摘 要:在经济社会发展和国家战略转型中，土地要素始终发挥着基础性和保障性作用，其合理配置深刻影响经济社会发展绩效。高质量发展作为新时代的硬道理，蕴含高效率、促公平和可持续的基本内涵。优势地区是推动实现高质量发展的主阵地和排头兵，但其在产业、人口和环境领域的转型发展中面临土地要素配置瓶颈。未来应以规划—市场协同配置土地要素为手段，立足于生产、生活、生态“三生空间”的交互，助力优势地区开创高质量发展新局面，打造中国式现代化的新窗口。
关键词:高质量发展 土地要素 “三生空间” 优势地区
【中图分类号】F301 【文献标识码】A
土地要素在社会主义现代化建设中具有基础性和战略性意义，土地要素的合理配置事关国家重大发展战略成效。2019年12月，《求是》杂志刊发习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。文章指出我国区域经济发展正呈现出“发展分化态势明显、发展动力极化现象突出、部分区域发展面临较大困难”的新形势，提出“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”的发展总思路，并强调改革土地管理制度，“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”“要使优势地区有更大发展空间”[1]。2024年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议中强调要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，重点强调“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”。这为新发展阶段开展土地要素配置保障优势地区高质量发展工作提供重要思想指引。
优势地区高质量发展的战略转型与内涵解析
面对世界百年未有之大变局，党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件，做出了构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略决策。高质量发展既是新时代的硬道理，也是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。作为空间发展的指南，国土空间规划体系为各类开发、保护、建设活动提供了基本依据，描绘了空间蓝图，从统领全局的视角奠定了区域发展的协调秩序。在我国经济社会发展的空间分化格局中，中心城市和城市群已经成为集聚和承载各类发展要素的主要空间形式，京津冀、长三角、珠三角和成渝地区等的发展优势日趋显著。未来一段时期，优势地区将不仅是引领高质量发展动力的主阵地，也是示范高质量发展实践的排头兵，还是展现高质量发展成果的新窗口。
高质量发展理论体系内涵丰富，旨在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾，实现高效率、促公平和可持续的发展[2]。优势地区高质量发展的战略转型，也应基于高效率、促公平和可持续的基本内涵不断推进。
以创新和协调提升效率
创新是高质量发展的引领动力。创新发展从技术革命和产业革命两大方面发力，从而实现高效率的发展[3]。人类进入“ABCD”时代，人工智能（Artificial Intelligence）、区块链（Block Chain）、云计算（Cloud Computing）、大数据（Big Data）的技术革命交互作用，催生新技术、新发明和新创造。突破我国产业升级和质量提升的各种瓶颈，同时颠覆传统的生产工具和生产方式，进而塑造新的发展优势、拓展新的增长领域、开辟新的竞争赛道，其重点在研发和孵化。产业革命聚焦数字经济与实体经济的深度融合，通过数字化和智能化赋能传统的农业、制造业和服务业，借以提升既有产业和企业的全要素生产率。优势地区具备创新发展的产业基础、资金积累、人才储备、基础设施，在人力资源培训、研发设计、金融服务、信息服务、环保服务等生产性服务业发展上具备不可替代的优势，是创新发展的理想空间载体。
协调是高质量发展的关键纽带。生产要素创新性配置是形成新质生产力的重要因素之一，协调发展首先根据地区要素禀赋确立比较优势并明确分工，其次通过统筹全局实现优势互补和互利共赢，实现1+1>2的效率提升。优势地区创新发展的技术成果、业态模式、管理经验和人力资本不仅能够惠及自身，还能通过空间溢出效应向周边中小城市、县城和农村扩散，并通过产业回馈效应促进内陆地区、欠发达地区的农业现代化和制造业转型。
以包容和共享保障公平
包容是高质量发展的应有之义。作为一种体现和谐共处、融合共生的新发展理念，“包容性增长”广泛受到亚洲开发银行、世界银行、G20峰会和联合国等国际组织机构的重视。
推进以人为核心的新型城镇化建设是我国践行包容性增长理念的重大战略，具体包含四个层面的要义：其一，通过增长提供就业岗位和发展机会；其二，保护困难群众的合法权益，促进公共资源向困难群众倾斜；其三，以机会的平等促进社会公平正义的实现；其四，确保增长的成果被广泛且公平地共享[4]。在城镇化进程中，优势地区的高速增长创造了大量的就业岗位，为流动人口提供了收入增长和个人发展的机会，使其享受到比农村地区更优质的基础设施、教育和医疗等公共服务，帮助他们完成了市民化身份的转变。
共享是高质量发展的根本目的。高质量发展的成果应该惠及全体人民，促进共同富裕，这既源自我们党为人民谋幸福的初心使命，也是人民群众的共同期盼和社会主义的本质要求。优势地区具备更先进的生产力和更高效的生产效率，在城镇化进程中发展壮大了中等收入群体，能够为人的幸福生活和全面发展提供坚实的物质、环境、精神和文化基础[5]，是实现发展成果共享的首善之区。
以绿色和品质促进可持续
绿色是高质量发展的底色。传统发展模式主要依赖要素投入的不断增加驱动增长，由此必然引发对资源的过度开发，同时还会对环境造成破坏和污染，威胁经济社会发展的可持续性。基于此，高质量发展的绿色内涵包含两层含义，一是要坚决守住生态保护的红线不动摇。在开发与保护的关系中，遵循山水林田湖草沙生命共同体原则，对适宜发展的城镇空间要重点支持，增强发展的活力和效率，不断提升开发的质量，而对于不适宜开发的生态敏感区域，必须坚守保护的红线不动摇、底线不触碰。二是要加快促进生态资源价值转化。秉承绿水青山就是金山银山的“两山”理念，不仅将良好的生态环境视为可持续发展的前提基础，还进一步通过修复和改善将生态环境资源转化为更高层次的生产力和可持续的物质财富，实现发展动能的跃升[6]。优势地区是人口和产业集聚的重点区域，部分地区的资源承载能力和生态环境的自我修复能力遭到一定程度的破坏，如何实现可持续发展已成为优势地区必须解决好的重大问题。
品质是高质量发展的价值追求。首先，优势地区在城市软硬件环境营建和城市有机更新行动中走在前列，由此带来的城市品质提升将进一步吸引创新人才、研发企业和服务机构集聚。其次，优势地区生态品质的提升从供给侧为居民享受人与自然和谐共生的高品质居住形态提供了可能，有助于进一步带动消费升级，促进内循环。最后，优势地区的社会精神生活品质提升为企业家精神等优良品质提供了生根发芽的沃土。综合来看，物质文明、精神文明和生态文明相得益彰，有助于满足人民对美好生活的宜居、宜业需求，提升人民的获得感和幸福感，推动优势地区实现融合共生的可持续发展。
优势地区高质量发展面临的土地要素配置瓶颈
规划和市场是配置土地要素的两种手段，其背后分别代表了“自上而下”的顶层设计和“自下而上”的个体诉求。土地要素或在规划配置时统得过死，或在市场配置时放得太活，都会使土地要素配置的精准性和利用效率不能充分达成。
面向产业升级的优势地区土地要素配置瓶颈。一方面，一些地方为推动工业发展，可能压低工业用地出让价格，借此强化其在招商引资中的竞争力，这种诉求虽然激发了产业发展的动力，但可能造成工业用地粗放利用，重复建设和产能过剩。另一方面，国家为了缩小优势地区与欠发达地区之间的发展差距，强化对用地指标的宏观调控和计划分配，这也可能限制优势地区的用地需求[7]。
面向人口发展的优势地区土地要素配置瓶颈。一方面，在城镇化进程中，流动人口从农村大规模向东部沿海优势地区迁移，引发对城市居住空间的庞大需求。优势地区的住房价格高企，超过外来人口的负担能力，致使其融入城市的市民化成本提高。此外，住房供应机制不完善导致优势地区居民的高品质住房需求得不到满足。另一方面，大规模的人口空间迁移造成土地和人口空间配置的不平衡，进城农民的土地财产权益还没有转化为安居乐业的保障，与城市居民相比，在教育、医疗和社会保障方面的发展权益还没有完全落实。
面向环境保护的优势地区土地要素配置瓶颈。一方面，优势地区人口和产业的集聚给资源环境承载力造成巨大压力，发展建设空间占用生态环境空间，可能导致环境的自我净化和修复能力下降。另一方面，生态环境空间以保护和修复为主，优势地区环境营建对产业创新和人才吸引的空间品质溢价机制有待探索。此外，生态保护区的建设和维护需要长期投入大量的人力、物力、财力，但生态产品的价值实现机制和生态保护补偿的区际间转移支付手段尚不成熟。
立足“三生空间”增强土地要素对优势地区高质量发展保障力度
土地要素配置与国家发展战略转型具有协同性。改革开放以来，土地要素的市场化配置助力社会主义市场经济的建立发展。因此，在高质量发展的背景下，土地要素配置应汲取规划和市场配置的经验教训，通过规划—市场协同配置积极发挥助推功能，为优势地区提供强有力的保障[8]。生产空间、生活空间和生态空间是优势地区高质量发展的重要载体。因此，增强优势地区高质量发展的土地要素保障，主要依靠立足“三生空间”的科学合理规划。
生产空间高质量发展的土地要素配置应遵循集聚经济规律，激发效率提升
优势地区拥有更强的增长动能、更高的要素利用效率和生产率[9]。其土地要素配置应尊重优势地区适宜集聚新质生产力的事实，让市场机制来引导土地要素向能发挥更高效率、创造更大价值的优势地区配置。从宏观视角看，为推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的新格局，可在优势地区和内陆地区之间构建包含补充耕地指标和建设用地指标在内的土地利用指标跨区域交易机制[10]。首先，基于区域主体功能对土地指标进行初次分配，保障土地发展权的公平配置；其次，充分发挥市场在土地配置中的作用，促进土地利用指标在优势地区和内陆地区之间交易和流动。从微观视角看，土地要素配置应以供给侧结构性改革为主线。首先，落实规划配置的引导功能，科学设置产业结构、产能分布和用地规划，避免市场盲目追求短期利益造成的重复建设和产能过剩；其次，落实规划配置的规制功能，以土地利用的市场效益为标尺，通过奖惩机制倒逼企业改革和产业转型升级；最后，顺应市场自发形成的更替和淘汰机制，拓宽土地供给和使用的弹性空间，降低土地要素交易成本。
生活空间高质量发展的土地要素配置应秉持以人为本的价值取向，夯实公平基础
人口区位选择机制表明，人口总是会自然流向能够提供更好工作机会、更高收入水平和更优质公共服务的优势地区。因此，土地要素配置应从城乡融合发展出发，顺应人口流动的趋势，服务以人为核心的新型城镇化建设。从土地增量角度看，应加快农村土地制度改革进程，增加人口流入优势地区的建设用地指标配置。基于包容性增长的理念，改革城市住房土地供给制度，设置土地指标定向供给政策，专项用于非户籍常住人口的保障性住房建设用地，保障优势地区流动人口群体的基本住房权益，促进机会平等和发展成果共享，高质量实现农业转移人口市民化。这有助于促进大城市内部和谐，缓解城市劳动力价格上涨过快，提升城市居民整体福利水平。从土地存量角度看，应在人口流出的农村地区实施全域土地综合整治，充分挖掘工矿废弃地、宅基地和其他闲置或低效利用土地的存量潜能，在验收后通过重新编制土地利用规划对整治后的存量土地重新进行产权赋能，或转化为耕地，保障耕地面积动态平衡，或进入城乡建设用地增减挂钩平台，通过引入城市建设用地市场价格保障农民土地财产权益的增值实现。
生态空间高质量发展的土地要素配置应追求人与自然和谐，彰显绿色可持续
基于山水林田湖草沙生命共同体理念，优势地区应实施自然资源资产统筹管理制度，同时以国土空间规划为依据，以用途管制制度为抓手，明确城镇建设区等的开发边界和耕地、河流、湿地等的保护边界，形成人口、产业与资源环境相协调的国土空间开发格局，尊重自然、顺应自然、保护自然，因地制宜地对生态系统进行保护、修复和治理[11]。空间品质理论表明，地区之间不可移动的优质自然生态环境、消费的品质性和多样性正在成为吸引人才的重要因素[12]。改善性住房是兼具上述特性的住房形态。随着自然资源部发文建议取消地价上限和远郊区容积率1.0限制，长期以来制约生态空间价值实现的规划硬约束终于被打破。在城市群内部，改善性住房适宜选址在大城市周边邻近县城郊区的低丘缓坡地带，这些地区建设用地空间相对宽裕，拥有山清水秀的自然生态环境，紧密连接的交通基础设施方便人员在工作地和居住地之间快速往返，能够在实现低密度开发的同时充分融入自然环境，实现人与自然和谐共生的高质量发展。与此同时，应对改善性住房建设征收资源占用税，对持有改善性住房征收房产保有税。这将为生态产品价值实现提供有力的抓手，所得收益可构成地方政府的稳定收入，并为保障性住房建设提供资金来源，真正做到生态产品价值的实现路径有效拓展，促进绿色和良性循环的可持续发展。
【本文作者为浙江大学公共管理学院教授、浙江大学城镇化与空间治理研究中心主任；本文得到国家重点研发计划项目“国土空间优化与系统调控理论与方法”（项目编号：2022YFC3800800）支持；浙江大学公共管理学院博士研究生任宇航对本文亦有贡献】
注释
[1]习近平：《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，《求是》，2019年第24期，第4—9页。
[2]张军扩、侯永志、刘培林等：《高质量发展的目标要求和战略路径》，《管理世界》，2019年第7期，第1—7页。
[3]洪银兴：《新质生产力及其培育和发展》，《经济学动态》，2024年第1期，第3—11页。
[4]杜志雄、肖卫东、詹琳：《包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵》，《中国农村经济》，2010年第11期，第4—14、25页。
[5]刘培林、钱滔、黄先海等：《共同富裕的内涵、实现路径与测度方法》，《管理世界》，2021年第8期，第117—129页。
[6]卢宁：《从“两山理论”到绿色发展：马克思主义生产力理论的创新成果》，《浙江社会科学》，2016第1期，第22—24页。
[7]陆铭、张航、梁文泉：《偏向中西部的土地供应如何推升了东部的工资》，《中国社会科学》，2015年第5期，第59—83页。
[8]吴宇哲、任宇航、许智钇：《建党百年的土地要素配置：政策回溯与路径展望》，《土地科学动态》，2021年第6期，第44—49页。
[9]陆铭、向宽虎、李鹏飞等：《分工与协调：区域发展的新格局、新理论与新路径》，《中国工业经济》，2023年第8期，第5—22页。
[10]吴宇哲、任宇航、许智钇：《国土空间规划体系下土地要素市场配置：理论、机制与模式》，《中国土地科学》，2023年第3期，第28—37页。
[11]成金华、尤喆：《“山水林田湖草是生命共同体”原则的科学内涵与实践路径》，《中国人口·资源与环境》，2019年第2期，第1—6页。
[12]杨开忠、顾芸、董亚宁：《空间品质、人才区位与人力资本增长——基于新空间经济学》，《系统工程理论与实践》，2021年第12期，第3065—3078页。
责编：董惠敏／美编：王嘉骐