【摘要】坚持改革与法治相统一相协调是机构改革的重要经验。法治在机构改革中发挥着不可替代的引领、推动和保障作用。党的十八大以来的机构改革积累了宝贵经验，聚焦于统筹设置党政机构、不断加强组织法律法规的立改废释，有力推行组织信息公开制度，使机构改革在法治轨道上发展，更好地适应党和国家发展的需要。随着全面依法治国的纵深推进，法治与机构改革之间形成了良性的互动机制，促进了我国机构改革不断取得新进展，在整合机构职能、优化职能配置等方面取得了新成果。
【关键词】法治 机构改革 全面依法治国 习近平法治思想 【中图分类号】D920.0
【文献标识码】A
2024年5月23日，习近平总书记在山东省济南市主持召开企业和专家座谈会并发表重要讲话强调：“进一步全面深化改革，要紧扣推进中国式现代化这个主题，突出改革重点，把牢价值取向，讲求方式方法，为完成中心任务、实现战略目标增添动力。”法治在机构改革中发挥着不可替代的引领、推动和保障作用。正如习近平总书记2019年7月在深化党和国家机构改革总结会议上指出“坚持改革和法治相统一相协调”，作为我国在机构改革中积累的宝贵经验之一。法治思维对机构改革具有指引作用，机构改革要与全面依法治国相结合，坚持党的领导、坚持人民当家作主，坚持在法治轨道上推进。法治方式对机构改革具有推动和保障作用，一方面运用民主集中制的方式，在充分吸收各方经验建议的基础上制定机构改革方案，助推机构设置以及职能配置更加合理和高效；另一方面积极进行法律法规的立改废释工作，将机构改革的成果予以固定。
机构改革在法治轨道上有序推进
习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”对于机构改革来说，一方面要确保改革方案的民主性、科学性，另一方面要保障改革方案行之有效、违之有责。改革是解决机构职能重叠、职能交叉、权责脱节的重要方式，而法治能够为改革提供价值指引，保障改革方案顺利实施并确保改革见效。
法治为改革提供价值指引。在法治轨道上推进机构改革，就是在遵循宪法法律的基础上，落实中央的顶层设计并紧密契合机构设置与职能配置的实践，尊重法治规律、运用法治思维，体现法治价值观，并将其贯穿于机构改革的全过程。首先，对于机构改革来说，必须坚持党的领导，党的领导是社会主义法治最根本的保证，坚持党的领导能够凝聚改革的共识、调动各个方面对于机构设置与职能调整的积极性，最大程度地发挥制度体制机制的优越性，推动机构改革的顺利实施。其次，机构改革必须以人民为中心，以人民为中心是全面依法治国的根本立场。机构改革要反映人民的需求，同时为人民当家作主提供组织支持。最后，机构改革以精简效能为重要的追求。《中华人民共和国宪法》第二十七条第一款规定：“一切国家机关实行精简的原则”。精简效能要求国家机构设置与职能应当与经济发展情况相匹配，用最少的投入获得最大的收益。在机构改革中，推进将党的机构与国家机构中职能重叠的机关之间职责进行整合，通过合署办公、合并设立的方式减少重叠的机构，就是精简效能的重要体现。
法治规范机构改革的进行。一方面，任何机构改革都不能以牺牲法治的权威性为代价，重大的改革内容必须符合宪法和法律的规定。机构改革的内容需要合乎实质法治的要求，在法治体系内稳步推进改革，越是重大的改革内容，越是需要法治的规范，只有通过法治的检视，才能最大程度上确保机构改革的方向和内容的正确性。另一方面，机构改革需要遵守法定程序。程序正义是法治的必然要求，只有遵守程序正义，才能实现形式正义与实质正义的有机统一。在机构改革中遵循程序正义要求机构改革内容要经过民主集中的讨论才能实行，机构改革不是党政机构的内部事项，国家机构的改变会影响社会治理的方方面面，广泛的调研讨论能够调动各方的积极性，促使机构改革方案更加科学合理。民主集中制保护了民主的讨论，也最大程度上避免了议而不决的问题，通过广泛讨论形成的机构改革方案，在形成共识的基础上推行，一方面保障了机构改革方案具有连续性，另一方面也有利于机构改革方案强有力的实施。
法治保障机构改革的实施。党的十八大以来的机构改革涉及党政军群各方面，包括大量的机构设立、撤销、合并，机构职能的调整以及人员编制的大量精简，这些改革内容如何顺利实施，实施后成果如何巩固，都需要法治的保障。在法律法规的制定过程中，进一步理顺机构改革涉及的各种关系，进一步推动机构改革成果的落实。通过法律予以确定的机构改革成果，有法律的强制力保障实施，一旦发生违反的情况，就会受到法律的追究。
法治推动机构改革的实践经验
随着全面依法治国的纵深推进，法治与机构改革之间形成了良性的互动机制。尤其是党的十八大以来，聚焦于统筹设置党政机构、不断加强组织法律法规的立改废释，有力推行组织信息公开制度。一系列实践促进了我国机构改革不断取得新进展，在整合机构职能、优化职能配置等方面取得了新的成果，为推进中国式现代化提供了重要的组织保障。
统筹设置党政机构。国家治理现代化需要法治化的保障，党和国家机关、社会团体和其他社会组织在国家治理中的地位和相互关系，应当由法律加以调节。党政关系的法治化规范化，更有利于党的路线、方针和政策的顺利实施，保证社会稳定健康地发展。具体来说，党政机构统筹设置是指一部分党的机构与行政机构合并设立、合署办公，合并设立是指党政机构合并设立，例如，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子；合署办公是指两个或两个以上的机构由于工作性质相近或联系密切在同一处所办公，例如，组建中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。统筹设置党政机构真正实现了国家机构的职能整合，节约了工作成本、提高了工作效率。
不断更新组织法律法规。党的十八大以来，组织法律法规建设得到了新发展。一方面，国家大力推进组织法的修订工作，《中华人民共和国国务院组织法》的修订工作已经完成，其他组织法的修订工作也在稳步推进。另一方面，党内法规在规范机构组织领域也发挥了重要作用，尤其是在机构编制领域，出台了《中国共产党机构编制工作条例》等一系列重要党内法规。国家法律和党内法规的双向推进，使得组织法规建设获得了长足的进步，取得了大量的成果。
推进组织信息公开制度建设。近年来，我国组织信息公开制度建设成效显著，信息公开制度是组织法治的前提。如果相关的组织信息不公开，机构是否乱设、编制是否超额就无从监督，机构改革的内容也会没有意义。在组织信息公开方面，我国在编制管理实践中进行了很多有益的探索，形成了切实可行、行之有效的组织机构信息公开制度。数字政府建设对于推进组织信息公开同样发挥了重要的作用，通过网络公开机构设置与职能配置的具体内容，扩宽了组织信息公开的范围。
以法治保障深化机构改革成效
在新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要进一步加强法治保障。在党中央的全面领导下，构建起系统完备的组织法律法规体系，坚强有力的组织监督体系，使机构改革在法治轨道上发展，更好地适应党和国家发展的需要。
加强党对机构改革的领导。第一，党的集中统一领导确保了机构改革的独立性。当行政机构主导改革的时候，制定机构改革方案的部门本身的经费来源都需要依靠本级政府的支持，“条条干预”问题在所难免。加强党的集中统一领导，由党的议事协调机构牵头制定机构改革方案，形成了一套独立的工作体系，不容易受其他行政部门的影响，有利于机构改革工作的集中统一进行。第二，党的集中统一领导有助于机构改革的统筹协调。我国机构改革是党和国家机构的改革，其改革的对象不仅包括行政机关，还包括党的机关、人大机关、政协机关、司法机关等其他党和国家机构。在机构设置与职能配置的实践当中，不同机构的设置逻辑有所差异，因此不同机构的机构设置与职能配置的设定经验难以共享，因此，坚持党的集中统一领导可以最大程度发挥党总揽全局、协调各方的能力，确保机构改革适应各方。第三，党的集中统一领导有利于组织规范的衔接。现阶段机构改革的进行不仅需要法律法规的配套，还需要一些管理法规以及规范性文件的配套实施，在机构编制管理工作进行的过程中，需要通过党的领导实现各类规范的衔接。
完善组织法律法规体系建设。进一步完善组织法规建设，建立起一套完备的组织法律法规体系，加强国家法律与党内法规之间的衔接。当前我国已经出台了大量组织法律，也制定了一部分与机构改革内容相关的党内法规。在接下来的工作中，要加强国家法律与党内法规的衔接。一些领域制定了法律的，要根据客观情况进行修订更新，一些领域没有制定法律的，对于属于组织性法律保留的组织事项，将一些规范性文件的效力进行提升，吸收过往规范性文件实施过程中积累的成功经验，开展立法工作，对于不属于组织性法律保留的组织事项，可以通过制定党内法规进行规范，同时注重党内法规与国家法律的衔接。①
构建机构组织监督体系。完善机构设置与职能配置管理监督体系，从事前、事中以及事后三个方面对党政机构进行监督，当新的机构设立时，要做好评估，减少不当设立，尤其是对于党政机构编制，党政机构编制作为机构改革的重要内容，往往不同于机构设置在机构改革文本中直接具体规定，还需要各个机构发挥自主性进行规范，因此需要特别重视对于党政机构编制设立进行备案；在日常的工作中，有关机关对于机构内部乱设内设机构、超编等违法违规行为及时进行检查，保障党政机构编制运转精简高效；要加强组织法律法规的刚性约束，对于违反机构改革方案的行为要及时处理，同时，将机构设置与职能配置中的违法违规行为的查处与监察法相衔接。
站在新起点迈向新征程，要在过往机构改革成功经验的基础上，着力于科学设置机构编制、优化职能配置、完善体制机制、高效运行管理，统筹党政机构、统筹中央地方，充分利用优势、考虑风险，抓住重点领域，真正实现重大改革于法有据，改革涉及的立法问题通过法定程序解决，在法治中推动机构改革，在机构改革中完善法治。
（作者分别为郑州大学法学院博士研究生；郑州大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学会副会长）
【注释】
①秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2016年第5期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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