【摘要】精准的绩效考核是激励基层干部担当作为的重要工具，但一些地方由于属地管理运用不够规范、政绩观出现偏差，导致出现“考核泛化”现象。“考核泛化”会引发基层形式主义、基层避责行为加剧等负面效应，甚至产生阻滞基层治理现代化的消极后果。遏制基层干部“考核泛化”要从厘清基层工作重点、优化基层考核方式、树立正确政绩观方面着手，切实推进绩效考核见实效。
【关键词】考核泛化 干部行为 基层治理
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
基层强则国家强，基层安则天下安。基层作为国家治理的基础性单元，基层政府政策落实成效如何直接关乎到国家基层治理体系和治理能力现代化的切实推进。干部绩效考核制度作为以考察基层治理实效、监督基层政策执行、督促基层绩效改进为关键目标的政府官员管理模式，已成为基层政府行动的“指挥棒”和国家基层治理不可或缺的重要工具，在改善干部工作作风和提高治理效率方面发挥了重要作用。但近年来，在一些基层治理实践中，相关干部绩效考核行为背离了政府考核制度的初衷，绩效考核范围不断扩张、目标不断拔高，个别地区出现“背锅式绩效考核、‘注水式’绩效考核、‘一票否决’式绩效考核”，成为基层干部“不能承受之重”，给基层政府的治理行为带来负面影响，侵蚀着基层干部的担当创新活力。
2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确要求进一步改进督查检查考核方式方法。2024年1月，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议强调，着力完善考核办法，推动简单考“材料”、查“痕迹”向重点考成效、看“潜绩”转变，把干部从繁复考核中解脱出来，把更多精力用到抓落实上。基于此，针对一些地方基层干部绩效考核泛化现象，应当精准施策加以及时遏制。
基层干部“考核泛化”的表征
在基层治理实践中，干部绩效考核的本意是帮助上级政府对基层政府干部的政策执行行为和基层治理行为进行督促与纠偏，但在一些地方考核指标异化为增加基层负担的“砝码”，让基层干部疲于应付，考核工作在基层治理中呈现泛化趋势。具体而言，主要表现为以下几个方面。
一是考核名目繁多，指标细密量化。依照《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定》，对党政机关干部的考核内容包括“德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩”。在实际运行过程中，以上述五大指标为目标导向的干部绩效考核进一步扩展至基层治理政策场域的各个方面。
首先，在考核内容方面，相较于以往比较笼统的绩效考核内容，当前基层干部绩效考核内容更为精细化，更依赖于可测度的量化指标。与此同时，干部绩效考核名目繁多，涉及基层党建、乡村全面振兴、党风廉政、政务公开、招商引资、项目建设等多方面内容，绩效考核在各政策场域的频繁使用加重了基层治理负荷及资源损耗。其次，在考核主体方面，考核检查部门越来越多元，来自“条条”与“块块”部门的考核不绝如缕，有时几个上级检查组同时进驻基层乡镇，“政出多门”导致基层干部疲于应对各个上级政府单位的评估。再次，在考核周期方面，由于考核检查成为推动政策执行的标配动作，为了达到“及时反馈”目的，一些地方政府对基层干部的考核频度越来越高，甚至出现了“月月考”“周周考”的现象，加上各种“创建”督促与整改使得绩效考核日益常态化。此外，值得关注的是，个别上级地方政府还会以“四不两直”的名义频繁地采用不打招呼暗访、不定期调研督查与突击检查等方式获取政策执行情况和加强对基层干部的管理。各类考核任务令人应接不暇，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级考核和相应的检查部署上，考核任务过于繁重细密容易催生出基层政府的异化行为。
二是目标设置不够精准，忽略了基层实际情况。为了实现治理目标，上级政府将任务目标量化分解，结合指标考核体系逐级向下夯实，基层政府作为政策目标的最终执行者，承受着来自上级层层加码之后巨大的政策责任和任务压力。
具体而言，首先，一些地方考核目标设置较严苛。我国纵向政府层级关系具有较强的“中心—边缘”性特征，即目标设定权掌握在上级政府手中，基层政府缺失目标制定话语权，往往处在相对被考的状态。在这种情况下，为压缩完成时间、拔高考核标准，中间层级政府会在更上级政府的政策目标中逐级增加新内容或提出新要求，将任务目标设定与任务发包中的指标数字不断拔高。这种“层层加码”容易导致干部绩效考核指标与基层实际情况不符，超出基层政府的能力范围，进而引发基层政府和相关干部压力过大的“拼凑应对”行为。其次，考核目标设置过于统一。一些上级政府在考核目标的设置过程中出现技术治理主义趋向，将繁杂的公共事务简化为一个个“数字指标”。不同县域、不同乡镇的发展情况、重点定位不同，不同干部的擅长领域不同，却用统一标准进行考核，忽略了不同地区、不同岗位的特殊性，实际上难以突出重点，不能客观准确地反映存在问题，更无法准确评价基层干部在某一方面的专业能力和实际贡献。
三是考核与问责挂钩，强化基层压力。在基层治理场域中，自上而下的工作“摊派”与行政绩效考核，意味着任务压力与被问责风险的逐级转移。基层政府的行为被绩效考核目标所框定，在“纵向到底、横向到边”的责任分配方式下，基层干部所要承担的政策目标和问责压力逐渐增大。绩效评估内部主体之间的关系是基于科层制的命令—服从关系，为确保处基层政府按照政策目标的要求履行职责，上级政府按照“党政同责”“一岗双责”的要求落实责任，并辅之以“一票否决”的考核机制来驱动基层政府完成各类高指标任务，督促基层行动者履职到位。
其中，签订责任书是确保责任到人与落实政策目标的策略手段。地方政府通过签订责任书的方式逐级下压责任，由此形成的责任倒逼机制能够推动政策执行压力向下传导，督促各基层干部在有限的资源禀赋条件下超额完成任务，以减少被上级“点名”的风险。例如，环境保护属于一票否决事项，需要签订目标责任书加以考核；安全生产属于一票否决事项，需要签订目标责任书加以考核……业务范围内的工作，自然也需要签订目标责任书加以考核，各种责任书给基层干部带来了较重的压力，没有按照上级政府意志行动或者没有完成目标的责任单位和责任人将受到严厉处罚，责任单位的业绩与荣誉，责任人的资格、机会、职务与职级都有可能被否决，由此不断强化着基层政府的任务完成压力。
基层干部“考核泛化”的危害
干部绩效考核作为一种绩效评价和有效推进工作落实的方法，目的是通过目标任务下放和奖惩机制利用推动各项任务的落实落细。但“考核泛化”则会带来超出制度预期的意外后果，甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。
第一，诱发基层形式主义。精准的绩效考核体系常被视作解决基层形式主义的关键“药方”。然而，在一些地区和单位自上而下考核指标设定与基层实际发展错配的治理情境下，干部绩效考核体系也可能成为诱发基层形式主义“死灰复燃”的“病因”。基层形式主义是基层行政官员在权责不匹配、责任不明晰、信息不对称的困局下，面对上级政府绩效考核而产生的“形式上符合、实质上偏离”的变相执行行为，主要围绕“制造过程”的内容形式化与“制造亮点”的结果形式化两套行动逻辑展开。
制造过程。一些上级政府在制定绩效目标过程中，由于存在实地调查研究不够等问题，可能在没有充分考虑基层政府的实际承受能力的情况下，盲目、随意地向下级政府下达新的目标任务和要求，导致绩效目标过多、任务压力过大。在绩效考核目标和考核指标设定以后，上级政府还往往热衷于通过频繁督查和检查的方式来了解下级工作进度、执行效果。面对如此繁重的目标任务和督查检查，为了完成各项“政治目标”，一些基层干部在治理资源和治理能力有限的困境下便开始转向通过“造材料”“造数字”来弥补工作的不足，仿佛有了材料、照片、会议记录这些物证，自身工作就做得扎实了。这一定程度上使得“以材料落实政策”“以数字落实政策”成为某种“经验”，导致“繁文缛节”的泛滥，进而导致基层治理工作日渐空洞。
制造亮点。面对上级绩效考核指标体系的严苛，形象工程也成为了一些基层政府达到考核指标、应付“一票否决”的手段。在某些基层治理情境中，一些基层政府通过将有限的资源集中供给到某一项目中打造亮点工程、形象工程获得政绩激励，不仅来释放上级传导的政策执行压力，也可以以个别领域的优质治理绩效掩盖自身在其他工作上的不足。通过“精雕细琢”，个别形象工程得以在短期内制造出良好的政绩，但是实际发展中已经很大程度上脱离实际，耗费大量人力物力，长期发展成效却十分有限。这些徒有形式而缺乏实质的工作不仅加剧了基层政府的财政负担，同时也影响了上级检查和考核的真实性，使得考核评比活动流于形式。
第二，加剧基层避责行为。干部考核指标体系设置的本意是为了奖勤罚懒，推动基层政府严格执行。然而，一些地区的绩效考核的泛化却逐渐走向“鞭打快牛”。对于基层政府及其领导干部而言，绩效考核的行为纠偏意味着更大的问责压力，问责与考核的紧密挂钩使得基层干部感知到的所承担任务的不确定性风险显著增加，因此，如何尽可能地不承担责任成为一些基层干部的首要行动逻辑。
一是“不作为”规避责任。繁多的考核指标加之严格的考核问责不仅占用了基层干部大量的时间和精力，还可能引发职业倦怠和心理问题，导致他们疲于应对、产生抵触情绪，消解基层干部干事创业的主动性、积极性、创新性。在层层下压的指标考核风险下，一些基层领导干部大多基于“多一事不如少一事”“少干事少出错”的行为逻辑，在工作中但求“无过”，不想担当作为，以减少自己被问责的风险。
二是“忙甩锅”推脱责任。在实际的考核评估过程中，若达不到既定的考核目标或者面对可能到来的问责风险，基层政府倾向于“甩锅”给次要责任方或无辜者来推脱责任和规避惩罚。例如有的基层政府在安全或者环保事故发生以后将责任向下推卸给更基层的乡村干部，或是竭力为自己“证明清白”，形成一种转移责任的避责机制。这不仅不能给基层群众满意的答复，还会侵蚀党的群众基础，损害基层政府权威，进而诱发新的治理风险。
第三，挤压基层自主空间。当干部考核制度对基层政府行为的约束超过一定限度时，容易抑制基层干部工作的主动性与创造性，并异化为挤压基层政府自主行动空间的工具。在日益紧缩的自主行动空间中，过度频繁的考核会消耗基层有限的注意力，扰乱基层正常的治理节奏，进一步导致基层治理政策执行的“内卷化”困境。
一是制造更为隐蔽的“策略主义”。为了完成上级政府派发的硬性指标，一些基层政府往往遵循“策略主义”原则，通过多种手段尽可能完成考核任务目标。与以往简单粗暴地通过硬性变通的策略行为不同，面对日渐严格的考核问责压力，基层政府会制造出更为隐蔽的策略行为来规避上级政府的问责风险。例如，有的基层政府通过“形式主义讲政治”“向上请示”的手段表现出对上级政策目标的高度认可与严格执行，利用各种程序、规定分散风险，以免自身出现“责任超载”。尽管基层干部的行为看似与上级政策要求相符，但这种不计实际后果的执行行为，因可能未完全考虑基层实际情况，自然难以产生良好的治理效果。
二是引发“选择性关注”行为。作为一线治理主体，基层干部作为国家权力的代理人，既是科层体制的末梢，又与基层群众紧密联系。在政策实施过程中，上级政府将任务发包给基层政府，但基层既位于一种自上而下的压力型科层制之下，又被置于一个非程式化的乡村社会之上，因此，基层政府必然会优先“向上关注”与考核指标相关的任务，而与考核指标无关的工作则选择性忽略，可能导致基层政府没有充足精力与动力去回应基层群众的需求，甚至会为达成考核指标损害部分群众的权益，进而加剧了基层政策执行低效与“内卷化”困境。
基层干部“考核泛化”的成因
第一，属地管理运用不够规范。从政府体系及职责关系的角度来看，我国纵向政府间具有“职责同构”的特征，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。在具体实践中，由于“职责同构”体制框架下上级政府部门面临难以化解的条块矛盾和协调障碍问题，往往采用避重就轻的方式将其转化为属地责任，这就造成了基层治理中属地管理的扩张，因此我国的属地管理可以概括为“以块为主、条块结合”的分级管理模式。
在职责同构的条块体制和属地管理的共同作用之下，多个上级政府部门共同将自身任务发包给下级政府，并通过绩效考核的方式对相关事务完成情况进行监督。下级政府组织承接属地管理事项且负有相应责任，最终基层政府成为执行上级政府多重任务的“基础阵地”。如在环境保护领域，中央政府的统一要求和决策部署传达到省级层面，省级政府根据这一目标将相关任务下达到市级政府，市级政府结合本地实际将相关任务转化为各项指标下达到县级政府，各县区再将具体任务分解到乡镇，形成逐级的属地责任“发包”，并逐渐指标化甚至层层加码，实现目标界定的清晰化与具体化，进而形成对属地政府任务完成情况的量化考核。
特别是近年来在不断强调社会治理重心向基层下移的背景下，基层政府承担着越来越多的治理任务，属地责任压力越来越大。同时，基层政府的自主权力却不断上收，调整基层治理目标的自主性不断被压缩。在这种权责不对等的情境下，治理资源的有限以及监督问责压力的强化迫使基层乡镇政府进一步利用“属地管理”的名义将属于自身的任务下压到基层村庄社会，村级组织成为承接乡镇事务的主体。乡镇政府将具体治理事务融入村治考核体系，对村级组织任务完成情况进行考核。由此，基层乡镇政府从属地管理的“责任者”摇身一变成“监管者”。随着属地管理的任务越来越多，绩效考核的责任边界也在不断扩展，这是基层政府干部“考核泛化”产生的总体性根源。
第二，一些地方政绩观出现偏差，过度关注政绩竞争。在党管干部的原则下，干部选拔采用的是自上而下的选拔体制，上级党委和组织部门负责干部的考核和任用，依据干部考核指标体系中治理目标的完成情况，作为评价地方党政干部政绩的约束性条件。上级政府设置明晰的绩效目标并向下级政府传达工作任务，引导下级依据上级的考核导向围绕治理目标努力作为。通过量化的绩效考核指标对下级政府进行“评比”“排名”，并依据这一“排名”情况进行相应的奖惩、提拔，从而驱动下级政府主动作为。可以看到，与目标管理责任制的运作机制不同的是，下级政府在其中的行为导向并非仅仅是达成指标，而是在与同级政府政绩竞争的过程中取得“优胜”。
在基层条块关系中，无论是“条条”部门还是“块块”政府，都希望尽可能创造工作亮点，通过治理创新来吸引上级政府注意力，从而在政绩竞争中获胜。面对“比超”的竞争动力，下级政府若无法完成考核，不论是对领导干部晋升、还是集体组织的荣誉激励、物质奖励都会有影响。因此，“条条”部门有与“块块”政府合作的动力，通过条块部门之间紧密合作向上级发送政绩信号。因此，一些上级政府部门希望下级政府竭力完成目标，不留缓冲余地。“条条”部门以高标准、严要求不断向基层“块块”施压，加强对“块块”统筹的力度，进而形成“上面千条线、下面一根针”的现象。在“追求显绩”的政绩观引导下，一些上级政府为了保证自身的任务得以高效优质完成，不断加强考评问责强化对基层政府的激励和约束，由此推动基层考核工作逐步走向“泛化”。
有效遏制基层干部“考核泛化”的路径
基层干部“考核泛化”引发了基层形式主义、基层避责行为加剧、挤压基层自主空间的负面效应。因此，需要全面精准施策，有效遏制基层“考核泛化”现象的产生。
第一，厘清基层工作重点，持续推进基层减负。属地负责要求基层政府完成上级政府交办的事务，作为承包方和代理人的基层政府，承接着来自上级政府多重考核任务，压力被层层加码。遏制“考核泛化”，有必要科学规范“属地管理”运用，把理顺上级政府与基层政府间权责关系作为重要着力点，构建更加简约高效的机构运行机制。一是理顺基层与上级政府的权责关系，厘清基层工作重点，探索建立基层治理职责清单，把该清单作为基层政府行政履职和治理活动的依据，明确上级部门不得随意向基层安排职责清单以外的工作，在此基础上制定相对应的考核办法。二是在推动社会治理和服务重心向基层下移的过程中充实基层权力与资源配置，为基层松绑减负，真正实现权责一致和人责对应，助力基层政府做好“应做的事”。三是要在规定基层政府有所必为的基础上，允许基层政府并非所有事情“面面俱到”，将不属于基层政府职责范围内的事项不列入考核，减轻基层工作负担，激发基层干部工作积极性。
第二，优化基层考核方式，提升基层治理实效。干部考核作为基层干部行为的指挥棒，很大程度上影响着基层干部的行为逻辑。因此，探索合理全面的绩效考核方式成为激励基层担当作为的重要手段。一是上级政府在制定需要基层政府需要完成的考核指标时，要慎用“一票否决”等一刀切式考核办法，借助人工智能、大数据等建立系统多元考评方式，结合基层实际、结合不同目标，提升考核评价的精准性与科学性，真正达成“以考促干、以考创优”的效果。二是要尽量减少不必要的考核排名，保持适当的考核竞争强度，推动相关上级部门督查考核结果互认互用，避免出现重复考核，减轻基层内部考核压力。三是要赋予基层政府考核指标谈判空间，对于明显不符合基层发展实际的考核指标，基层政府有权提出合理性和正当性异议，为基层提供容错纠错的制度保障。四是要坚持政府内部绩效考核与社会外部评价相结合的干部考核方式，弥补上级政府简单化、程式化的考核局限，规避虚假政绩问题出现，敦促基层政府在基层治理实效上狠下功夫。
第三，树立正确政绩观，激励基层担当作为。考核评估结果作为基层政府的行动导向，考核评估的目标偏差越大，基层治理目标被替代的现象就会越严重。当前一些地区和单位考核泛化加剧了基层形式主义和避责行为的滋长。因此，考核指标设计的重点应让基层政府从“为排名而竞争”转向“为服务而竞争”，既要考核干部的“显绩”，又要考核“潜绩”；既要关注短期效果，又要关注长期效应。最终获得人民认可。一方面，上级政府要借助绩效考核工作引导基层政府更加关注基层社会需求，强化以人民为中心的政绩观，不能将考核权视为自身责任转嫁和甩锅的手段，淡化绩效评估的急功近利色彩，将考核指标瞄准基层现实发展所需、群众所盼问题。另一方面，基层部门要善于借助考核扎实推进自身治理能力建设，自觉向上级政府加强问题反馈，推动条块部门合作，真正把基层工作落实到位。
（作者为中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授，广州新华学院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金项目“社会组织党建全覆盖后的引领机制优化研究”（项目编号：23BZZ068）成果】
【参考文献】
①唐任伍：《形形色色的“层层加码”现象》，《人民论坛》，2016年第21期。
②陈硕：《“硬指标”的“软约束”：干部考核“一票否决制”的生成与变异》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第1期。
③韩万渠、任子辛：《考核控制、资源适配与议程超载下的基层形式主义》，《求实》，2023年第3期。
④欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权 以桔镇为研究对象》，《社会》，2009年第5期。
⑤朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第1期。
⑥方振邦：《干部考核全面精准的几个关键》，《人民论坛》，2021年第22期。
责编/李一丹 美编/李祥峰
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