摘 要:我们要深入学习贯彻习近平总书记关于基层治理的重要论述，深刻把握基层治理的价值定位和目标导向，运用好辩证思维，掌握基层治理的方法论，不断提升基层治理现代化水平。新时代基层治理以加强党的领导、巩固基层政权为遵循，以服务群众、造福群众为出发点和归宿，以完善基层民主制度、大力发展协商民主为目标导向。推进基层治理现代化需要树立辩证思维和全局观念，处理好民主与集中、活力与秩序、管理与服务的关系；坚持党建引领，创新体制机制，提高基层治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。
关键词:基层治理 社会治理 共同治理 协商议事
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
基层处于国家治理的第一线，是党的执政之基，是推进国家治理体系和治理能力现代化的“微场域”。基层强则国家强，基层安则天下安，抓好基层治理对于巩固党的执政基础、不断满足人民美好生活需要具有重要意义。党的十八大以来，习近平总书记高度重视基层治理，针对加强和创新基层治理发表了一系列重要论述。这些论述深入阐述了基层治理的价值定位和目标导向，深刻阐释了基层治理的辩证法与方法论，为新时代推进基层治理现代化提供了理论指南。
基层治理的价值定位和目标导向
基层治理是贯彻党的群众路线的具体场域，是落实全过程人民民主的重要载体。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记围绕基层治理发表了一系列重要论述，明确阐述了基层治理的价值定位和目标导向。
加强党对基层治理的领导，巩固基层政权，夯实国家治理的微观基础。习近平总书记指出：“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。基层治理既是党执政的基础、国家治理的基石，也是社会治理的具体场域，对于巩固党的执政基础具有重要意义，只有夯实基层治理的组织体系，才能从根本上保障国家政权安全。习近平总书记指出：“基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”加强基层治理的组织体系建设，创新基层党建工作，把基层组织建设成为贯彻党的理论和路线方针政策的战斗堡垒，充分发挥党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，有利于巩固党的执政基础、维护国家政权稳定。随着工业化、城市化、信息化的深入发展，社会流动性增加，社会运行面临的不确定因素增多。面对新形势，加强城乡社区建设，发挥党的政治引领作用，完善社会矛盾纠纷调处化解机制，切实把矛盾化解在基层，有利于更好地维护社会稳定。
坚持人民至上的核心价值，把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，基层治理需要坚持人民至上的价值取向，站稳人民立场，把握人民愿望，保障人民权利，回应群众需求，尊重群众创造，集中群众智慧，做好群众服务。习近平总书记指出：“要把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点，通过不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，赢得群众对党的信任和拥护。”在基层治理中贯彻人民至上的价值取向，需要保障人民群众在基层治理中的主体地位，及时回应群众关切，持续改进公共服务。伴随着经济社会发展，人民群众的需求呈现出多元化、差异化的特征。将人民至上的价值遵循落到实处，也要立足具体场域，鼓励群众参与基层治理，聚焦人民群众急难愁盼的民生问题，及时提供精准化服务。习近平总书记指出：“要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。”基层治理需要通过扎实有效的工作，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，让更多、更实在的发展成果惠及广大人民群众。
完善基层民主制度，大力发展协商民主，保障人民依法行使民主权利。在中国特色社会主义制度下，全过程人民民主包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五大方面。基层民主是全过程人民民主的重要组成部分，也是基层群众自治的应有之义。习近平总书记指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权，实际上无权的现象。”对于基层治理来讲，凡是涉及群众切身利益的事情，需要搭建议事平台，吸纳利益相关者参与，坚持众人的事由众人商量，尽可能找到“最大公约数”。习近平总书记强调指出：“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”在基层治理中发展协商民主，既是广泛动员、集思广益、凝聚共识的过程，也是科学决策、民主决策的过程。协商民主需要尊重人民群众的主体性，提供有效的参与渠道，完善协商程序，将民主协商与多元共治结合起来，推动基层治理在各个领域体现群众的意见和诉求。
基层治理的辩证思维
伴随着经济社会发展的步伐，基层治理场景日益复杂化、多样化，这就要求决策者树立辩证思维，从事物内在矛盾的运动变化中把握基本规律，实现在稳定中发展、在继承中创新。习近平总书记指出：“我们的事业越是向纵深发展，就越要不断增强辩证思维能力”，“要学习掌握唯物辩证法的根本方法，不断增强辩证思维能力，提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领”。辩证思维要求摒弃“非此即彼”的二元选择，在矛盾运动和对立统一中把握事物发展的基本规律。具体就基层治理来讲，要处理好民主与集中、活力与秩序、管理与服务的关系。
处理好民主与集中的关系，保障基层治理的公信力和效率。民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，它将发扬民主和集中决策有机结合起来，既可以最大限度地激发创新活力，又可以统一意志和行动，防止基层治理久议不决、决而不行。民主集中制包括民主和集中两个方面，强调重大决策既要广泛听取各方面意见，广泛听取民声、汇聚民意，提升正当性和公信力，也要坚持集中统一领导，从而保障公共治理的统一性与效率性。习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。”“我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”在基层治理中，贯彻落实民主集中制原则，既要坚持“有事多商量”，广泛吸纳民意、汇聚民智，也要发挥党组织的统合作用，整合各方诉求，协调各方行动，提高决策和执行效率。
处理好活力与秩序的关系，提升基层治理的统筹性和韧性。习近平总书记强调：“社会治理是一门科学，管的太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力与秩序的关系，全面看待社会稳定形势，准确把握维护社会稳定工作，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”在基层治理中，活力代表着一种内生的自主能力，作为社会演进的动力，贯穿基层治理全过程。秩序意味着一种可控的稳定状态，强调规则约束与韧性治理。活力与秩序之间存在一定的张力，秩序可能会抑制个体活力，活力也可能隐藏失序风险。推进基层治理现代化要求进一步解放和增强社会活力，但它不能以社会失序作为代价。基层治理需要跳出“非此即彼”的简单思维，坚持活力与秩序的有机统一，在两者之间保持动态平衡。为此，基层治理需要推进制度创新，构建包容性制度安排，发展必要的嵌入机制，从而兼顾活力与秩序的目标诉求，提升治理韧性。
处理好管理与服务的关系，增强基层治理的能力和效能。2015年，习近平总书记在陕西考察时提出：“社区工作是一门学问，要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条，提高服务水平，让千家万户切身感受到党和政府的温暖。”2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”对于基层政府而言，管理社会事务与服务人民群众是最主要的两项工作职责。管理与服务并不矛盾，管理强调效率导向，服务注重价值导向，基层治理既要提高效率，也要回应公众诉求。一方面，管理社会事务要求决策者区分问题属性，根据任务的重要性、复杂性与紧急程度，合理分配注意力，选择合适的治理模式，提高资源配置效率。有学者提出，“乌卡”（VUCA，即不稳定、不确定、复杂和模糊）时代的来临，让各类风险事件的发生频率上升，基层工作者需要对潜在风险保持敏感，提升问题应对的敏捷性与有效性。另一方面，服务人民群众要求基层干部贯彻群众路线，拓宽公众参与渠道，听取群众的意见和呼声，提高为民服务本领。
推进基层治理现代化的行动路径
基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。习近平总书记将基层治理比喻为贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，要求大抓基层治理，抓紧补齐“短板”，不能出现“断头路”。习近平总书记指出：“面对复杂形势、复杂矛盾、繁重任务，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”基层治理需要讲究科学的方法论，分清主次，明确重点，沿着正确的行动路径开展工作。
第一，坚持党的领导，为基层治理提供坚强保障。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。基层治理需要坚持党的领导，将党的领导贯穿基层治理的全过程、各方面。习近平总书记将党的基层组织比喻为“战斗堡垒”“主心骨”，强调无论各类经济社会组织如何发育成长，基层党组织的领导地位不能动摇，战斗堡垒作用不能削弱。在基层治理中，党的基层组织是保障党的路线方针政策和决策部署贯彻实施的基础。习近平总书记指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”加强基层党建，既要扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖，也要增强党组织的政治领导力、思想引领力和群众组织力。同时，也要提升基层干部队伍的工作能力与素质，提升基层干部的政策理解力、任务执行力、社会动员力。
第二，创新基层治理的体制机制，充分发挥企业和社会组织的作用，释放基层治理活力。改进基层治理既要坚持问题导向，锚定基层治理的痛点和难点，有针对性地改进治理，增加资源投入，也要引入新理念，提高基层治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心在人，只有人与人和谐相处，社会才能安定有序。”基层治理需要扭转传统思维，引入市场机制和社会手段，发展政府购买服务，调动企业、驻社区单位、社会组织等多元主体的积极性，促进社会组织发展，优化基层治理结构。随着社会组织成长起来，政府可通过购买社会服务的方式，支持社会组织提供公共服务。习近平总书记指出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”针对基层单位面临有限资源、全面责任的现状，要坚持重心下移，力量下沉，尽可能把资源、服务、管理放在基层，使基层有职有权，更多运用市场化、社会化手段，充分发挥企业和社会组织的作用。
第三，坚持自治、法治、德治相结合，采取多元化的治理方式。基层治理涉及人民群众生产生活的各个领域，社会关系的复杂性要求采取多样化的引导、规范和治理方式。我们党对基层治理手段的认识不断深化，提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。自治是基层民主协商的表现形式，也是维护居民权益的重要途径。引导居民通过协商途径制定乡规民约、行业规章，可提升自主治理能力。法治是基层治理的前提和保障，把基层治理的各项工作纳入法治化轨道，加强法治宣传教育，引导干部群众守法护法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，有利于维护社会和谐稳定和秩序状态。“国无德不兴，人无德不立。”德治也是基层治理的重要手段。强化道德教育，引导居民（农民）爱国爱党、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，可为基层治理现代化提供伦理道德支撑。
第四，注重协商议事，寻求“最大公约数”，尽可能把矛盾纠纷化解在基层。当前，我国进入了社会矛盾多发期，各种矛盾互相交织，基层治理面临的压力较大。2021年，中央深改委通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，要求“加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控”，尽可能把矛盾纠纷化解在基层。习近平总书记多次提及坚持和发展新时代“枫桥经验”，要求充分认识“枫桥经验”的重大意义，创新群众工作方法，健全源头防控、排查梳理、纠纷化解，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。做好基层工作，既要引导群众依法表达诉求，也要回应并解决合理诉求。习近平总书记指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”基层事务属于小规模公共事务，日常治理要将民主协商贯穿于全过程，各方在协商中表达自我想法，倾听他人意见，在对话中相互调适，最终形成一致同意的解决方案，基于共识组织集体行动。
第五，动员多元主体参与，打造共建共治共享的社会治理格局。基层社区事务很多很繁杂，单靠政府是干不了、也干不好的，必须充分发挥社会各方面作用，激发社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。习近平总书记指出：“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”基层政府的人财物资源有限，难以有效提供各项社会服务，这需要坚持互惠共享原则，动员多元主体参与，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。共建共治共享要求构建议事网络，发展协商民主，引导驻区单位、社区企业、社会组织、社会工作者、志愿者等多方主体参与基层治理。不同于行政管理，基于协商一致的共同治理更具包容性和参与性，它将利益相关者吸纳进来，构建共建共治共享的合作体系。这种基层治理共同体有助于减轻基层党组织和行政部门的工作负荷，它们主要承担倡议者、整合者、协调者的角色，通过激励相容的机制设计，调动各方参与者的积极性，化解集体行动中的“搭便车”行为。
第六，依托科技赋能，推进业务协同，提升基层治理能力。随着移动互联网发展，基层治理正在从线下运作转向线上线下融合，从单纯的部门监管走向更加注重协同治理。信息技术进步为改进基层治理提供了有效手段，以新一代数字信息技术为抓手，通过搭建平台、数据集成与融合等方式，可实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务协同。习近平总书记指出：“要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”在基层治理中，运用“互联网+”手段，将数字技术应用于公共管理与社会服务，构建在线服务平台，推进业务流程再造，可提升公共服务效率。近年来，一些城市将大数据、人工智能运用于基层治理实践，显著提升了社会治理水平。例如，北京市推进“接诉即办”改革、上海市实施“一网通办”“一网统管”，浙江省实施“最多跑一次”改革，应用数字化手段促进了双向互动，实现了让数据多跑路、让群众少跑腿，方便了人民群众办事，提高了基层治理效能。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授；中国人民大学公共管理学院博士研究生张健培对本文亦有贡献】
参考文献
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[9]杨宏山：《整合治理：中国地方治理的一种理论模型》，《新视野》，2015年第3期。
责编：周素丽／美编：王嘉骐