【摘要】健全我国房地产企业主体监管制度，政府和相关部门需要综合考虑房地产市场准入制度、退出机制、信息透明度和监管手段等多个方面；重点加强对房地产企业资金状况的监管，对房地产企业的资金来源、资金用途、资金运行状况等各个方面进行严格规范和管理；同时注意满足房地产企业合理的融资需求。
【关键词】房地产企业 主体监管 资金监管 制度建设
【中图分类号】D299.23 【文献标识码】A
纵观我国房地产业发展历程，可以发现房地产业成为我国支柱产业的过程与近几十年经济发展和城市化进程密切相关。改革开放初期，我国房地产市场相对有限，住房主要由政府、单位进行分配，市场化程度较低。随着住房商品化试点的启动，房地产发展由计划经济向市场经济过渡。由此，我国房地产业步入了快速发展的道路，市场中也涌现出多种所有制形式的房地产企业，从事房地产行业的企业类型也更加丰富，房地产业逐渐成为我国国民经济的主导产业和支柱产业。日益复杂的国内外发展环境和多元化的企业形态，对我国房地产企业主体监管制度和资金监管提出了更高要求。2023年10月，中央金融工作会议提出“促进金融与房地产良性循环，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理”，进一步明确了监管导向。
房地产企业主体监管制度和资金监管的现状与面临的挑战
房地产企业主体监管制度是指对房地产相关企业在市场经济体系中的主体行为进行规范和监管的一系列制度，其核心是针对房地产开发商等相关企业实施全过程监管。这些制度涵盖了对房地产企业组织结构、经营行为、信息披露等方面的监督，确保房地产相关企业在市场中合法、合规经营，维护市场秩序和公平竞争，包括资质准入和退出制度、项目审批和监管制度、融资监管制度、资金监管制度和房企融资“三道红线”制度（即剔除预收款后的资产负债率大于70%，净负债率大于100%，现金短债比小于1倍不得融资）等。建立房地产企业主体监管制度，旨在促进企业规范经营、提高透明度，保障房地产市场平稳健康有序发展。
尽管我国政府针对房地产企业实施了较为全面和严格的监管措施，但随着房地产市场不断出现新变化，房地产开发企业在未取得施工许可前擅自施工、未按规定及时办理商品房预售合同备案手续、未按要求进行信息披露等违规行为依然存在。除此之外，有的地区房地产企业数量过多、规模过小，质量参差不齐，有的房地产企业竞争力不强，市场中也存在秩序不规范等问题。这些现象表明我国现行房地产企业主体监管制度需要根据市场情况加以调整完善。
在健全房地产企业主体监管制度的过程中，需要重点对资金进行监管。房地产业是典型的资金密集型行业，通观近年来出现的债务违约、保证交割等问题，都与房地产企业的资金运行状况密不可分。这意味着在对房地产企业进行主体监管时，最关键的是要对企业的资金情况进行多方位、全流程监管。对房地产企业进行资金监管，主要是对房地产企业自筹资金、负债融资以及预售资金等的监督管理。对于房地产开发企业而言，其进行房地产项目建设的资金主要来源于负债融资和预售资金。①
房地产开发企业融资过程可分为三个阶段：第一个阶段是前端拿地环节融资，开发商主要通过债券融资、合作开发等方式进行融资；第二个阶段是中端施工环节融资，开发商主要通过银行等金融中介部门进行融资；第三个阶段是终端销售环节融资，在我国，商品房主要以预售的方式进行销售，企业通过购房者支付预付款实现资金回笼，偿还前期的融资款项。由此可以看出，房地产企业融资过程中隐含着资金流动性风险。
在第一个阶段，资金将主要用于购买土地。土地资源具有不可再生性特点，是一种稀缺资源，因此，在行业竞争等因素的影响下，房地产开发企业会将大量资金投入到土地开发权和使用权的获得上。在我国房地产企业资金预算管理制度还有待完善的情况下，有的房地产企业缺乏一定的资金管理意识与经验，容易出现大量或高价购入土地开发权和使用权的行为，这会导致企业资金被绑定到土地上，降低资金流动性，可能会引发资金使用问题。除此之外，这种行为也增加了资金闲置和浪费的问题，产生更多预算外成本。②
在第二个阶段，资金将主要用于项目施工，资金的充足与否直接关系到房屋建设工程的质量好坏和进度快慢。与第一个阶段类似，如果房地产开发企业未在前期进行科学的资金预算与管理安排，施工过程中的各种突发状况就会影响到企业的财务状况。除了材料价格波动、劳动力成本上升、设计变更等情况可以提前预见外，还有不可预料的外部因素如极端天气、突发公共卫生事件等可能会对施工进度和成本产生影响。
在第三个阶段，房地产开发企业需要做的最重要的事情是通过预售商品房实现资金回笼。然而，预售商品房的销售周期可能会受市场变动、政策调整等因素影响，导致销售速度不及预期，从而延缓资金回笼的速度。如果企业未能科学管理资金，也可能面临流动性风险。此外，由于缺乏对预售资金使用情况的有力监管，房地产企业对预售资金享有比较大的自主权，存在企业将预售款用于其他项目的情况。③
综上分析，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，除了需要对房地产企业的经营行为和融资行为进行全方位、多渠道监管，还需要重点在企业资金使用和管理方面进行穿透式监管，防止出现资金被挪用和资金管理不善等情况，多措并举降低房地产企业财务风险。
健全房地产企业主体监管制度和资金监管的经验借鉴
在经济全球化背景下，学习借鉴国外有效监管手段对于健全完善我国监管制度体系具有重要意义。近年来，一些发达国家在房地产企业主体监管制度和资金监管方面进行了诸多探索与改革，并取得了一些成效。
自2008年国际金融危机爆发后，美国便开始审慎对待房地产领域的金融风险。为了防止金融危机再次发生，美国政府开始进行一系列金融监管制度改革。美国财政部先后颁布了《现代金融监管结构蓝皮书》《金融监管改革框架》和《金融监管改革：新的基础》等法案对现行金融监管体系进行完善。④2010年，时任美国总统奥巴马签署了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，该法案关于房地产金融市场的条款主要集中在资产抵押贷款改革、证券化改革、完善信用评级监管等方面。⑤在机构设置方面，美国政府设立了房地产金融监管机构，专门监督房地产贷款金融机构和抵押贷款服务机构的资产质量、资金充足性等情况。除此之外，美国政府在房屋施工过程针对房地产开发商也建立了严格的监管制度。建筑质量监督机构与施工单位形成紧密合作，强化了对建筑质量的监管力度。相关机构会定期对建筑工地进行检查和评估，确保施工过程中的每个环节都符合法律规定，保证房屋的结构安全和设备设施的良好运行。这些监管措施促使房地产开发商规范经营，有效降低了在建设过程中出现施工问题的风险。
英国对房地产企业的监管政策总体上较为灵活和渐进，主要监管措施有房地产交易管理制度、住房建设融资监管制度和土地使用规划管理制度等。这些制度安排从不同方面对房地产企业的投资、融资、开发和经营行为进行约束和指导。2008年国际金融危机爆发后，英国政府进一步加强了对金融机构和相关企业的行为监管，逐步建立起审慎监管与行为监管相分离的“双峰监管”模式，进一步筑牢了金融安全网。在房地产市场方面，英国金融政策委员会根据《金融政策委员会对房地产政策工具的指导权限政策草案说明》实施了一系列宏观审慎监管政策，将贷款价值比、债务收入比等指标作为其监管的重要依据。⑥
新加坡的房地产市场之所以长期以来处于稳定状态，一个重要原因是政府在房地产监管方面建立了一整套严密的政策与法规。从准入制度的设置到对开发过程的全程监控，再到对房地产开发商的信用评级，新加坡形成了一套封闭式的监管体系。在市场准入方面，房地产开发商需要向政府申请准入许可，通过严格审批后才能进入市场，政府尤其重视对大型项目及新开发商资质的审核。相关企业在申请房地产销售许可时，需要提供详细的可行性分析报告，报告内要包括完整的资金计划、开发时间表等内容，企业在后续执行时要严格执行该计划，并及时进行信息披露。在资金监管方面，新加坡对房地产开发项目的集资金额与集资流程实行严格监管。针对房地产开发企业，新加坡设立的《房地产发展商管理条例》对预售流程全环节进行了统一规定，针对预售资金，设立了专门项目资金账户进行监管。房地产开发商必须将收到的购房款存入专项账户，且该账户受到政府和相关部门的监管，资金只能用于已获批的项目，不得挪作他用。在建设过程中，开发商的工程进度受到严格监督，一旦出现无法完工的情况工程将会被及时接管。此外，为保证房屋建设质量，监管银行会保留部分预售资金，在达到房屋保修期后才会将这部分资金归还给开发商。一系列针对房地产企业的监管措施有效降低了新加坡房地产市场风险，提高了该行业的透明度。
在我国，部分地区在健全完善房地产企业主体监管制度和资金监管方面也进行了富有建设性的探索和实践。2021年8月，湖北省住房和城乡建设厅会同省发展和改革委员会等6部门发布了《关于整顿规范住房租赁市场秩序的通知》，针对湖北省住房租赁市场中存在的多项问题进行了长期专项整治活动。河北省衡水市住房和城乡建设局聚焦当地房地产市场中的突出问题，于2023年3月发布了《关于对全市商品房销售场所实行“五统一”标准化规范化管理的通知（征求意见稿）》，以“五统一”标准化、规范化为抓手，加大对当地房地产市场和相关主体的监管力度。衡水市住房和城乡建设局深入多家房地产企业、销售中心和中介机构，根据搜集和调查到的问题有针对性地制定政策。在监管过程中，衡水市住建部门执法人员依照专人负责原则，采用日常巡查和市场专项检查相结合的方式进行动态监管，同时将房地产开发企业违规行为与日常监管“百分制”考核相结合，丰富了房地产企业主体监管制度的具体实施路径。浙江省杭州市在构建房地产企业全链条信用监管体系的过程中进行了积极探索。2015年8月，杭州市发布的《杭州市城市房地产开发经营管理若干规定》指出，由市建设行政主管部门负责建立房地产开发企业信用档案，对企业实施信用评价。其中，房地产开发企业的不良行为可以作为资质管理和房地产开发项目立项、用地、规划、建设、预售的管理依据。2023年12月，杭州市城乡建设委员会等五部门印发了《杭州市房地产开发企业信用管理办法（试行）》，进一步明确了对房地产开发企业的信用管理以及房地产领域失信主体的惩戒措施，并利用公共信用信息平台，实现了对房地产领域信用信息归集共享，借助信息手段有效约束并规范了房地产企业主体的行为。
健全我国房地产企业主体监管制度，重点加强对房地产企业的资金监管，注意满足房地产企业合理的融资需求
梳理分析国外部分发达国家在房地产领域有效的监管措施，可为我国监管制度建设提供有益的经验借鉴。国内部分地区在房地产企业主体监管制度上的探索多集中在规范房地产相关企业的经营行为等方面，而有关房地产企业资金监管方面的探索和实践仍以中央政府指导为主。对此，我国政府和相关部门需要健全房地产企业主体监管制度和资金监管，稳妥做好市场秩序管理与风险管理工作。
健全房地产企业主体监管制度，政府和相关部门需要综合考虑房地产市场准入制度、退出机制、信息透明度和监管手段等多个方面。首先，完善现有的市场准入标准，根据房地产市场发展现状重新审定市场准入条件，包括对企业注册资本、财务状况、经营能力等方面的要求。我国各地区房地产市场发展水平不一，需要根据不同城市和地区的实际情况，设置差异化的市场准入标准，防范过度竞争和低水平竞争。其次，完善市场退出机制。通过清理整顿、并购重组和破产清算等方式，引导低效或无效的房地产企业主动退出市场，鼓励行业内整合，提高整个行业的竞争力和效益，降低头部房企或重点房企债务风险爆发对整个房地产市场和金融体系的影响。另外，加强房地产企业信息披露制度建设，要求房地产企业及时披露真实可信的财务信息，提高信息透明度。最后，积极鼓励房地产企业履行社会责任，将社会责任履行情况纳入监管考核体系。政府和相关部门也需要定期对房地产企业主体监管政策进行调整，根据市场与行业发展变化，及时完善监管政策。
重点加强对房地产企业资金状况的监管，对房地产企业的资金来源、资金用途、资金运行状况等方面进行严格规范和管理。在资金来源方面，继续完善房地产企业融资审批制度，借助大数据手段对来自各个渠道的贷款进行全方位审查，合理调控房地产企业的资金成本和结构。在加强融资监管的同时，持续发展住房租赁、房地产投资信托基金等业务，推进融资渠道多元化发展，保障房地产企业资金来源的多样性。在资金用途方面，继续加强对房地产企业的资金使用方向和范围的监督和管理，尤其需要加强对预售资金的监管。建立起完善的房地产项目资金专用制度，细化资金使用清单，督促企业严格遵循该制度，确保专款专用。在资金运行方面，建立健全房地产企业资金监测预警制度，跟踪房地产企业核心指标，如资产负债率、流动比率等的变化，对企业的资金流动状况进行及时监测和评估。同时，进一步加强对房地产企业财务报表的检查力度，重点关注并不定期检查相关核心指标，以掌握评估企业的实际运营情况和偿债能力。此外，政府和相关部门可以与金融机构进行合作，借鉴杭州市的实践经验，运用信息技术，与金融机构实现信息共享，掌握房地产企业最新的融资状况和担保情况等信息，确保监测评估的及时性。
在加强对房地产企业资金监管的同时，注意满足房地产企业合理的融资需求。相关部门需要建立健全统一透明的房地产信用评级体系，平等对待不同所有制房地产企业，对所有类型房地产企业的财务状况、运营效率、公司治理等方面进行综合评价，依据信用评级结果提供差异化的融资便利或指导意见。评级结果较好的企业，可在一定范围内优先获得银行贷款、发行公司债等直接融资支持。针对信用级别较低的企业给予改善指导，在达标后帮助其获得相应的融资额度。同时，建立健全房地产企业不良资产清理机制，对存在重大资金链断裂或隐性债务风险的企业，通过给予政策支持实行兼并重组、资产证券化等方式帮助企业化解财务风险。除此之外，积极培育住房租赁市场，支持各类专业化租赁平台发展。鼓励房地产企业发展租赁业务，提高自身现金流的稳定性，实现可持续运营。
（作者分别为湖南大学金融与统计学院教授、博导，湖南大学新型城镇化与不动产研究中心主任；湖南大学金融与统计学院教授、博导）
【注：本文系国家社会科学基金重点项目“产业结构与房价的互动机制及其对经济增长的影响研究”（项目编号：23AJL013）阶段性成果】
【注释】
①陈卫东、熊启跃、盖新哲：《我国房地产企业风险特征与化解机制研究》，《社会科学辑刊》，2023年第2期，第152-162页。
②李超：《房地产业良性循环：逻辑框架与政策路径》，《中国流通经济》，2022年第11期，第72-81页。
③林慰曾：《商品房交易模式：预售制与现售制的比较和改进》，《南方金融》，2023年第5期，第15-23页。
④白彦锋、王建保：《美国金融危机治理与我国房地产市场供给侧改革》，《地方财政研究》，2016年第7期，第24-31页。
⑤彭建刚、许李欣、彭安：《〈多德—弗兰克法案〉影响了美国房地产金融市场吗？》，《湖南大学学报（社会科学版）》，2019年第1期，第52-60页。
⑥余建川、常健：《英国金融监管：缘起、法律变革及其启示》，《商业研究》，2018年第8期，第99-107页。
责编/谢帅 美编/杨玲玲
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