“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”
在今年的政府工作报告中，“发行超长期特别国债”这一部署备受各界关注。什么是超长期特别国债？为何从今年开始要发行超长期特别国债？发行超长期特别国债会对水利领域产生哪些影响？带着这些问题，记者日前采访了中国宏观经济研究院、水利部发展研究中心相关专家。
什么是超长期特别国债？
对于国债，社会各界并不陌生，作为国家为了筹集财政资金而发行的一种政府债券，国债具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。相较于普通国债，超长期特别国债的不同之处，主要体现在“超长期”和“特别”这两个关键词上。
“超长期”指的是期限。在债券市场上，一般认为发行期限在10年以上的债券为超长期债券。和普通国债相比，超长期债券能缓解中短期偿债压力，以时间换空间，增强对长期限项目的资金保障能力。
“特别”则指的是资金用途。特别国债是为特定目标发行的、具有明确用途的国债，资金需要专款专用。2023年四季度中央财政增发的1万亿元国债，就作为特别国债管理，专项用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾能力。
纵观我国国债发行历史，超长期特别国债并不是第一次发行。水利部发展研究中心发展研究战略处副处长罗琳告诉记者，为应对特殊时期挑战和风险，我国曾推出过三次首发特别国债，分别为1998年用于补充四大银行注册资本、2007年用于购买外汇并成立中投公司、2020年抗疫特别国债用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。
为何我国要从今年开始连续几年发行超长期特别国债呢？这与当前我国经济社会发展形势密不可分。政府工作报告中指出，今年我国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素；积极的财政政策要适度加力、提质增效。在这个大背景下，出台超长期特别国债政策，有着特殊的考虑和意义。
“从出台背景看，这是应对国际环境深刻变化、牢牢把握发展主动权的必然要求，也是统筹发展和安全、扎实推动高质量发展的现实需要。”3月6日，国家发展改革委主任郑栅洁在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上表示。郑栅洁介绍，超长期特别国债聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事，初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。
“这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，但是现有资金渠道难以充分满足要求。”中国宏观经济研究院投资研究所体制政策研究室主任、研究员吴有红告诉记者，“超长期特别国债可以为上述重点领域提供更为稳定的资金来源，加快补齐经济社会发展中的短板弱项，促进形成优质资产，进一步优化供给结构，为长期高质量发展奠定基础。”
“连续几年发行超长期特别国债，可将资金精准直达区县，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，通过杠杆效应发挥其对于稳基建、稳投资、促发展的重要作用。”罗琳说。
发行超长期特别国债，是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局作出的一项重大战略决策部署，既可以带来真金白银，拉动当前的投资和消费，提振市场预期和信心，又能打下长期高质量发展的基础，可谓既利当前、又惠长远。
水利领域将迎来哪些新机遇？
党中央、国务院高度重视水利建设。近年来，我国水利建设全面提速，有力提升了我国水旱灾害防御能力、水资源节约集约利用能力、水资源优化配置能力、江河湖泊生态保护治理能力，为国家防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全提供有力的支撑和保障。
“水利领域全面提升‘四个能力’的重点工作，与发行超长期特别国债的重点支持方向是高度契合的。”吴有红说，“未来几年，通过加大超长期特别国债资金投入，将加快补齐水利领域短板弱项，全面提升‘四个能力’，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障。”
大规模水利建设意味着大量的资金投入。水利工程公益性强，特别是重大水利工程具有投资规模大、建设周期长、盈利能力较弱等特点，常遭遇投融资“堵点”。2022年、2023年，全国完成水利建设投资两次迈上1万亿元台阶，这背后是水利部门创新思路积极拓宽水利投融资渠道。2023年，全国落实地方政府专项债券、金融信贷和社会资本5451亿元，占落实水利投资的44.5%，由财政资金、金融信贷、社会资本共同发力的水利投融资格局初步形成。
“充分利用超长期特别国债这一增量政策工具，将在增发国债、地方政府专项债券等现有资金渠道基础上，扩大水利领域财政资金来源，为重大水利项目实施提供有力的资金保障。”吴有红认为，未来几年连续发行超长期特别国债，将给水利领域带来一系列机遇。
罗琳持相同的观点。她表示，超长期特别国债与常规银行长期贷款、发行地方政府专项债和引进社会资本等融资工具相比，具有偿还周期长、中央财政贴息、资金专款专用等优势。“其使用管理方式与重大水利工程投资规模大、初期财务收益低、投资回收期长的特点更为契合，对于缓解重大水利工程建设资金压力，保障重大水利工程有序推进具有重要作用。”罗琳说。
水利部门如何紧抓机遇？
面对这一重大政策机遇，水利部门该采取哪些措施来抓住机遇呢？
吴有红建议建立完善的超长期特别国债工作机制：“可以借鉴增发国债工作经验，成立水利部、流域管理机构、地方水行政主管部门共同参与的工作机制，上下联动、协同配合，切实加强对水利领域超长期特别国债工作的组织协调，统筹做好项目建设要素保障，协同推进项目实施要件办理，为后续充分争取和利用超长期特别国债资金奠定坚实基础。”
抓好项目前期工作同样至关重要。吴有红说：“要指导地方水利部门科学谋划做好重大水利项目储备，切实提高前期工作质量，加快推进项目立项等前期手续办理，提高项目成熟度。”罗琳也建议围绕全面实施国家“江河战略”，推动实施国家水网重大工程，有序完善项目前期工作，为重大水利工程利用超长期特别国债做好项目储备。
专家们还指出，应借助各方力量形成工作合力来推进水利项目争取超长期特别国债。“建议积极向国家发展改革、财政等部门争取，科学合理制定推进项目利用超长期特别国债的实施方案，研究配套政策出台实施，用好超长期特别国债支持长周期重大水利工程项目投资。”罗琳说。
吴有红建议地方水利部门可以借用第三方专业机构作为“外脑”，提升超长期特别国债项目谋划的科学性、精准性和可行性；做好水利系统超长期特别国债项目谋划和申报业务培训，指导有关方面正确把握超长期特别国债政策、资金投向和申报要求等。