摘 要:社区治理是社会治理现代化的基础环节和重要组成部分。社区治理的方式和手段，总体上可以划分为两大类型，即刚性治理和柔性治理。与刚性治理相比较，柔性治理在社区治理中具有更多的优势。当前，加强社区柔性治理已经具备了充分的政策条件、社会条件、社区条件、技术条件等。加强社区柔性治理，要坚持党建引领、防止治理手段单一的倾向、善用社区柔性资源、充分发挥网络信息技术的效用。
关键词:社区治理 柔性治理 基层治理
【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A
2018年4月，习近平总书记在武汉市青山区青和居社区考察时强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”此后在吉林考察时他再次强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。”如何加强社区治理、如何防止社区治理的弱化，成为摆在社区治理现代化征程中的一个重大问题。社区治理的方式和手段，总体上可以划分为两大类型，即刚性治理和柔性治理。良善的社区治理，必然是刚性治理和柔性治理的有机结合，即“刚柔并济”。但是，就当前我国城乡社区建设现状与发展趋势而言，加强社区治理，更为可靠、有效与持久的手段是柔性治理。
柔性治理在社区治理中的比较优势
2014年11月，习近平总书记在福建调研时指出：“社区的党组织和党员干部天天同居民群众打交道，要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些，真正使千家万户切身感受到党和政府的温暖。”[1]社区工作必须坚持以人为本的理念，因为它是和居民面对面的工作，是赢得居民的“心”的工作，而要想赢得民心，把工作做到群众心坎上，让居民切身感受到党和政府的温暖，实施柔性治理是一种有效方式。在社区治理中，虽然离不开刚性的治理手段，但是，刚性的治理手段有着难以避免的局限性。如果刚性的治理手段运用不当，不仅不能带来社区之“治”，反而容易产生矛盾。因此，在社区治理中可以更多地运用柔性的方法。
柔性治理在社区治理中的优势，可以从刚性治理和柔性治理的内涵比较中得到体现。
所谓刚性治理，是指社区治理的主体（主要是政府机构和人员），通过规章制度、法律规范、行政命令、考核奖惩等正式制度的运用，来实现对社区的管理和调控。其目标是通过刚性的正式制度来约束和规范社区治理，从而在社区运行制度化、规范化、标准化的前提下，做到维护社区公共秩序、保障社区公共利益和提供社区公共服务。其特征是规范性、专业性、标准性、确定性、强制性、命令性、单向性、直接性等。
所谓柔性治理，是指社区治理的多元主体，通过情感、道德、价值、习俗等非正式制度的运用，来约束、调适和规范社区治理，从而在社区运行软约束化、情感化、情境柔和化的前提下，实现灵活而有温度地处置社区公共事务，特别是民生事务。其特征是情感性、综合性、非强制性、平等性、合作性、互动性、间接性等。
根据上述的刚性治理和柔性治理内涵介绍，在社区治理中，柔性治理的比较优势主要表现在如下三个层面：
一是在治理的方法层面，相较于刚性治理，柔性治理更注重情感、平等、合作与互动等方法的运用，更能体现出社区治理所需要的灵活与温度，因而更加符合社区治理的实际。
“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”社区是国家的基础，因而社区的工作也如国家一样，根本在于“顺民心”。只有顺民心，才能得民意。社区治理是一项群众性工作，其核心是人，因此，社区治理必须接近群众，必须接地气。如果脱离了群众，口号再多，规划再多，也会成为无源之水、无本之木，都是做不好的。在和社区居民面对面接触时，不能高高在上、拿腔拿调，不能强制命令、指标为王，不能简单粗暴、搞一刀切，简言之，不能使用“高冷”的刚性治理手段。即使是处置社区矛盾，也是如此。因为社区矛盾是人民内部矛盾，刚性的手段并不能真正解决问题。毛泽东同志曾经指出：“解决人民内部矛盾，不能用咒骂，也不能用拳头，更不能用刀枪，只能用讨论的方法，说理的方法，批评和自我批评的方法，一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法。”[2]应当说，这段话对于运用柔性治理的方式加强社区治理具有一定的指导意义。在社区治理中，在和社区居民接触时，只有运用柔性的手段，尊重居民，平等相待，治理过程灵活，和居民交心、做朋友，想群众之所想，急群众之所急，才能以心换心，才能赢得群众的口碑和信任，才能做好“人心”的工作，才能真正打造社区的软实力品格，进而收到良好的社区治理效果。
二是在治理的价值理念层面，相较于注重自上而下的行政命令推动和追求效率的刚性治理，柔性治理则更加注重主体的多方平等下的参与、互动中的合作、过程中的灵活、沟通中的情感、价值的内化与延续等，其中所蕴含的价值理念更能满足社区居民的心理需要，更能引领社区的发展、和谐与稳定。
习近平总书记指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量”“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[3]这里的“商量”，在很大程度上就体现着柔性治理的价值理念。同时，我们还应看到，在社区，除了居委会这样的居民自治组织，还有党群服务中心/站、新时代文明实践中心/站等，这些组织机构都是围绕保障和改善民生、服务居民而设置的，当然它们也是实施柔性治理、体现柔性治理价值理念的服务平台。
三是在治理的成效层面，柔性治理正因为其倡导的价值理念、使用的手段方法之“柔”，因而在一些具体场景中具有比刚性治理更大的效用。
一方面，柔性治理可以缓和、化解刚性治理的不足，即我们通常所说的“以柔克刚”。由于刚性治理是以行政权力为主导的治理，它在具有强制性、命令性、直接性特征的同时，还有着追求效率的内在要求，因此，在社区治理过程中，有时会采用“快刀斩乱麻”的“一刀切”的方法。但是，这种刚性的治理，会因治理方式和手段的规范性，导致治理过程中的自主性和灵活性受到限制。同时也容易导致基层社会治理主体之间情感的疏离、沟通的减弱。
另一方面，柔性治理具有实现社区善治的能力，并具有社区善治的再生产能力。由于柔性治理是以非正式制度为基本约束，秉持多方、平等、协商、互动、合作等原则，以居民的非强制性的自我管理为主，因此，它能够有效激发包括居民在内的多方治理主体参与社区治理的创造性、积极性与能动性，从而有助于达成社区的善治。同时，柔性治理所蕴含的非正式制度，虽然并不表现为直接的强制性的行政权力，但是，它更容易为多元治理主体所认同和接受，因此，它对社区治理的推动是内在和可持续的。
加强社区柔性治理的条件
政策条件
我们党高度重视社会建设，重视包括社区在内的基层治理。
党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的重大战略思想。党的十七大进一步把中国特色社会主义事业总体布局，由经济建设、政治建设、文化建设的“三位一体”扩展为包括社会建设的“四位一体”。这样，“社会建设”的政治议题上升为国家发展的总体战略之一。
进入新时代，我们党进一步强调社会建设尤其是基层社会治理的重要性，并作出了相关决策和部署。例如，党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会决定提出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。党的十九大报告指出：“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。党的十九届四中全会决定在前面论述的基础上进一步指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。强调要构建基层社会治理新格局，“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。党的二十大报告进一步提出了“完善社会治理体系”的总体要求，并就基层治理作了专门的部署：“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。
可以看出：我们党对社会建设和基层社会治理非常重视。从“管理”到“治理”的转变，意味着顶层政策导向的转变。作为一种政策表达，“柔性化治理”出现在2019年政府工作报告中：“新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀。”
社会条件
中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这为加强社区柔性治理提供了一定的社会条件。
党的十九大报告明确提出了我国社会主要矛盾的转换，并指出：“我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。”这些“新要求”，在社会层面，聚焦在“满足人民日益增长的美好生活需要”之上。当然，要满足人民日益增长的美好生活需要，除了继续推动发展，着力解决好发展不平衡不充分问题，即实现高质量发展之外，也要继续加强社会建设，着力解决好发展进程中可能出现的各种各样的社会矛盾。
可以看到，党的十九大报告提出了“社会治理重心向基层下移”，与基层作为化解社会主要矛盾的主阵地相适应。社会主要矛盾集中表现在基层，社会主要矛盾的化解自然也就在基层。人民群众美好生活需要的满足，在一些情况下需要诸如社会就业、社会保障、社会福利等领域的顶层制度设计，落实这些制度设计则需要基层社会的实践。社会主要矛盾的解决，不可能靠行政命令、项目指标等在一朝一夕之间得以实现，而是需要在缜密科学的方案指导下，依靠基层通过一件件、一桩桩具体而微的关乎民生的实事，在“润物细无声”中得以化解。而且，那些基层负担的保障和改善民生的工作，往往都是具体的，甚至是琐碎的，任务要一件一件地完成，困难要一个一个地克服，矛盾要一个一个地化解。习近平总书记强调：“把保障和改善民生作为长期任务来抓，一件事情接着一件事情办、一年接着一年干”。[4]总之，要做好保障和改善民生的社区工作，离不开柔性的方式。
社区条件
社区拥有大量的可资利用的情感、道德、价值、习俗等非正式制度柔性资源，这成为加强社区柔性治理的社区条件。
尽管不同的社区所拥有的柔性资源存在一定的差别，但是，社区拥有大量的柔性资源，这却是一个毋庸置疑的事实。总体上看，社区所拥有的柔性资源主要有如下几种类型：一是情感性资源。尽管一个社区的居民并不一定有亲缘上的关系，但是他们因共同的生活空间而在一定程度上结成生活共同体。同时，尽管他们在一些问题上未必会有共同的价值观念，但是他们必定会有共同的利益，从而结成利益共同体。在遇到社区公共事务时，他们又可能会有共同的行动，从而结成行动共同体。当然，在居民因共同利益而共同行动时，也容易弥合价值观念上的分歧，进而结成价值共同体。通常情况下，这些共同体是和情感共生的。二是传统性资源。每一个社区除了拥有共同认可的传统道德、传统风俗习惯等资源之外，也都有自己社区特定的地域传统、风俗习惯以及居民公约等，而这些对居民都有一定的约束和规范作用。三是示范性资源。社区居民来自不同领域、不同行业和职业，不乏先进模范人物。例如，各级人大代表/政协委员、先进工作者、道德模范、志愿服务者、社区“好人”等。他们被社区居民认可，对居民具有感召力、引领力、凝聚力，利用他们的作用开展社区工作，不仅有助于调动社区居民的积极性、主动性，也有助于提升社区的品格和社区治理的效能。
社区拥有大量的柔性资源是加强社区柔性治理的前提，更重要的是还要有运用柔性资源的公共平台。可以看到，在社区，为保障和改善民生、服务居民而设置的居委会、党群服务中心/站、新时代文明实践中心/站等公共平台，它们是运用柔性资源、实施柔性治理的组织保障。同时，在党建引领社区治理过程中，引入的驻区单位、社会组织、群团组织等各类社会力量，也是进行柔性治理的不可小觑的组织平台。习近平总书记指出：“设立‘小院议事厅’，‘居民的事居民议，居民的事居民定’，有利于增强社区居民的归属感和主人翁意识，提高社区治理和服务的精准化、精细化水平。”[5]
技术条件
网络信息技术的发展与广泛应用，为加强社区柔性治理提供了必要的技术条件。
网络信息技术已广泛应用于我国社会的各个领域，对于社会治理产生重要影响。习近平总书记指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”“要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”
国务院在2015年发布了《促进大数据发展行动纲要》，明确要求各地各级政府将大数据应用于社会治理创新，为有效处理复杂的社会问题提供新的技术手段，使大数据成为提升政府治理能力的新途径。2017年6月，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中专门强调，要加强社区信息化的应用，依托“互联网＋政务服务”工程，加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，依托“互联网＋社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，探索网络化社区治理和服务新模式。在党的十九大报告中，把社会治理的“智能化”作为创新社会治理的一个向度提了出来。党的十九届四中全会决定进一步把“科技支撑”列为社会治理体系的重要环节。这些对社会治理、尤其是对基层治理，有着重要的指导作用。在社区治理的实践中，网络信息技术已经得到比较普遍的应用。
加强社区柔性治理的策略
我们发现：越是治理有效的社区，就越是能够充分运用柔性资源，甚至能够把刚性资源有效转化为柔性资源，从而真正实现柔性治理，真正提高基层社会治理的效能。这表明柔性治理是加强社区治理的科学方法。
坚持党建引领
习近平总书记在二十大报告中强调：“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。”“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。”党的领导必须毫不动摇地坚持。习近平总书记指出：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”[6]“基层党组织担负着领导社区治理的重要职责”。[7]加强社区治理，就必须发挥基层党组织的作用。
防止治理手段单一的倾向
在社区治理实践过程中，柔性治理可以达到更好的效果。但是，在一些地方的社区治理实践中，却出现了偏离刚柔并济原则、单一运用刚性治理手段的倾向。这主要是由于一些地方在实施社区治理的过程中，倾向于采用“一刀切”的、可以立竿见影的方式，而不愿意做深入细致的群众工作。习近平总书记指出：“过去常说‘上面千条线、下面一根针’，现在基层干部说‘上面千把锤、下面一根钉 ’，‘上面千把刀、下面一颗头’。”[8]面对繁多、繁琐、繁重的任务，基层干部只能疲于应付，同时也没有精力、没有动力去做好社区的柔性治理工作。
善用社区柔性资源
社区拥有大量而丰富的柔性资源，这为实行社区柔性治理创造了重要条件。但是，我们必须认识到，这些柔性资源是一种客观存在，它们并不会自动发挥作用。因此，社区治理的主体必须用心去挖掘、提炼柔性资源，善用、巧用柔性资源，进而才能激活柔性资源，使之真正成为推进社区治理的力量。当然，挖掘、提炼、运用柔性资源，需要大量的时间和精力进行调查研究，需要大量深入细致的工作，却不一定会带来立竿见影的效果。因此，运用好柔性资源，要切忌功利心态。
充分发挥网络信息技术的效用
网络信息技术为社区柔性治理提供了可能。例如，通过大数据的采集、研判功能了解居民的实际需求，据此制定更加切合社区实际、符合群众需求的治理措施。同时，通过大数据分析，深入挖掘社区的各种资源尤其是柔性资源，据此进行合理的规划和运用，从而提高社区治理效能。当然，我们更应认识到，虽然技术是不可或缺的，但技术不是万能的。它不能代替线下的方式，不能取代与居民面对面的接触、沟通和交流。一方面充分发挥网络信息技术的效用，另一方面提升社区干部和居民面对面打交道的能力，加深和居民情感上的沟通。
结语
恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找”。如今，社区治理的内外条件都发生了重大的变革，因此，为实现加强社区治理的目标，其治理的方式和手段也必须进行相应的变革和调整。这种变革和调整就是：从以刚性手段为主的治理方式转向以柔性手段为主的治理方式。社区工作是一门学问，因此，在运用柔性治理方式来加强社区治理的道路上，不可能一蹴而就，还需要在社区治理的实践中不断进行探索创新。
【本文作者为华东师范大学公共管理学院教授】
注释
[1]《习近平在福建调研：强调全面深化改革全面推进依法治国——为全面建成小康社会提供动力和保障》，《人民日报》，2014年11月3日，第1版。
[2]毛泽东：《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），《毛泽东文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年版，第291页。
[3]《习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月21日，第1版。
[4]习近平：《在海南考察工作结束时的讲话》，《人民日报》，2013年4月10日，第1版。
[5]《习近平春节前夕在北京看望慰问基层干部群众》，《人民日报》，2019年2月2日，第1版。
[6]《习近平：全面深入做好新时代政法各项工作 促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》，2019年1月17日，第1版。
[7]《习近平：坚持新发展理念打好“三大攻坚战” 奋力谱写新时代湖北发展新篇章》，《人民日报》，2018年4月29日，第1版。
[8]《习近平：努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》，《求是》，2019年第2期。
参考文献
[1]《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，新华社，2022年10月25日。
[2]恩格斯：《社会主义从空想到科学的发展》，北京：人民出版社，2014年。
责编：程静静／美编：王嘉骐