摘 要:建设自由贸易试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。至今，中国已陆续设立“1+3+7+1+6+3+1”共22个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局，在全国各地初步形成开放型经济发展的集聚扩散效应。近年来，经济全球化遭遇逆流，个别国家奉行单边主义、保护主义，强行“脱钩”“断链”，给国际经贸合作带来严重的不确定性，自贸试验区发展所面对的成长环境发生了较大变化，对接国际高标准经贸规则水平不高、制度创新不足和应对高水平开放的风险防控体系不健全等问题开始浮现。如何突破自由贸易试验区高质量发展瓶颈，实现更全面的深化改革、更高水平的对外开放，值得进一步探讨。
关键词:自由贸易试验区 制度创新 高质量发展 制度型开放
【中图分类号】F752 【文献标识码】A
建设自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是新时代我国推进高水平对外开放和实现经济高质量发展的重要战略举措。长期以来，在经济全球化背景下，国际投资与贸易越来越趋于自由化，各国对外开放程度发生了重大变革，全球经济互联互通的发展趋势不断增强。党的十九届四中全会提出“建设更高水平开放型经济新体制”“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放”“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设”等要求。2023年是自贸试验区建设十周年。十年来，按照国家整体部署，自贸试验区在贸易投资现代化、特色优势产业创新发展、行政审批效率提升等多方面取得了突破性进展。国家层面总结提炼了七批改革试点经验、四批最佳实践案例，共向全国复制推广302项制度创新成果。2023年8月，中国商务部国际贸易经济合作研究院发布的《中国自由贸易试验区发展报告（2023）》显示，2022全年各自贸试验区形成537项制度创新成果，涵盖进出口管理体制、金融市场准入、服务业市场开放、法律体系、政府监管方式、政府职能转变各个方面各个领域，其中贸易、投资领域制度创新成果较为丰富，占比分别约为24.4%和19.9%。
2013年，国务院批准在上海设立第一个自贸试验区。至今，中国已陆续设立“1+3+7+1+6+3+1”共22个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局，在全国各地初步形成开放型经济发展的集聚扩散效应。近年来，经济全球化遭遇逆流，个别国家奉行单边主义、保护主义，强行“脱钩”“断链”，给国际经贸合作带来严重的不确定性，自贸试验区发展所面对的成长环境发生了较大变化，对接国际高标准经贸规则水平不高、制度创新不足和应对高水平开放的风险防控体系不健全等问题开始浮现。由此，深入探讨自贸试验区如何破除制约高质量发展的瓶颈，继续提升对外开放“排头兵”的标杆引领作用具有重要现实意义。
制约自贸试验区高质量发展的瓶颈与短板
自贸试验区对接国际高标准规则水平有待提升
自贸试验区作为国际高水平贸易投资规则压力测试的“试验田”，积极对标国际高标准规则，努力在规则、规制、管理、标准等方面与国际接轨，构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式。随着国际贸易新规则愈发严格，地缘政治环境愈发复杂，自贸试验区对接国际高标准规则的短板和不足愈发凸显。
知识产权保护不够到位。知识产权管理一直是我国自贸试验区建设工作的核心内容之一。但目前我国自贸试验区知识产权保护法律法规和执法体制还不够完善，相关管理部门面临依法执法与制度创新的诸多矛盾，对接高标准国际经贸规则相对滞后，自贸试验区创新空间拓展受限。
税收优惠力度不大。我国自贸试验区的税收优惠范围和力度与国际自贸区（港）存在一定差距。尽管《海南自由贸易港建设总体方案》中提到了“按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度”，但目前仅适用于海南自贸港，还没有普及到其他自贸试验区。对接国际减税规则，结合我国税制改革进程，探索符合自贸试验区高质量发展需要的税制体系，逐步降低税负水平，是我国自贸试验区成为具有竞争力的特殊功能区的关键。
数字和服务贸易开放滞后。对接国际高水平贸易规则可知，我国自贸试验区的制度创新目前仍侧重货物贸易便利化，尚未推出适用于22个自贸试验区的跨境服务贸易负面清单，服务贸易对外开放水平有待提高。另外，在数字规则竞争方面，我国自贸试验区在数据确权交易、数据跨境流动和数据隐私保护等数字敏感领域尚且存在较大发展空间，不能与国际高水平数字规则完全对接。
自贸试验区制度创新有待进一步加强
作为制度型开放新高地，我国自贸试验区以制度创新为核心任务，以经验可复制、可推广为基本要求，积极推动自身高质量发展。制度创新与高质量路径选择，对自贸试验区缩小与国际上成功的自由贸易港之间的差距，提升国际竞争力与规则制度话语权具有很强的针对性。目前我国自贸试验区在创新范围、质量、系统性和关联性等方面还存在很多不足。
制度创新范围较为局限。我国自贸试验区制度创新目前较多集中在准入后的便利化，比如操作层面（如通关流程简化、手续减免、时间缩短等）或技术层面（如网上办理、电子文件提交、数字技术应用等），而在准入界限和准入后的经营方面（如劳工标准、政府采购、环境保护以及监管一致性等）以及政策体制方面（如人才流动制度等）的首创式创新较少，且实践效果还有待进一步检验。
制度创新质量有待提升。我国自贸试验区的制度创新存在明显的浅层化、同质化、重复化现象，大部分自贸试验区还停留在复制推广其他自贸试验区制度创新成果的阶段，具有地方特色的制度创新举措较少，缺乏引路意义。与此同时，有些自贸试验区的创新制度与地区现有管理体制衔接不顺利，存在“突破”与“桎梏”并存的问题。此外，由于缺乏协调一致的外部制度环境以及系统的顶层设计，自贸试验区制度创新效能有待提升。
制度创新碎片化问题突出。我国自贸试验区制度创新的系统性和关联性不强，被赋予的政策优惠还没有充分发挥其制度创新“试验田”的作用。系统性不强主要体现在碎片式创新多，缺乏系统集成式制度创新，现有的制度创新既没有深入推动结构性和规则性的变革，也没有触及深层次的变革。关联性不强一方面是指后续落实机制不健全，改革举措缺乏配套制度与容错纠偏机制，另一方面是指尚未彻底突破地域限制，与其他自贸试验区协调联动和集体攻坚式创新较少。
自贸试验区应对高水平开放的风险防控体系有待完善
面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，自贸试验区亟需健全各方面风险防控机制，增强驾驭风险能力。制度创新、制度执行与风险防控相辅相成，制度创新是根本、制度执行是基础、风险防控是前提。目前，我国自贸试验区应对高水平对外开放的风险防控体系还存在一些空白和漏洞，主要表现为：缺乏真正具有现实针对性和可操作性的风险防控措施，也没有形成系统性的防控体系，应对开放的压力测试和风险测试不够充足；尚未建立风险信息平台、发展风险评估机构、畅通风险信息交流共享渠道；欠缺应对风险的超前意识，风险预警和快速反应机制、风险监管制度等尚不健全，“监测识别、量化评估、预警提示、应急处置”四位一体的全流程风险防控体系还未建立。
自贸试验区高质量发展路径探析
主动对接高标准国际经贸规则
在宏观层面上，积极落实《关于高质量实施〈区域全面经济伙伴协定〉（RCEP）的指导意见》要求，立足新发展阶段、贯彻新发展理念，对RCEP经贸规则进行借鉴和改良，不断总结凝练适用性规则，形成可复制、可推广的改革成果，为我国进一步加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）做好风险和压力测试，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。按照现阶段接受难度及政府事权范围，结合目前各自贸试验区开放型经济新体制的建设情况，遵循渐进式原则，将自贸试验区分为优先对接和改革、渐进对接和调整以及探索对接和逐步对接三类，分情况分步骤分阶段深化规则创新改革。
在微观层面上，支持和引导自贸试验区内企业熟练掌握RCEP原产地累计规则，拓展至进出口商以及生产商均可出具原产地声明，提升企业尤其是中小微企业的自由贸易和投资水平。简化海关程序，规定货物放行时限，通过保证稳定高效的运输环节来巩固区域间的产业链供应链，进一步完善进出口货物“提前申报”“两步申报”通关模式。继续合理缩减外资准入负面清单条款，深化落实无差别待遇，减少产业限制，提高市场准入水平，倒逼产业政策改革，促进自贸试验区内企业主动参与全球价值链分工。积极对接CPTPP知识产权保护规则，设立专门机构协调和处理纠纷，对自贸区内出现的知识侵权行为，采用更严格的赔偿救济手段，完善区内创新人才保护机制，打造高层次人才集聚地。
稳步扩大自贸试验区高水平制度型开放
制度型开放是相对于商品和要素流动型开放而言的一种更深层次的开放，包含三方面的新要求：一是要接轨国际通行规则或先进标准；二是加强对外开放政策的贯彻落实；三是积极参与制定和完善国际经贸规则和全球经济治理。制度创新是推动制度型开放的重要抓手，是自贸试验区高质量发展的不竭动力。截至2023年9月，我国各自贸试验区已向全国及特定区域复制推广302项制度创新成果，各省市区自行推广复制超过2800项，包括投资自由化便利化、贸易自由化便利化、政府管理改革、金融开放创新等多领域，充分发挥了自贸试验区的窗口、示范、引领、带动作用，促进了制度创新改革红利的持续释放。展望未来，自贸试验区要在更广领域、更深层次开展探索，积极推动制度、规则、法律、法规等的系统性升级和落地实施，以制度创新为核心任务，不断完善和优化区内制度环境，为推进中国的制度型开放发挥更好的示范作用。逐步建立以投资与贸易制度为两大核心，以金融、人员、运输、税收制度为四大保障以及以科技创新驱动发展为一大支撑的制度创新体系，促进自贸试验区制度创新持续走深。特别围绕贸易投资便利化、营商环境优化和政府职能转变等重点制度瓶颈，开展跨部门、跨领域甚至跨区域的协同创新，避免制度创新长期碎片化。建立自贸试验区考核评估长效机制和退出机制，奖励产出重大标志性制度创新成果的自贸试验区，也允许与原定发展思路不符合的片区退出，完善管理机制，集中优势资源，激发改革创新动力。
着力打造自贸试验区前沿特色产业集群
自贸试验区实现高质量发展，不仅要提升制度创新效能，还需通过制度创新促进产业优化与升级，打造具有辐射带动效应的重要平台项目，提升特色产业联动发展水平。推动自贸试验区前沿特色产业集群发展，核心在于搭建由产业链各主体、支撑产业链运行的各要素，以及外部环境等构成的产业链赖以生存和发展的循环有机系统，从而形成区内完善的产业链发展生态圈，使产业链各主体及环节之间紧密衔接。在这一过程中，稳链、强链、补链、延链至关重要。其中，稳链应聚焦于整体供应链的“能进能出”“畅通无阻”，强链应聚焦于高端产业的“做大做强”“人有我优”，补链则应聚焦于增强产业链供应链关键环节的自主可控能力，延链应以实现价值升级为目标。此外，要充分利用国内外两个市场的要素资源，在更大范围内实现资源的有效配置，更加积极推动全产业链创新发展，为自贸试验区高质量发展注入源源不断的动力。特别是要加大对高技术产业和创新型企业的支持力度，完善人才及生活配套政策，吸引大量外资、高端人才和技术等要素集聚，提升市场资源配置效率、创新企业运营新模式、打开对外开放新格局，充分发挥各市场主体比较优势，进一步提升自贸区内整体经济实力和创新水平。
自贸试验区积极融入和服务国家重大战略
自贸试验区作为政策创新的“试验田”，理应积极融入和服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、东北振兴、长三角区域一体化发展、创新驱动发展和科技自立自强、数字中国、健康中国、海洋强国等国家重大战略，推动区域的经济协同发展和合作的深入，从而扩大改革综合效应，更好服务构建新发展格局。融入和服务重大国家战略也有助于自贸试验区开展差异化探索、实现高质量发展。一是系统梳理可衔接和承载的国家战略。深度分析所在省市禀赋及国家赋予的战略性任务，以此作为下一步深化改革开放的靶点，并结合战略落地实施，谋划一批先行先试、系统集成举措。比如，党的十九大报告明确提出建设数字中国，北京、上海、安徽等自贸试验区充分发挥自身在数字经济、数字贸易、科技创新等方面的优势条件，积极推进“双自联动”，促进制度创新和科技创新双向赋能。二是鼓励自贸试验区联动发展。按经济地理区域开展横向联动，能够促进不同自贸试验区优势资源的共享和互补。比如，沿海地区在海洋经济、航运物流等方面具有优势，而中西部地区在资源禀赋、产业集聚等方面具有独特优势，通过联动发展可以实现资源的优化配置，形成协同效应，在支撑中西部地区承接产业转移和引领区域经济高质量发展方面作出更大贡献。特别是在数字经济、人工智能、生物医药等新兴领域，可以通过联动发展加强经验交流，推动科技创新和产业升级，在创新创业环境、人才招引等方面形成良性竞争格局。三是进一步完善自贸区和协同发展区之间的合作机制，提升合作水平。自贸区和协同发展区可以在自贸框架内开展协同发展，签订合作协议，制定重点合作项目清单，以促进双方资源的有效整合和高效配置，进一步深化务实合作，促进协同发展。在自贸区不具备条件或没有可操作案例的情况下，有条件的县（市）区、重点园区可以先行先试改革创新经验或其他自贸区有利于经济发展的成熟做法，作为自贸区探索改革新途径、积累发展新经验的重要补充。
持续推动自贸试验区数字经济与服务贸易创新发展
目前，我国各自贸试验区建设发展处于以服务业和服务贸易开放为主的阶段，随着数字经济和数字贸易的发展，设有自贸试验区的省份（自治区、直辖市）要进一步拓展其承载能力和发展空间，结合各地区发展阶段和区内产业特色，重点聚焦“数字”“服务”等相关领域，优化和完善未来发展布局，开创性探索新发展模式，实现自贸试验区与数字经济和服务业扩大开放试点相互赋能。一是加快制定和实施与CPTPP服务贸易开放水平基本相近的自贸试验区跨境服务贸易负面清单，放宽准入门槛，重点推进服务业对外开放，更大范围实行自贸试验区跨境服务贸易管理新模式，大力发展物流、研发设计等生产性服务业，加速培育对外贸易的新势力，探索建立服务贸易监管平台。采用负面清单对跨境服务贸易进行管理已成为全球发展趋势。伴随RCEP正式生效，包括中国在内的8个成员国亟需在规定时间内由正面清单模式转为负面清单模式。我国目前制定的第一张跨境服务贸易负面清单是海南自由贸易港版，推动海南自由贸易港跨境服务贸易领域进一步扩大开放，对于中国全面实现跨境服务贸易管理向负面清单模式转变具有重要示范作用。二是主动对接CPTPP高标准数字领域规则，确定低风险跨境流动数据目录，搭建跨境数据安全治理、开发利用和运营平台，加强国际交流与合作，探索开展数据跨境流动管理以及开放共享应用。三是完善相关数字敏感领域的风险防控和处置机制，做好风险压力测试，制定区内、区间协同参与的数据跨境安全评估管理制度，确保自贸试验区实现跨境数据安全有序流动，深化跨境电商、以新业态激活新产业以及以现代服务业为重点的产业政策改革，努力将自贸试验区打造成为面向世界的数字贸易先导区、现代服务业开放创新区。
【本文作者为浙江大学经济学院教授、浙江新时代自贸港研究院副院长；浙江大学中国开放型经济研究中心、浙江自贸研究院博士研究生杨阳对本文亦有贡献】
参考文献
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责编：罗 婷／美编：石 玉