摘 要:提升基层政府的回应性是基层治理的一个重要议题，它是推进基层治理共同体建设的一个逻辑起点。理论研究和实践对政府回应性问题的认识存在一些偏差。围绕政府回应性，基层治理者需要正确认识和处理一些重要关系，包括治理与民主的关系、积极回应与消极回应的关系、主动回应与被动回应的关系、技术的工具理性与价值理性之间的关系。正确认识这些关系，有助于提升基层政府的治理能力，更好地建设负责任的政府，解决基层治理中供应短缺问题，实质性提升政府回应性。
关键词:基层治理 基层治理共同体 回应性 基层政府的回应力
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。当前我国的基层治理实践正在向形成共建共治共享的社会治理制度、建设基层治理共同体的目标迈进。二十大报告强调：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，为基层治理指明了方向。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），为打造基层治理共同体勾画了施工图和路线图。
基层治理共同体建设涉及很多重要议题，其中包括提升基层政府的回应性。无论是基层治理的实践，还是关于基层治理的理论研究，对政府回应性的认识存在着一些偏差。围绕政府回应性，需要对基层治理实践中的几对关系形成正确的认识。
处理好加强基层治理与发展基层民主的关系
在基层治理共同体建设的诸多议题中，推进基层民主建设受到学界普遍关注。在全过程人民民主的理论框架和话语情景下，基层治理是推进全过程人民民主的重要场域。这是很容易理解的，因为，基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，它是全部民主政治的基础[1]，所以，对于治理改革来说，促进基层民主发展的意义重大。《意见》也明确强调：“坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点”。
基层民主的重要性固然自不待言，然而，推进和发展基层民主的首要条件或基础在于，基层政府要在构建基层治理共同体的过程中提高自身的回应性。因此，我们不能忽视或降低基层政府能力建设的重要性。相较于基层民主而言，学界对基层政府能力问题的关注明显不够。
基层政府的治理能力包括强大的行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力等几个方面。这些方面的治理能力可以被统称为政府的回应性或回应力。长期以来，基层治理中存在的三个客观事实对基层政府的治理能力构成了一定程度的挑战。一是大量复杂的跨域问题的产生。依据公共行政理论，性质和根源不再是单一的且超出了某个组织单独应对能力的跨域问题，常常被认为是解决难度很大的“棘手问题”[2]。二是公众多样性需求的快速增长。中国作为一个快速发展的超大社会，它的公共需求总量和规模是任何其他国家和社会难以比拟的。保障广大人民群众追求幸福美好生活的权利，既依赖于经济的高质量发展，也依赖于公共服务的充分有效供给。三是基层政府治理资源的匮乏或不足。在治理任务不断下沉和基层社会的“过密治理”趋势下，基层政府面临资源稀缺问题。面对这些压力，基层政府需要通过治理创新来不断提升其回应民众需求的能力、提高公共服务供给的质量，获得人民群众更多的支持。
然而，基层政府提升回应性的目标，并不能仅靠它自身的愿望和努力就可以达到。有效应对和解决那些复杂的跨域问题，需要通过政府机制、社会机制和市场机制的融合和多方主体的共同治理才有可能。所以，基层治理共同体的第一个要义是多方主体的共治或协同治理，而它的立足点或逻辑起点应该首先落在提升基层政府的能力这一点上。事实上，回应、回应性是政治理论中的一个重要概念和关键议题。一些西方政治学家指出，“公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益，否则民主制度便可能无以为继”[3]。同时，在推进基层治理共同体的进程中，公众参与作为一种民主形式也十分重要。一方面，人民的主体地位决定了参与基层的民主治理是人民群众的权利，经过几十年的经济社会发展，广大民众参与民主治理的需求也日益增强；另一方面，通过组织和扩大公众的有序参与可以有效地调动治理所需的社会资源，不仅能够弥补政府能力之不足，还有利于形成人人尽责的治理局面。
因此，从提升基层政府的回应性入手提高基层治理能力，就内在地要求处理好治理（回应性）和民主（公众参与）之间的关系，既要通过治理行动来实现民主的真实性，也要通过民主途径来增进治理的有效性。无论是认识还是实践，都不能把治理与民主割裂开来。回应性是民主的基础，基层政府如果不提高回应性，就扮演不好基层民主的组织者和推进者角色。
积极回应而非包办代替
在提升回应性的问题上，基层政府要正确认识和处理积极回应和消极回应的关系。很多理论观点对“积极回应论”作出了支持性解释。治理理论的一个论点认为，公职人员和管理机构的回应性程度是衡量善治程度高低的一个重要指标[4]。而公共行政伦理则提供了另一个视角，认为回应性是民主政府及其公共管理者的伦理责任。因此，政府应对民众的需求做出反应，接纳民众的政策变革诉求，并采取积极措施解决问题。
中国基层治理的实践也为积极回应理论提供了生动的注脚。首先，“以人民为中心”的政治理念强化了基层政府的道德意识和政治觉悟，促使他们能够对民众的意见和需求做出积极回应。基层政府虽然面临着巨大的工作压力，但在“第一时间”做好“最后一公里”的服务供给这一点上，已经成为基层治理者的普遍共识。其次，我们党把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，并把自己当作人民出卷的答卷人，这种角色和责任担当成为党和政府积极回应民众需求的驱动力量。
正是在这样的政治理念和行动目标下，大量以民生需求为导向的社会政策积极地介入到基层治理和人民群众的日常生活中，使得政府不只是一个回应民众需求和意见的“输入—输出”的简单平台，更是一个能够塑造社会结构和基层治理制度的独立变量。回应民生关切、经由积极公共政策解决民生问题，是一种真正的、实质性的民主，它有别于西方国家形式性的程序民主[5]，学界很多人将这种政策过程和民主模式称之为以民生促民主的政策民主[6]，并认为全过程人民民主由此被很好地嵌入到了整个民生建设过程之中。
然而，基层政府在基层治理过程中的主导性和积极性角色，并不意味着基层政府需要对民众的所有需求都做出积极回应。世界上没有一个政府能对公众的每一个需求都做出积极回应，我们不必也不能希冀基层治理是一个“家长主义”和“全能主义”政府包办一切的过程。公共政策是政府选择做或不做的事项[7]，一个积极的政府必须是一个能清楚定位自己角色的政府，也即政府要正确处理好自身与社会和市场的关系。在此前提下，基层政府不必担心自身能力的局限性，有时候政府的消极回应甚至不回应反而是一种值得提倡的积极态度。正是这种态度会让社会主体和市场主体获得更大的施展作用的空间，同时，消极回应也不意味着政府可以撒手不管，而是要求基层政府通过与社会主体和市场主体的互动来实现协同共治，激活各方面的社会力量，让它们在基层治理中发挥不可或缺的作用。因此，尽管与政府的积极回应相比，消极无为可能会被人们看成是“原罪”，但积极回应不应该被等同于要求政府对所有公众需求都“有求必应”，消极回应也不等于社会力量可以放任自流。不适当的政府干预和有求必应会导致政府承担的责任超出其能力限度，消极无为则会背离政府的伦理准则，使整个社会表现出许多不可治的问题。
主动回应而非被动应付
在基层治理过程中，主动回应和被动回应的关系经常遭到误解。在日常生活中，积极—消极的关系往往被等同于主动—被动的关系，然而，在语义学和政治学意义上，政府的积极回应固然与政府的主动性相联系，但我们不应该将政府的消极回应简单地等同于政府的被动回应。
积极—消极的关系是针对政府在治理过程中应该如何正确定位自身的角色而言的，它侧重于强调态度与立场问题，意味着政府要明确什么是需要由政府和政策来解决的问题，什么是不需要、也不能由政府去介入和干预的问题。而主动—被动的关系则是指政府应该如何去回应那些应该由政府来解决的问题，因此，这一对关系更多侧重于强调方法问题。根据这样的逻辑和理解，“主动性”要求政府应积极主动地去发现和寻找哪些是需要由政府来解决并有能力来解决的民众诉求，然后就此做出妥善的安排和应对，而不是坐等民众前来反映和要求。政府主动地、自觉地回应民众需求，是人民所希望和提倡的基层治理模式，而政府单纯的被动应对则不是适应现实需要的基层治理模式。
主动回应在群众路线中得到了完美的阐释。正确处理群众路线与公众参与之间的关系，有助于更好地理解基层治理中的政府回应的主动性。群众路线贯穿于党的百年发展历程[8]，在党领导革命、建设和改革发展的不同历史时期，尽管历史任务有所不同，但群众路线的理念和精髓是一脉相承、高度一致的。在某种程度上，党的历史是党和人民群众逐步建立和深化血肉联系、形成和完善群众路线的历史[9]。
在当前建设社会治理共同体的实践中，基层和社区治理成为贯彻和落实党的群众路线的一个重要场域。习近平总书记指出： “群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝。不论过去、现在和将来，我们都要坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变成群众的自觉行动，把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。”[10]群众路线是我国传统的优秀政治基因。作为一种动员群众参与的决策模式，它促使党员和领导干部直接向群众负责并做出回应。作为一种工作作风和方法，群众路线在党员干部与人民群众之间建构了一个治理共同体，通过党群合作和共治来实现群众的民主参与。因此，有学者把群众路线称为“逆向政治参与模式”[11]，认为它蕴含了生动的民主治理功能，使中国的民主模式表现为既是代表型民主，又是参与型民主。
基层政府要充分运用群众路线来找到提升政府回应性和扩大基层民主治理的可行途径。作为政府与治理体系的神经末梢，基层政府与社区的距离最近，每天与基层群众进行着密切的、面对面的接触与联系。正是这种频繁和紧密的互动，使得基层政府更能直接感知基层民众的利益和价值诉求。从公共政策的角度来说，民众自己是政策问题的最直接发现者。贯彻好群众路线的原则和方法不仅能保证基层政府自觉、自主、主动、能动地回应公众需求，准确地识别和确定政策问题，并作出切实而细致的安排，而且还能够确保民众在政策和治理过程中的主体性地位，让民众成为治理问题的发现者和发起者，治理过程的参与者，治理成效的获得者。只有基层政府主动地走向群众，接触群众，善意倾听群众的意见，相信群众具有创造性，且积极地把群众组织到治理过程中来，而不是坐等群众前来找政府，基层政府才能够做到精准、及时和有效的回应，基层治理中“最后一公里”供应短缺问题才可以得到有效解决。基层政府要提升回应的主动性，就要善于运用“三视三问”工作法——视群众为亲人，问需于民；视群众为老师，问计于民；视群众为裁判，问效于民。
处理好技术的工具理性与价值理性的关系
技术因素在基层治理中发挥着支撑性的作用。由新兴信息技术带来的智慧治理极大地缓解了资源、人力等刚性因素的约束，由此大大提高了基层政府的回应力。因此，各地的基层政府都十分重视数字技术的应用。
数字技术能够结合内外部组织资源和制度优势，因此，数字赋能提高了基层政府和社区的治理能动性。然而，任何技术都具有两面性，数字技术也同样是一把“双刃剑”。例如，关于需求识别问题，在“所有人面对所有人传播”的时代，基层政府每天都会收集到大量的信息，便于政府部门更好地了解基层和社区公众的各方面需求。然而，基层政府由此也面临着前所未有的挑战，由于数字技术赋予的公众话语权分散在每一部计算机客户端，因此，信息的分散性、随意性、无序性和非理性等复杂特征似乎难以避免。这导致基层政府一方面不可能做到有求必应，另一方面也难免存在需求识别的偏差问题，即服务供给与真实需求不相适配。由此，如何通过数字技术来提高公众需求和政策问题的精准识别能力，自然成为基层政府回应性提升的关键问题。
在运用新技术手段提升政府回应性的基层治理实践中，需要正确认识和处理好技术的工具理性和价值理性的关系。数据技术赋能下的基层治理，必须突破“技术理性”的行政管理模式。在这一管理模式下，技术因素被视为管控社会的一个工具或手段，以为运用好新的技术手段就可以达到提升管控能力的目的。在治理语境下，基层政府必须摒弃这种传统的行政管理思维。时代的发展要求地方和基层政府的社会治理创新遵循从“总体—支配型”的管控逻辑向“技术—治理型”的服务逻辑的转变[12]。这不是说基层政府要抛弃传统的管控职能，毕竟必要和有效的管控是维护社会秩序的保证；而是说基层政府在重视技术赋能的同时，不要忽视技术手段的价值理性。
技术的价值理性表现在很多方面。一是基层政府要重视数字赋权。基层和社区的智慧治理应关注“以公众为中心”，以提升公众生活质量为发展动力[13]，技术应用的最终归宿是提升社会参与意识。二是基层政府要把数字技术赋能定位于实现治理过程和结果的精准化，而不只是实现治理行为的精细化。精准化包括了精准收集信息、精准识别问题、精准分析问题、精准处理事务、精准满足社会需求等方面，其目的在于精准地促使公共利益最大化。从精细化到精准化体现的是一种治理转向，反映了当代公共管理关注社会大众主体性的价值追求[14]。三是基层政府的治理行为要随着新技术手段的运用而做出调整和变革。技术因素要与其他变量比如组织、制度、结构、行为体及其行动等融合和协同，才会产生它应有的价值。基层智慧治理是制度结构与智慧技术相互嵌入和融合的适应性过程，也是治理中的行动者与技术、组织和制度相互作用的结果。基层政府是数字技术的开发者和使用者，他们的治理行为也必然受到技术的影响。如果基层治理的结构、制度和组织等不能做出相应的调整和变化，数字技术的运用就会滑入工具理性的泥潭之中。总之，基层政府只有处理好技术的工具理性和价值理性的关系，新技术手段的运用才会在提升政府回应性上产生其特有的效应。
【本文作者为 唐贤兴，复旦大学国际关系与公共事务学院教授；余亚梅，上海公安学院基础部副教授。本文系苏州市政法委横向项目“矛调中心建设实践应用研究”（项目批准号：WAH3056284）阶段性成果；上海公安学院基础部副教授余亚梅为本文通讯作者】
注释
[1]俞可平：《中国的治理改革（1978—2018）》，《武汉大学学报》，2018年第3期，第48—59页。
[2]Ira Sharkansky, Politics and Policymaking: In Search of Simplicity (Boulder, London: Lynne Rienner Publishers, 2002), p.177.
[3][美]戴维·Ｈ·罗森布鲁姆、[美]罗伯特·S·克拉夫丘克著，张成福等校译：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第9页。
[4]李伟权：《政府回应论》，北京：中国社会科学出版社，2005年，第37页。
[5]唐贤兴、马婷：《积极的公共政策与健康权保障：新议题和新框架》，《复旦政治学评论》，2018年第19辑，第195—221页。
[6]张明军、李天云：《构建新型现代民主：中国式现代化视域中的全过程人民民主》，《社会科学》，2023年第10期，第91—101页。
[7]Thomas Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice—Hall, 1972), p. 2.
[8]许耀桐：《百年来中国共产党群众路线的实践与经验》，《国家治理》，2021年11月，第2期，第3—10页。
[9]卫建林：《党的历史是形成和完善群众路线的历史》，《中国社会科学》，2011年第4期，第11—19页。
[10]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第27页。
[11]王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，《学习月刊》，2009年第12期上半月，第16—17页。
[12]黄毅、文军：《从“总体—支配型”到“技术—治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报》，2014年第2期，第35—44页。
[13]F. J. Carrillo, T. Yigitcanlar, and K. Velibeyoglu, “Rising Knowledge Cities: The Role of Urban Knowledge Precincts,” Journal of Knowledge Management 12(5), 2018: 8—20.
[14]李大宇、章昌平、许鹿：《精准治理：中国场景下的政府治理范式转换》，《公共管理学报》，2017年第1期，第1—13+154页。
责编：程静静／美编：王嘉骐