【摘要】合法性审查制度中的程序建设影响着合法性审查工作的质量，其规范和完善与否，决定着合法性审查工作能否落到实处并取得成效。可以通过对审查程序进行流程化规制、对审查程序时限予以统一、细化合法性审查程序运行机制、强化审查程序全过程公开等方式，进一步完善重大行政决策合法性审查程序，不断提高合法性审查工作的质量，保证重大行政决策的科学化、合理化。
【关键词】重大行政决策 合法性审查 合法性审查程序
【中图分类号】C934 【文献标识码】A
合法性审查制度中的程序建设影响着合法性审查工作的质量，其规范和完善与否，决定着合法性审查工作能否落到实处并取得成效。本文通过分析比对22份省级政府（包括直辖市、自治区）的重大行政决策程序规定文件文本①，结合实践中遇到的问题，对重大行政决策合法性审查程序的现状、问题进行分析，并从发展需要角度提出完善建议。
重大行政决策合法性审查程序现状
2004年，我国开始实行重大行政决策合法性审查制度，并颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”。2008年发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》强调，“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策”。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》出台后，合法性审查被列入重大决策的必经程序之一，要求“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”。这一规定表明了合法性审查的重要地位，并赋予其强有力的程序性效力。2015年，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》正式将重大行政决策合法性审查上升至法治政府建设目标层面。一系列政策的出台让重大行政决策合法性审查工作拥有更加充分的制度保障，继续细化文件内容有助于明确工作方向。但当前个别基层地方重大行政决策合法性审查工作仍存在政策内容与实践的匹配度不高、文件内容过于宽泛等问题，相关人员在执行过程中无法准确把握执行标准。
2019年公布的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定：“送请合法性审查，应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等。”“在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充。”需强调的是，重大行政决策合法性审查内容与相关程序并不能仅依靠单独环节的规定实现全覆盖，只能实现宏观层面的指导工作，保证基本原则明确。2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出：“严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，增强公众参与实效，提高专家论证质量，充分发挥风险评估功能，确保所有重大行政决策都严格履行合法性审查和集体讨论决定程序。”2022年，党的二十大报告指出：“完善和加强备案审查制度。坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。”国家高度重视重大行政决策程序，重大行政决策合法性审查程序规定的运行机制仍在进一步补充和完善。
22份省级政府（包括直辖市、自治区）的重大行政决策程序规定文件在合法性审查的内容、主体、范围和程序上皆有不同之处。其中，初步在《暂行条例》基础上细化合法性审查程序的省份（包括直辖市、自治区）已有20个。关于合法性审查程序设置，22个文本中有20个文本清楚地指出“决策草案要进行合法性审查程序”，“向有关部门提交详细的资料”，“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论”等。在启动合法性审查程序的负责机构中，规定由政府的司法行政部门负责审查决策的合法性工作的省份包括山东、青海、宁夏、吉林、黑龙江、贵州、安徽等，而上海则是将市、区两级进行分别细化规定。另外，在提交合法性审查程序之前，规定“由决定承办单位的法制部门机构进行合法性初审”的省份有广东和山东。当前国内尚未在立法层面上明确重大行政决策合法性审查具体程序，对此各地政府因地制宜设计了具体行政决策合法性审查程序。
重大行政决策合法性审查程序的现实发展需要
合法性审查程序贯穿于合法性审查工作的整个过程，合法性审查工作质量的高低与审查程序设置的科学性与合理性密不可分。完善重大行政决策合法性审查程序具有十分重要的意义。
对审查程序进行流程化规制。对合法性审查程序进行具体的流程化规制可以提高重大行政决策的效率和质量。在具体的审查活动中，结合决策事项选择适合的规范程序逐步落实，按照《暂行条例》的要求，可以通过如下方法对审查程序进行流程化规制：第一步，在重大行政决策文件确定后由文件提出的承办单位将文件报送到本单位法制部门，本单位的法制部门率先完成内部合法性审查，审批后再将送审稿和有关证件、资料报送到政府办公室；第二步，政府办公室收集有关资料并交由政府的法制部门；第三步，由政府的法制部门牵头组织公职律师与法律顾问或相关领域的专家根据规定的具体流程方法对重要行政决策程序合法性文件实施规范性审查，并共同提交合法性审查的建议；第四步，审查完毕后，政府的法制部门将合法性审查的最终结果报送到政府办公室，并且抄送文件的承办单位；第五步，政府办公室按照合法性审查程序要求，对重要的决定草案作出适当调整，并且在将调整结果提报政府有关会议后，及时反馈给承办单位；第六步，在政府有关会议集体决定后将决议后的草案备案到同级人民代表大会常务委员会，由同级人民代表大会常务委员会负责对重要决定事项作出最后的合法性审查。
上述审查程序流程的设定有利于完善现阶段重大行政决策合法性审查程序的运行机制。一是明确统一的合法性审查工作部门，使整个合法性审查工作在程序设计上具有系统性、专业性、中立性和独立性，防止因工作部门的不统一导致各地执行合法性审查的效果不同。二是统一的流程设定可以有效避免“踢皮球”现象的发生，有利于提高合法性审查工作的效率。三是通过承办单位内部法制部门、政府的法制部门、同级人民代表大会常务委员会三个机构分别进行三次合法性审查工作，有利于更早地发现并解决问题，进一步提高合法性审查工作的质量。四是三个机构的共同审查可以提高工作人员的业务能力，并为合法性审查工作的未来发展提供充足的人才支撑。
对审查程序的时限予以统一。在赋予行政决策机关一定程序选择权的同时，为了追求重大行政决策的效率价值，应对审查程序的时限设定上线。审查主体需要对决策过程的各个环节所包含的时限进行审查，且严格遵守自身审查的时限。目前《暂行条例》和19个省级文件规定一般不少于7个工作日，但是对于至多时限并未规定。结合具体实际，可以设定为：“一般不少于7个工作日，最多时限不超过30日，补充材料、实地调研、专家论证所用时间不计算在内。”这种时限的设定可以让合法性审查程序在效率价值与质量价值中取得相对的平衡，充分发挥合法性审查程序价值的张力。
细化合法性审查程序运行机制。重大行政决策是一个从有限条件出发，针对一定区域的重大事项行使行政自由裁量权的过程，其过程和结果往往涉及多元利益的平衡，并且对政府行为具有长期的指导性作用，是规范政府行为和提升政府治理能力的关键性因素。需要通过程序的科学化、设定的合理化防止多方利益的冲突。
第一，统一利害关系人回避制度。截至目前，《暂行条例》及19个所选文本对于参与合法性审查工作的政府法律顾问、公职律师、相关领域专家的“回避情形”并未作出明确规定。为了维护程序正义，可以将广东、江苏、内蒙古三省份的做法普及，在合法性审查程序中增加一条：“法律顾问、公职律师、参与审查的专家与决策事项有利害关系的，应当主动回避。”
第二，统一审查讨论过程中发言顺序及最终意见形成规则。首先，审查讨论过程中发表意见的顺序可能会影响到最终审查的结果，故可以按照下述顺序发言：第一步，可以让相关领域专家发表意见；第二步，法律顾问、公职律师发表意见；第三步，负责合法性审查部门的工作人员发表意见。这样的发言顺序有利于避免对专家、法律顾问、公职律师发表意见的干预。其次，最终意见的形成应遵循民主投票表决的原则，以少数服从多数，故参与合法性审查并发表意见的人员数量应控制为单数。最后，每个发表意见的参与者均应在讨论记录上签字，对其发表的意见予以负责。
审查程序全过程公开。重大行政决策一般会涉及公共利益，故应让人民群众参与进来。
第一，畅通合法性审查工作对外沟通渠道。一方面，可以在《暂行条例》第二十八条“应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见”的基础上，规定“必要时，可以组织相关领域从业人员或专家参与座谈、论证并提出专业意见”。另一方面，在前述合法性审查程序流程的设定中，已经设定将审查后的意见及草案一同报送同级人民代表大会常务委员会进行决策前的备案审查。
第二，建立多元化合法性审查过程信息对外公开制度。首先，应公开与重大行政决策本身有关的内容，对于涉及编制过程和审批环节的内容，还应把决策承办单位、咨询机构、听证会等与重大行政决策有关的部分内容列入公开的范围。其次，可以探索将审查讨论研究会议通过网络直播的方式对外公开，让公众对整个讨论过程知情且对其进行监督。最后，对于参与合法性审查工作的法律顾问、相关领域专家的基本信息提前对外公布，防止利害关系人参与其中。
第三，对外公开合法性审查的结果。重大行政决策本身就是经过民主决策且全过程接受民主监督的行政行为。合法性审查程序作为重大行政决策过程中的一个环节，更应全过程接受公众监督。目前个别地方对结果公布的方式比较单一，可以通过“两微一端”、政务新媒体以及召开新闻发布会等方式对合法性审查工作的结果进行公开，推动合法性审查结果的公开方式多元化。
（作者分别为黑龙江大学法学院博士研究生；黑龙江大学法学院教授、博导）
【注：本文系国家社会科学基金青年项目“新时代我国基层干部治理能力提升研究”（项目编号：20CDJ010）阶段性成果】
【注释】
①北大法宝（由北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律信息一站式检索平台）搜索“重大行政决策”，显示2019年之后制定的省级重大行政决策程序规定数量为22份（安徽、内蒙古、陕西、甘肃、重庆、广东、广西、贵州、河北、河南、黑龙江、吉林、江苏、江西、宁夏、青海、山东、上海、天津、西藏、新疆、云南），本文即是对该22份文本展开分析。
责编/靳佳 美编/杨玲玲
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