国土空间规划相较于传统规划更加重视对于自然灾害和各类公共安全问题的前瞻性防控。“平急两用”设施作为综合防灾规划中的重要要素，通过在规划和设计阶段就充分考虑灾害和紧急情况的需求，可以有效补齐超大特大城市应急能力建设短板，同时提升超大特大城市旅游、居住品质，更好统筹发展和安全问题。
国土空间规划视角下的超大特大城市“平急两用”设施
“平急两用”设施平时与应急功能之间的互相转换是应急响应过程中的关键。在平常时期，设施要充分发挥其正常功能，满足城市居民的需求，并与周边环境和设施相协调。而在灾难事件或紧急情况发生时，设施需要迅速转换为应急设施，调整使用方式和布局，以满足灾区人民的紧急需求。这就要求设施规划和设计时需要充分考虑到功能转换的灵活性和可操作性，使其能够快速响应和适应不同的情况。特别在超大特大城市中，由于城市规模庞大、人口密集，突发事件非常多，不确定性广泛存在，将面临着更高的风险和复杂的应急需求。
超大特大城市“平急两用”设施建设现状
目前，根据住房和城乡建设部发布的《2022年城市建设统计年鉴》，我国共有10个超大城市、9个特大城市，其中北京市平谷区从综合物流枢纽、新型乡村社区、乡村休闲综合体、高速服务区和乡村振兴核心区五个场景打造“平急两用”设施建设的成功样本；成都市新都区采取“留、拓、转”方式，积极探索后疫情时期疫情防控基础设施功能的拓展转变和重塑，并进行经验分享；杭州市在医疗服务、城郊大仓、旅游居住、高速公路服务区四个领域开展“平急两用”公共基础设施建设。除此之外，辽宁省、武汉市、成都天府综保区等也发布相关指导意见和项目推介。整体而言，我国各超大特大城市正在逐步推进“平急两用”设施建设的进程，但缺乏总体层面的系统规划及各项支撑保障体系的完善，仍需从国土空间规划的视角对设施建设提出规划思路和策略。
超大特大城市“平急两用”设施规划总体思路
一是多维度导向确定超大特大城市“平急两用”设施建设规模。超大特大城市“平急两用”设施作为传统防灾和应急设施的补充，设施建设应当与城市已有设施建设水平和未来预估需求相匹配，为超大特大城市的可持续发展和灾害风险管理提供坚实基础。因此准确预测“平急两用”设施建设规模和服务范围至关重要。不同地区和城市可能面临不同类型和强度的灾害风险，在面对日益复杂和多样化的灾害挑战时，仅仅依靠单一维度或片面的考虑是远远不够的。通过综合考虑历史灾害情况、城市建设状况和人口发展趋势等多个维度，才能全面了解城市的需求和潜在风险，从而确定合理的建设规模。
二是多尺度层面协调超大特大城市“平急两用”设施规划布局。“平急两用”设施具有平时和应急双重功能，在城市正常状态和紧急状态的运转过程中均发挥着重要的作用，设施布局应参照区域规划、城市总体规划等，明确区域层面、城市总体层面和城市内部片区层面不同尺度的规划要求。在区域层面，超大特大城市规模庞大且承担着区域中心或副中心城市的功能，对协调周边城市资源分配、保障区域整体安全有重要作用。
三是多情景模拟明确超大特大城市“平急两用”设施设计标准。根据事件类型，在情景设定上主要分为以下三类：一是自然灾害情景，在地震、洪水等自然灾害发生时；二是公共卫生事件情景，如传染病爆发或大规模疫情；三是恐怖袭击情景，在恐怖袭击或大规模突发事件发生时。通过多情景模拟具体明确超大特大城市“平急两用”设施的设计要求，在此基础上规范设计标准，有助于推进“平急两用”设施建设，并保证在紧急状况下迅速转换功能，最大程度提供救援和支持。
四是多主体参与构建超大特大城市“平急两用”设施协调机制。超大特大城市“平急两用”设施的规划、建设和运营的决策涉及多个主体，且需要整合各种资源，包括人力、物资、信息和技术等。只有通过多主体共同参与才可以实现资源的协同利用，确保各个部门和机构之间的配合和协作，提高应急响应的效率和效果。同时在应急情况下，快速准确的信息传递和共享是至关重要的。
（作者系南京大学建筑与城市规划学院教授）
