摘 要:基层是推动高质量发展的“最后一公里”，增强基层干部推动高质量发展本领的关键是提高其创造性执行能力。部分地方基层仍存在着形式主义、官僚主义等不良风气，个别基层干部身上出现了为官不为、得过且过等错误行为，打着“严格对标对表”的幌子教条式、机械式地执行政策，与推动高质量发展的要求背道而驰。提高基层干部创造性执行能力，既要从基层干部这个“点”着手，提高自身“吃透上情”与“摸清下情”的本领，又要从领导干部这条“线”和制度机制这张“面”破题，营造良好的干事氛围和外部环境。
关键词:高质量发展 创造性执行 干部能力
【中图分类号】C933.2 【文献标识码】A
习近平总书记在党的二十届一中全会上指出：“要因地制宜、因时制宜，紧密结合各自实际，开动脑筋、主动作为、大胆作为，创造性开展工作，真正让党中央决策部署落地见效，坚决克服空喊口号、机械执行、消极应付等不良倾向。”基层干部要深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，力戒一切形式主义、官僚主义，凡事多作“应不应该办”的价值判断而不是简单地只作“可不可以办”的技术判断，主动担当作为，创造性地把各项任务部署抓实抓好，变宏伟蓝图为施工图，变施工图为实景画，推动经济社会高质量发展。
高质量发展对干部素质能力提出更高要求
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断，强调要准确认识我国经济发展的阶段性特征，立足新发展阶段推动高质量发展。这是在深入分析我国新的历史条件和阶段，全面认识和把握我国现代化建设实践历程以及各国现代化建设一般规律的基础上，作出的具有全局性、长远性和战略性意义的重大判断。高质量发展，就是要坚持质量第一、效益优先，实现从“有没有”向“好不好”转变。新时代十年，在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，我国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革、转向高质量发展，我国发展站在新的更高历史起点上。
实现高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。离开了高质量发展，我们就不可能建成社会主义现代化强国，就不可能实现第二个百年奋斗目标。必须清醒地看到，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，推动高质量发展还有许多卡点，科技创新能力还不强，等等。高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求；不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求；不是一时一事的要求，而是必须长期坚持的要求。2023年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时，从党和国家事业发展全局的高度，着眼于高质量发展这个全面建设社会主义现代化国家的首要任务，提出“四个必须”的明确要求，即“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”“必须更好统筹质的有效提升和量的合理增长”“必须坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式”“必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点”。我们要深刻领会习近平总书记重要讲话的重大意义，自觉把思想和行动统一到党的二十大精神上来，坚定不移推动高质量发展。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，国际秩序和格局进入深度调整时期，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生，需要应对的风险挑战、防范化解的矛盾问题比以往更加严峻复杂。面对世界经济和贸易增长动能减弱以及国内投资、消费及需求结构深度调整的变化趋势，实现新时代新征程的目标任务，对党领导社会主义现代化建设能力提出了新的更高要求，对各级领导干部的精神状态、能力素质、作风形象提出了新的更高要求。
重视培养选拔干部是我们党百年奋斗的优良传统和宝贵经验。 “政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视干部能力培养，致力于建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上，习近平总书记发表重要讲话强调：“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力。”在党的二十大报告中，习近平总书记指出：“增强干部推动高质量发展本领、服务群众本领、防范化解风险本领。”这是我们党着眼新时代新征程对干部队伍建设提出的基本要求，是推进强国建设、民族复兴进程中做好干部工作的重要遵循。从党的组织路线来看，推动高质量发展，要求我们必须培养一支德才兼备的高素质专业化干部队伍。领导干部只有先知先识、先觉先悟，牢固树立强烈的高质量发展意识，才能够做到先行先动，成为高质量发展进程中的先进和先锋。领导干部要贯彻落实中央高质量发展要求，不断提高推动高质量发展的政治能力、战略眼光和专业水平，结合地区实际情况，因地制宜、扬长补短，走出适合本地区实际的高质量发展之路。
提高创造性执行能力是增强基层干部推动高质量发展本领的关键
“一分部署、九分落实。”基层是推动高质量发展的“最后一公里”，基层干部是党和政府联系人民群众的纽带，是加强基层基础工作的关键，在推动党和国家方针政策落实落地上起着重要作用。基层干部推动高质量发展本领包含多方面的能力，例如理论学习能力、政治领导能力、改革创新能力、依法执政能力、狠抓落实能力、驾驭风险能力等。从公共政策的视角来看，基层是落实中央大政方针政策的神经末梢。基层干部的工作积极性主动性创造性如何,直接影响着各项政策的执行落实效果。推动高质量发展，必然要求基层干部在执行中央和上级政策方面有所创新，否则就只能重复之前的老路。基于此，笔者认为，提高创造性执行能力是增强基层干部推动高质量发展本领的关键。
所谓创造性执行能力，是指基层干部在贯彻执行中央和上级政策以及工作部署过程中充分发挥主观能动性，解放思想、改革创新，突破条条框框限制和传统观念束缚，探索和试验适合本地区本单位本部门实际的新路径、新举措；敢于担当、善于作为，直面未知风险和不确定性，研究和提出解决问题的新思路、新办法。中央举旗定向、出台政策，基层干部不仅要坚持原则，不折不扣地执行，而且要面对千差万别的实际情况，根据具体实际灵活创新，开动脑筋创造性地开展工作。创造性执行能力不同于一般的执行能力，它是干部执行力建设的高级形态。具体来说，创造性执行能力是干部主动作为的积极执行，是强调结果导向的落地执行，是结合实际的科学执行，是不偏向、不走样的执行，是追求效率的高效执行。
之所以提出提高创造性执行能力是增强基层干部推动高质量发展本领的关键这一观点，是有着一定的理论依据和现实导向的。
从理论层面看，创造性执行能力是真正贯彻落实上级政策和决策部署的题中之义。公共政策在制定过程中可能会受信息不充分、不对称以及分析研究不彻底等因素影响。制定政策通常以当时当地的情况为基础和依据，对未来形势的变化虽然会涉及，但是较难做到百分之百的准确预判。在执行政策的过程中，随着时空条件、各种要素的变化，政策的滞后性和片面性将会逐渐暴露，甚至产生与实际不相符的问题。政策适用既要考虑整体和全局，又要照顾部分和局部，这就导致政策适用在一般性与特殊性之间存在张力。全国情况千差万别，不同层次、不同地区、不同单位情况各具形态，我们很难奢望某一公共政策“放之四海而皆准”。
文本形态的公共政策转化为现实形态的政策目标不是一个线性的过程，政策从中央到地方再到基层传递和执行的过程中，存在一系列政策的细化和再规划活动。从某种意义上来说，干部在政策执行中的“变通”是中性的。强调对待上级政策和决策部署要不折不扣贯彻落实，严格来说，是要不折不扣贯彻落实上级政策和决策部署精神。打着不折不扣贯彻落实的幌子不担当、不作为，很大程度上会降低工作效率，贻误高质量发展。 “盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”不折不扣不是照搬照抄、机械执行，搞“上下一般粗”“左右一个样”；也不是做任何事情都要有上级政策依据，没有上级文件就不做，只当“收发室”和“传声筒”。
从现实层面看，创造性执行能力是破解教条式、机械式执行政策问题的重要举措。近年来，随着形势任务的发展变化、全面从严治党的纵深推进以及追责问责力度的不断加强，行政体制运行的内部控制和过程管理标准越来越高、越来越严，干部工作的复杂化、多变化、规范化等趋势十分明显。在此背景下，出于对外部环境的敏锐感知，部分干部的行为呈现出从“邀功”到“避责”的特征变化，造成改革压力指数化增长，对政治、经济和社会发展产生了一系列影响，引发政策产出失败、公众信任危机、政府内部激励不足等问题。干部在执行上级政策过程中为了规避责任，往往过多强调法律、经济、规划等技术判断，对执行活动的价值判断相对不足，个体执行能力没能更好地转化成创造性执行力。例如，在完成日常工作中，有的干部通过循规蹈矩规避主体责任，导致工作时间延长、效率低下；在应对突发事件时，有的干部通过照章办事规避潜在风险，不仅造成管理失能，而且很容易激化社会矛盾。
体制的惯性从上到下延伸到基层。面对“上面千条线，下面一根针”的工作任务与“上面千把锤，下面一根钉”的考核问责，在资源、权力有限而任务、责任无限的结构性矛盾下，有的基层弥漫着形式主义、官僚主义的不良风气，个别基层干部身上出现了为官不为、得过且过的错误行为。有的基层干部贯彻落实党中央决策部署时，口号喊起来地动山摇，文件转起来快如闪电，热衷于做表面文章，实际上没有任何实质性举措。有的基层干部执行上级政策时，打着“严格对标对表”的幌子教条式、机械式地执行，没有认真研究上级政策精神和本地具体情况，事事请示、层层请示，结果贻误发展机遇、影响发展质量。有的基层干部墨守成规、循规蹈矩，不敢越雷池一步，面对新情况新问题反映不敏锐，当一天和尚撞一天钟。有的基层干部奉行“不干不错、少干少错、多干多错”的“机关哲学”，遇到问题绕着走、面对难题等靠要、碰到工作着急推，只要不出事、宁肯不干事，满足于做四平八稳的“老好人”“太平官”。基层干部的上述种种行为与推动高质量发展的要求不相符合，甚至是背道而驰。破解上述问题，迫切需要基层干部提高创造性执行能力，创造性执行上级政策和决策部署。
提高基层干部创造性执行能力需要从“点”“线”“面”上系统推进
毛泽东同志曾经说过：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”提高基层干部创造性执行能力是一项系统工程，必须坚持系统观念，全面推进。提高基层干部创造性执行能力，既要从基层干部这个“点”着手，提高自身吃透上情与摸清下情的本领，又要从领导干部这条“线”和制度机制这张“面”破题，营造良好的干事氛围和外部环境。
“点”上着手，提高基层干部“吃透上情”与“摸清下情”的本领。第一，深入分析上级政策和决策部署精神，吃透上情。要进一步深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领会习近平总书记关于推动高质量发展重要论述精神，深刻领会中央推动高质量发展政策和决策部署精神，切实增强推动高质量发展的政治自觉、思想自觉和行动自觉。面对新一轮科技革命和产业变革的迅猛发展，面对转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的重要关口，面对促进城乡融合和区域协调发展的迫切要求，大量的新事物新情况新问题接踵而至，广大基层干部要深刻认识到，再走按部就班的老路只会浪费时机、迟滞进步，甚至陷入死胡同。要对外部环境复杂性和不确定性有充分的认识，绝不能因循守旧、墨守成规、刻舟求剑，而是要在坚持原则的基础上具体问题具体分析，在干中学、学中干，突破条条框框的限制，及时优化调整，创造性执行政策。要善于从客观事物发展的趋势中把握中央和上级的政策倾向，正确处理原则性与灵活性的关系，在原则性下体现灵活性、在灵活性中坚持原则性，抓住政策机遇的“红利”，谋划新局、主动对接，培育壮大新的增长点、增长极，掌握推动高质量发展的主动权。
第二，大兴调查研究之风，摸清下情。调查研究是我们党的传家宝，是领导干部必备的一项基本功。习近平总书记指出，“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究”。广大基层干部要围绕高质量发展重点工作，深入基层和一线问需于民、问计于民，认真倾听企业、群众等各方面意见，解剖麻雀、总结经验、提炼对策。尤其是在调研地点的选择上，既要到工作局面好的地方去，更要多到困难大、矛盾多的地方去，多到情况复杂、群众意见多的地方去，多到自然条件差、工作打不开局面的地方去。要加强与本地区本部门本单位具体实际的结合，找准切入点、着力点，拿出高质量发展的新举措新办法，坚决杜绝懒政怠政，创造性贯彻落实，以改革精神破解发展的痛点难点堵点，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
“线”上和“面”上破题，营造良好干事氛围和外部环境。第一，狠抓“关键少数”这条“线”，发挥领导干部带头示范作用。“火车跑得快，全凭车头带。”为什么同样一项任务在条件基本相同的两个地方完成的效果不同，与地方主要负责同志的工作方法、行为示范有很大关联。一些基层干部在执行上级政策和决策部署过程中一定程度上存在着生搬硬套、畏手畏脚等问题。因此，发挥领导干部特别是主要领导干部在提高创造性执行能力上的带头示范作用至关重要。只有领导干部思想解放了，格局打开了，才能够树立起“信号塔”和“标杆尺”，从而带动一班人、影响一批人、激励一群人。推动高质量发展，各级领导干部要带头把自身摆进去、把思想和工作摆进去，率先对标找差、率先革故鼎新，创造性执行中央政策和决策部署。先进地区已有的，领导干部要学着做；别人没做或没做成的，领导干部要探索着去做。领导干部要当好指挥员和战斗员，做发展的“干将”、改革的“闯将”、攻坚的“猛将”，对推动高质量发展的重点任务亲自上手亲自抓，以上率下，一级带着一级干，一级做给一级看，形成敢闯敢试、干事创业的良好氛围，形成领导放手干、基层放心干、上下放开干的生动局面。
第二，完善配套机制这张“面”，在激励、约束和保护等方面协同推进。提高基层干部的创造性执行能力，除了基层干部自身提高思想认识和主动作为外，更要从组织层面优化体制机制，在激励、约束和保护等方面形成工作闭环，塑造鼓励创造性执行的制度环境，让大家既“想干”又“敢干”，形成推动高质量发展的强大合力。在激励机制方面，要弘扬敢闯敢试、敢为人先精神，大力教育引导基层干部担当作为、干事创业，鲜明树立重实干重实绩的用人导向，把发展质量和成效作为评价使用干部的重要依据，及时将那些推动高质量发展有思路、有办法、有担当、有业绩的优秀干部选拔上来，让那些想干事、能干事、干成事的基层干部有机会、有平台。在约束机制方面，要完善基层干部考核评价体系，把创造性执行上级政策和决策部署作为考核指标，强化考核结果分析运用，将其作为干部选拔任用、问责追责的重要依据，坚决不让那些习惯当“二传手”、做“甩手掌柜”的人有机会，不让那些只会粗放式发展、重数量轻质量的人有空间，不让那些光说不练耍花腔、推拖躲绕不作为的人有市场。近年来，虽然从中央到地方都建立了一套相对完整的干部容错纠错机制，然而，在实际运作过程中，仍然存在部分干部申请动力“偏软”、管理机关问责压力“偏硬”和免责救济途径“偏虚”等问题。因此，要进一步健全对基层干部的保护机制，细化明确容错的情形、程序和纠错机制、结果运用，真正落实“三个区分开来”；要真心关心关爱干部，切实为创造性执行上级政策和决策部署的干部撑腰鼓劲，严肃查处诬告陷害行为，及时为受到不实反映的干部澄清正名、消除顾虑。
大道至简、实干为要。广大基层干部要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，进一步提高政治站位，牢记“国之大者”，坚持以推动高质量发展为主题，拿出“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，不断提高创造性执行能力，持续推动质量变革、效率变革、动力变革，以高质量发展的新成效为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴贡献力量。
【本文作者为中共广东省委党校公共管理教研部教授】
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责编：王 克／美编：王嘉骐