摘 要:在“双碳”目标的引领下，我国经济发展方式的绿色转型被提上了新议程、新高度，绿色低碳城市建设也被赋予了新动能、新标准。由于我国行政区划的特点，城市是重要政策施力点，其绿色低碳发展管理水平和执行力度辐射全国。然而，受到资源禀赋和发展阶段等因素的影响，各地政府和基层公务员队伍在推进绿色低碳城市建设工作中面临诸多挑战。近些年，部分地区出现的“拉闸限电”“碳冲锋”等运动式减碳行为一度对企业生产和居民生活造成影响，暴露出绿色低碳管理能力亟需提升的问题。各地政府应继续加强基层公务员队伍和相关从业人员对城市绿色低碳发展的理解力、转化力和执行力，以制度改革、科技创新和产业升级等为重要抓手，滴水石穿、久久为功，统筹推进经济高质量发展和“双碳”目标实现。
关键词:绿色低碳发展 城市治理系统观念 能力建设
【中图分类号】C933.2 【文献标识码】A
自人类迈入工业时代起，化石燃烧所驱动的自动化、大机器化极大提升了城市生产效率，城市社会化趋势和城市经济效应愈加显著。与此同时，资源短缺、环境污染和气候变化等发展副产物随之而来，对人类永续发展和城市生态健康形成重大威胁。2015年签署的《巴黎协定》标志着全球向全面应对气候变化迈出重要一步，实现绿色低碳转型势在必行。同年，联合国全球可持续发展目标也明确提出，增长速度和城市化步伐加快，也需要继续投资建设可持续的基础设施，来加强城市应对气候变化的能力，同时促进经济增长和社会稳定。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”如何抓住历史机遇，把握历史主动，促使城市管理者准确决策和施策，建设绿色低碳城市，是实现经济高质量发展和“双碳”目标的重要时代命题。
城市发展绿色转型和碳达峰碳中和的重大需求
“双碳”目标重在落实。实现“双碳”目标，不是别人让我们做，而是我们自己必须要做，这既是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。城市作为生产生活的主要场所，虽然占据陆地面积比例相对较小，但却产生大量的人为碳排放。实现我国城市向绿色低碳发展转型意义诸多，不仅能够优化城市经济形态，促使其可持续发展，更能有力支撑国家经济发展方式绿色转型，为应对全球气候变化注入强劲力量，体现出我国作为负责任大国在气候治理领域的担当和作为。
当下，城市群已是新型城镇化的主要形态。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群体现了我国城市在行政区划上呈现组团式发展的特点，是实现“双碳”目标的前沿阵地，其绿色低碳发展管理水平和执行力度辐射广阔。京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个超大城市群的碳排放总和占我国碳排放总量的比重很大，其减排行动对全国碳达峰碳中和目标的实现有重要贡献。推动城市和城市群的绿色低碳发展是实现“双碳”目标的重中之重，国家对此出台了一系列规划和政策。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对城镇化发展质量提升、区域经济布局优化进行了战略规划；2021年10月24日，由国务院发布的《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》主要从实施城市节能降碳工程、全面提升节能管理能力、推进重点用能设备节能增效、加强新型基础设施节能降碳等角度部署了城市绿色低碳发展；2022年6月30日，碳达峰碳中和工作领导小组审议通过的《城乡建设领域碳达峰实施方案》则主要从优化城市结构和布局、开展绿色低碳社区建设、全面提高绿色低碳建筑水平、建设绿色低碳住宅、推进绿色低碳建造等方面给出城市碳达峰实施方案。
在“双碳”目标的重要引领下，经济发展方式的绿色转型提上了新议程、新高度，也给绿色低碳城市的建设者和管理者提出了新要求。城市能源、经济、社会、环境、文化等因素间相互影响，各种活动相互交织，表现出高度复杂性与多样性。无论是在政策顶层设计还是基层执行过程中，管理者都应意识到推动城市绿色低碳发展是一项系统性工程，应该用系统性思维来应对绿色低碳发展过程中出现的问题与挑战。从理解“双碳”目标到制定政策再到落地实施，需围绕产业结构升级、提高资源利用效率、优化能源消费结构、保持环境优美宜居等多维度共同发力，不断提升各层次管理者对绿色低碳发展的理解力、转化力和执行力，积极稳妥地推进城市和城市群的碳达峰、碳中和。
城市绿色低碳发展实践面临的主要挑战
我国是能源消耗强度和资源利用强度下降最快的国家之一，在减污降碳和资源保护方面取得了突出成就。然而，受到资源禀赋时空分布不均匀、城市历史经济发展轨迹不相同等诸多因素的影响，各地政府在推动绿色低碳发展过程中面临的形势错综复杂，在理解、转化和执行绿色发展理念的实践中面临巨大挑战，出现的“拉闸限电”“碳冲锋”等“运动式减碳”行为通过产业链供应链传导，对企业生产和居民生活造成较大影响。这里面有几个主要的挑战值得重视。第一，“双碳”知识储备不足；第二，观念扭转和适应较慢；第三，执行准确度和细腻度不足。
面对不同城市实现绿色低碳发展的差异和绿色低碳发展理念实践中产生的新矛盾、新问题，2021年10月，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确了碳达峰碳中和的总体要求和主要目标，明确了“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作要求。通过加强顶层设计，发挥制度优势，实现全国统筹。同年，国家发改委也印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，强调坚持能效优先和保障合理用能相结合，采取多种措施适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。为了应对能源转型的挑战，其一，管理者应思考如何发挥市场作用，实现产业结构调整与能源结构优化，加快低碳技术应用，创造条件加快能耗“双控”转向碳排放“双控”制度，同时倡导生产生活端节约能源。其二，应鼓励管理者学习国内外先进经验，使其充分意识到绿色低碳发展过程中可能遇到的潜在问题，迎难而上，持之以恒。最后，在相关决策中，应主动将国家安全稳定与绿色低碳发展相结合，在向绿色低碳发展转型过程中保障能源安全、产业链供应链安全，符合实际，稳扎稳打，做好风险防范。
推动城市建设和管理模式进步可以有不同的面向，不同区域的发展异质性对绿色低碳发展决策的影响也值得重视。比如，京津冀城市群作为首都经济圈，在城市绿色低碳发展中面临着非首都功能集聚，人才的“虹吸效应”造成经济发展不平衡、人地关系矛盾从而带来大气污染等生态环境挑战。对此，决策者施政重点除了包括推动区域间减污降碳和协同发展，还应该保障“煤改电”等转型过程中正常生产和民生用能安全。长三角城市具备区域相对协调发展优势和共同富裕的基础，但同时在如何避免城市同质化发展和提升绿色低碳技术转化水平等方面仍面临持续挑战，也是当下政策设计和基层公务员队伍的工作重点。相比之下，粤港澳大湾区低碳发展走在全国前列，但也面临着区域发展不均衡、城乡差异较大和港澳融入内地发展等挑战，距离成为世界级一流绿色湾区依然有一定差距。为应对这些挑战，大湾区管理者还需重点思考如何以“生态文明”和“双碳”促进协调发展、培养低碳可持续“飞地”经济模式等，不断优化高质量发展路径与管理模式。
实现“双碳”目标要求增强基层干部推动城市绿色低碳发展的能力
《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》在明确碳达峰碳中和的主要任务的同时，还强调需切实加强组织实施，将碳达峰、碳中和作为干部教育培训体系重要内容，增强各级领导干部推动绿色低碳发展的本领。当前，我国改革进入深水区，面临发展和转型等考验。各地政府和基层公务员队伍需深刻认识到实现城市绿色低碳发展转型的过程是一项复杂工程和长期任务，在实践中不可能一蹴而就，更不能够脱离实际。具体来说，各地政府和公务员队伍应持续提升自身对城市绿色低碳发展的理解力、转化力和执行力。
第一，对绿色低碳发展的理解力是实现城市高质量发展和“双碳”目标的先决条件。“双碳”目标是深入贯彻习近平生态文明思想的重要支点，必须把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局，对于贯彻新发展理念、落实双碳工作要有洞察力和思想力。应该意识到降碳任务之重、时间之紧是空前的。各地政府在制定城市发展政策、上马项目决策之前应当将排不排放、产生多少排放纳入考虑，并对降碳工作的难易程度有充分预估。城市承载复杂经济活动，是生产与消费紧密联系的空间。不同城市支柱产业各不相同，所产生的碳排放结构差异明显。因此，需要有因城制宜制定减排方案的理解力，具备绿色发展需求的系统理解和深入的地方调研基础。头脑中应有一个概念，即降碳不等于降低当地经济发展速度，在降碳工作过程中要抓住新兴产业机遇来推动城市优势发展。要有对城市建设者、管理者和消费者间关系的理解力。各地政府和基层公务员队伍应对服务企业、家庭居民以及建设服务型政府有明确认知，通过培训、调研等方式与企业高效沟通，积极引导企业向绿色低碳转型，并不断引导城市家庭居民培养绿色生活消费意识。
第二，对绿色低碳发展的转化力是实现城市高质量发展和“双碳”目标的重要着力点。在“1+N”政策体系下，多个职能部门共同采取行动，将对绿色低碳发展的理解转化为本部门的政府职能。比如，各地生态环境部门在履行环境污染治理和应对气候变化组织协调工作的同时，能否及时评估城市绿色低碳发展进程，推动市场多主体参与碳交易机制和碳普惠平台，也是对其开展绿色低碳城市建设的重要考验；发改委在指导总体经济体制改革、推进产业结构调整升级和把控新型城镇化进程的同时，明确绿色是未来城市的底色，并制定低碳发展中长期规划、年度计划，因地制宜制定“双碳”方案；工信部门在拟定工业、通信业能源节约和资源综合利用以及推动清洁生产信息化管理的基础上，指导行业碳达峰碳中和标准的制定，加强对城市中小企业在绿色低碳发展数字化和智能化方面的服务；交通运输部门在推进综合交通运输体系建设的同时，将对“双碳”的理解用于环境保护和节能减排工作，从而因地制宜制定交通系统转型的路线图和计划表；住建部则在承担城乡建设规划和建设用地管理的同时，推进具有地方优势的建筑节能和基础设施减排，这是对绿色低碳发展认知的有效转化。对绿色低碳发展的转化力起到连接理解力与执行力的纽带作用，促使各部门将固有职能与“双碳”目标相结合、共推进。
第三，对绿色低碳发展的执行力是实现城市高质量发展和“双碳”目标的重要组织保障。在执行“双碳”政策上，坚持系统观念意味着管理者与生产者之间，生产者与消费者之间以及管理者与消费者之间的良性互动，凝聚政府、企业、居民对绿色低碳发展的共识，各行业各部门的职能串联和紧密协作。实现城市绿色低碳发展要求，不同行业间形成减碳协同效应，就要求基层公务员队伍深入行业内部，站好落实岗，尽到减碳责，守住发展关，同时织牢织密经济、金融、粮食和社会安全网，警惕转型中的经济和社会风险。从管理角度而言，城市各级政府职能部门能否基于上述理解力和转化力的提升，举一反三，定时定向组织协调降碳工作，是绿色低碳发展执行力高效与否的关键。
提升基层干部推动城市绿色低碳发展能力的政策建议
推进城市经济转型过程中，各地政府和公务员队伍需要从加深理念理解、对照部门职能、强化落实监督入手，提升城市绿色低碳发展的理解力、转化力、执行力。具体来说，包括以下几方面的对策建议。
第一，提升对党的二十大提出推动绿色发展的“理解力”。党的二十大报告指出，要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，前提在于“发展”，重点在于“绿色”，目标在于“和谐”。一是要以发展为实现绿色低碳发展的前提基础。通过人口数量红利和生产要素投入扩大的外延式发展已不符合当下高质量发展趋势，广大基层干部和公务员队伍应吸取生态兴则文明兴、生态衰则文明衰的重要历史经验，深入贯彻新发展理念，在推动发展方式绿色转型的认知上保持高度一致。在当下城市发展规划与管理中，应当通过抓住生产要素由量转质，资源利用效率不断提高的现象寻求新发展机遇。二是要明确以绿色为发展的底色。通过增加产品的科技含量、高效的资源利用和持续的人才队伍建设为经济发展注入高质量动力，不断熟悉高新绿色产业的引进和运作业务，帮助高碳排放的相关制造业和服务业的“灰色经济”转型为“绿色经济”，从追求“经济增速”转为追求“环境友好型经济”和“循环经济”，以不断提高人民幸福感和社会获得感为己任。三是要用智慧推动人和自然的和谐共处。各政府部门在职能实施的过程中，要遵循自然规律，明确尊重资源开发和环境改造的边界。与此同时，应避免认为“不开发”就是“不发展”的误区，设计好利用好生态产品价值实现机制，活化林业碳汇项目、生态旅游、有机农产品种植等形式，在推动城市在生态保护中实现高质量发展，用智慧来实现人类发展和自然保护之间的合理平衡。
第二，加强基层公务员队伍和相关从业人员的绿色“转化力”。这一过程涉及基层公务员队伍及相关从业人员。对于基层公务员队伍而言，对城市绿色发展进行评估是前提，具备因地制宜、解剖麻雀的能力是关键。一是要对绿色发展现状和趋势进行评估，这一过程是将“理解力”过渡至“转化力”的前提。目前，可供选择的城市绿色发展评估指标较多，如城市绿色国内生产总值、绿色全要素生产率、能源强度和碳排放强度等。因此，如何综合多个利益方的意见，服从大多数人的环境保护和可持续发展诉求，也是研判绿色发展形势的重要方面。二是要具备因地制宜的能力来实现绿色“转化”，并以解剖麻雀的方式来深入实际，将地方需求转化为发展职能。我国基本国情决定了生产生活中城市碳排放的时空分布不均匀，风力发电、太阳能发电在不同城市成本收益各不相同。这就要求各地政府职能部门在职责范围内制定减碳目标应当因地制宜、合理可行，统筹由于近期和远期造成的绿色低碳发展成本和收益差异，避免“拉闸限电”“碳冲锋”等不可持续的减碳行为。在推进城市绿色低碳发展的典型案例中寻找共同点，相互交流先进减碳做法的转化经验。此外，管理者应深入重点企业调研绿色低碳发展的最新情况和机遇，以加入碳交易市场、推动产品低碳化认证等方式，积极引导企业提升低碳生产的转化能力。
第三，强化紧贴所在部门绿色低碳职能的决策“执行力”。在明确转型目标的基础上强化监督，有助于提升绿色低碳发展“执行力”。一是要提出细分行业的绿色转型和碳减排目标，压实城市绿色低碳发展的工作责任。各地政府和基层公务员队伍应加强调查研究，对所管辖城市的行业碳排放水平、减碳潜力有一个系统性的认识，并对固有工作职责范围与绿色低碳发展的结合点有明确的理解，避免在经济发展和碳减排间非此即彼的思维。需成立相关工作小组，形成既能够结合地方实际、又紧贴所在部门绿色低碳职能的减碳机制，方便管理者常态化地执行绿色低碳相关事务。二是要拓宽各地政府和基层公务员队伍在建设绿色低碳城市时的思路，融合科研院校的专业力量，运用核算技术、遥感技术和大数据技术来监测城市绿色低碳发展进程，提高政策的精准性和科学性，使得决策专业化和执行专业化并行。同时，增强培育公务员队伍内部在绿色转型上的“国际视野”和“地方智慧”，提高干部的发展策略储备。三是要建立健全城市绿色低碳发展绩效的考核评价制度。城市绿色低碳发展绩效的考核要明确何为“增绿”行为，何为“减碳”行为，以此为主要考核内容，对相关部门绿色低碳职能发挥水平进行评价，借鉴“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制经验，形成部门与相应绿色低碳职能相绑定，做到行业减碳完成度与部门职能考核评价相挂钩，从而实现强化紧贴部门绿色低碳职能的决策“执行力”。
总之，推动绿色发展是一项持续且系统性的工程。各地基层公务员队伍和从业人员需不断提升对党的二十大提出推动绿色发展的理解力、执行力，全局思考、综合施策，以制度改革、科技创新和产业升级等为重要抓手，充分发挥基层决策者的主观能动性，滴水穿石、久久为功，有想法、有能力和有方法来全面推进城市绿色低碳发展。
【本文作者为中山大学环境科学与工程学院教授；本文受国家自然科学基金面上项目（72074232）、国家社会科学基金重大项目（22&ZD108）支持】
参考文献
[1]陈绍晴、龙慧慧、陈彬：《代谢视角下的城市低碳表现评估》，《中国科学:地球科学》，2021年第10期，第1693—1706页。
[2]张华：《低碳城市试点政策能够降低碳排放吗?——来自准自然实验的证据》，《经济管理》 ，2020年第6期，第25—41页。
责编：王 克／美编：王嘉骐