摘 要:全过程人民民主与城市治理现代化互嵌共生，二者既在人民性、系统性上相互契合，又都肩负实现中国式现代化的使命，应充分发挥全过程人民民主在城市治理现代化过程中的作用和优势。新时代新征程，需要从坚持和完善党的领导、构建城市治理共同体、推进技术创新等方面，把全过程人民民主融入城市治理现代化，探寻推进城市治理现代化的“中国道路”。
关键词:全过程人民民主 城市治理现代化 人民城市 中国式现代化
【中图分类号】D621 【文献标识码】A
2023年底，习近平总书记在上海考察时强调：“要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点，把全过程人民民主融入城市治理现代化”。[1]这一论断指出了以全过程人民民主推进城市治理现代化的战略任务，为走出一条具有中国特色的城市治理现代化新路指明了方向。贯彻落实习近平总书记关于把全过程人民民主融入城市治理现代化的重要指示精神，要切实把握全过程人民民主融入城市治理现代化的内在逻辑及优势，深入认识二者互嵌共生的关系，积极探索以全过程人民民主推动城市治理现代化的合理路径，不断推动城市治理工作迈上新台阶。
全过程人民民主融入城市治理现代化的内在逻辑
现代化是城市治理的基本趋势。全过程人民民主与城市治理现代化紧密联系、相互促进、同频共振，二者既在人民性和系统性方面耦合，又共同服务于中国式现代化建设。
全过程人民民主与城市治理现代化都坚持人民性原则
“人民性”是全过程人民民主坚持的原则。国家权力为谁所有、代表谁的意志、保障谁的权利，这一系列重要问题伴随着民主的诞生与发展。对这些问题的不同回答塑造了不同的民主样态。原始民主由无阶级之分的氏族成员平等共享权力，这些成员均有资格参与部落共同事务。古希腊时期的城邦民主是一种奴隶制民主形式，少数具有公民资格的人员通过讨论与投票的方式对城邦事务作出决定，广大妇女、外邦居民以及奴隶则不享有民主权利。近代资产阶级民主没有跳出贵族政治的窠臼，少数精英与有产阶级是权力的实际掌握者，普通民众只有虚假的投票权，“人民主权”被“人民表达同意”“制造人民同意”所替换。中国式民主恪守以人民为中心，中国共产党领导的中国民主政治发展史是不断践行人民中心这一民主价值取向的历史，也是寻求人民真正当家作主、使民主回归本质的现代化探索过程。党领导广大人民群众百年团结奋斗，刻画与丰盈了“人民”的构成要素与内部结构，推动中国式民主更新迭代，汇聚成具有“全过程”特征的新时代人民民主形式。全过程人民民主以中国最广泛的人民群众为主体，由人民参与制度设计，参与治理过程，分享治理成果，昭示了我国的权利主体、党的人民立场及发展民主政治的目的，从而使民主价值取向真正体现人民立场。
城市治理现代化内蕴以人民为中心的价值立场，彰显人民性底色。城市是人类文明的重要结晶，也应满足人民的物质需要与精神追求，成为促进人的全面发展的载体。马克思指出：“没有大城市推动社会智慧的发展，工人决不会进步到现在的水平。”[2]早在新中国成立之前，中国共产党就明确了城市的人民属性。毛泽东同志指出：“城市已经属于人民，一切应该以城市由人民自己负责管理的精神为出发点”[3]。新中国成立后，中国共产党建立起社会主义制度，坚持“城市属于人民”，并实施了一系列救济和城市管理政策，逐步强化人民在城市中的主体地位。改革开放以来，在城镇化政策的强有力推动下，我国城市的整体实力与综合面貌取得巨大提升。同时，人民生活需求的多样化与城市发展不全面的张力不断凸显。面对这一形势，习近平总书记坚持问题导向，在2015年的中央城市工作会议上强调：“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”2019年习近平总书记在上海市考察时进一步强调“人民城市人民建、人民城市为人民”，体现着以人民为中心的发展理念。可以说，人民性是中国特色社会主义城市的基本属性，是城市治理现代化的重要遵循。
“全过程人民民主”与城市治理现代化共同遵循人民性原则，这为全过程人民民主融入城市治理现代化提供了价值前提。融入人们生活的现代城市空间，全过程人民民主就有更广阔舞台。践行全过程人民民主，城市治理现代化就更加充满生机活力。
全过程人民民主有效匹配城市治理现代化的系统性要求
城市治理现代化需要通盘考虑、统筹兼顾城市建设与发展所涉及的各个方面，全过程人民民主在长期发展中形成了一套完整的制度程序，能够有效匹配城市治理现代化的复杂系统性要求。
城市治理是一项系统工程。推进城市治理现代化必须树立系统思维，将城市看作一个相互联系、相互依存、相互影响的复合有机整体，从全局角度统筹协调好城市治理的各项工作，整体兼顾城市诸要素间的关系。新时代的城市治理面临着复杂的局面。一是城市人口集中、人口规模大、人口流动性大，带来利益诉求的多样化。二是城市治理的“最后一公里”在基层社区，导致城市治理不可避免要解决好各类矛盾纠纷以及琐碎繁杂的事务。三是城市是生命体和有机体，这一特点内在地要求城市治理实行全周期管理，把握城市整体与各个部分间的差异和发展规律，注重治理的连续性、过程性、前瞻性。四是城市治理的目标还包括“更健康、更安全、更宜居”[4]。城市治理既要保护自然生态，改善人民生活环境，又要注重历史文化传承与保护，让人民记得住历史、记得住乡愁，还要嵌入安全观念，打造韧性城市，筑牢城市安全防线。五是一些重要和棘手的问题还需要城市间协同治理。正是这些多样、变化、复杂的问题，要求城市必须采用更加系统的治理模式才能有效应对。
全过程人民民主具有系统、完整的制度程序，其制度体系不仅包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，还包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度。在长期发展实践中，与每一项制度配套的各方面制度机制也不断健全。全过程人民民主通过这些完整的制度程序设计为人民群众以各种形式参与到各个领域、各个方面的治理实践提供了切实的可行性，能够高效匹配城市治理现代化的系统性要求。
全过程人民民主与城市治理现代化共同谋求中国式现代化的壮丽图景
“现代化是一个多层面的进程，它涉及人类思想和行为所有领域里的变革。”[5]中国式现代化表现为全方位、各方面的现代化，其实现需要诸多要件，包括经济、政治、文化、社会、生态等多个领域和技术、物质、组织、制度、观念等多个层面。其中，发展全过程人民民主、推动城市治理现代化是实现中国式现代化的重要方面，二者共同谋求实现中国式现代化的壮丽图景，这为全过程人民民主融入城市治理现代化提供实践契机。
发展全过程人民民主是实现中国式现代化的本质要求之一。第一，政治现代化是中国式现代化的重要组成部分。政治现代化表征为国家治理体系和治理能力的现代化，从而为中国式现代化提供必要支撑和前进动力。第二，民主是社会主义国家实现现代化的前提条件。二十大报告中再次重申了民主对于社会主义现代化的重要性，强调：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。”全过程人民民主既体现我国的国家性质，也是全面建设社会主义现代化国家的政治密钥。第三，全过程人民民主是中国式现代化在政治领域的集中体现，是中国式现代化超越西方现代化的显著标志之一。实现现代化的道路并不是只有一条，各国可以根据本国国情选择适合自身的现代化之路。西方国家将民主和现代化等范畴与西方现代化模式绑定，产生了现代化与民主关系的悖论。[6]中国共产党立足国情，借鉴人类优秀文明成果，探索全过程人民民主，破解了“民主背离现代化”的难题，以高质量、内生型民主形式使中国式现代化在政治层面、政治领域“落地生根”，为其他领域现代化提供支持。
城市治理现代化是实现中国式现代化的必然内容。第一，城市治理现代化是国家治理能力现代化的直接体现，而国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分。第二，城市日益成为推进中国式现代化的重要战略空间和引擎。随着城市化进程的加速推进，城市经济和人口在全国经济和人口总量中占的比重越来越大。因此，城市治理关乎经济稳定、社会福祉和民生幸福。在此背景下，以高水平的城市治理大力推动城市经济高质量发展，对于带动中国式现代化实现跃升具有重要的价值。第三，城市是展现中国式现代化成就的重要窗口。“城市从其起源时代开始便是一种特殊的构造，它专门用来贮存并流传人类文明的成果”。[7]提升城市治理能力，推动城市治理能力现代化，有助于向世界更好展示社会主义现代化文明，呈现中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展的新貌。
全过程人民民主融入城市治理现代化的三重优势
全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”[8]。把全过程人民民主融入到城市治理当中，有利于将其转化成强大的治理效能，在提高城市治理现代化水平方面具有重要优势。
第一，全过程人民民主的“全链条”特点使得民主效能贯穿城市治理的“事前”“事中”“事后”诸环节。全过程人民民主是有效提升城市治理过程中各项政策科学性和有效性的方式之一。将全过程人民民主融入城市治理，使之成为城市治理的“新引擎”，赋予群众在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节中的权利，能够有效提高城市治理的效率，降低城市治理的成本。从民主选举来看，在基层有着人大代表选举、党内民主、基层群众自治等最直接、最广泛、最生动的实践，能够最大限度地激活市民对于城市治理的关注度与参与度。从民主协商来看，“众人的事情由众人商量”的民主真谛，能够激发城市活力，使群众充分表达不同思想观点，并进行深入交流，从而在回应群众关切中把握人民愿望，找准推进城市治理现代化需要解决的问题。从民主决策来看，全过程人民民主内在规定了城市治理过程中公布的各项政策、决议、规划都需广泛征求意见，普通公民的意见甚至可以被直接采纳，这一优越性既能激发社会成员关心城市公共事务的热情，又能在城市治理中集中人民智慧。从民主管理来看，公民不仅能够参与城市治理的决策，还能直接参与城市的基层社区治理等实践，使城市治理形成多方互动的格局。从民主监督来看，全过程人民民主让人民群众真正地拥有实施监督的机会和能力，通过对城市治理的决策、管理过程等进行监督，能够促进城市的健康、持续发展。
第二，全过程人民民主的“全方位”特点使得民主效能辐射到城市治理所涵盖的各个方面。全过程人民民主坚持以人民为中心，能够保证党、政府、人大、政协、法院、检察院等各个主体有效参与城市治理的各项事务。在此过程中，全过程人民民主还能确保民主程序有效覆盖各个主体参与城市治理的环节，落实民众对城市治理各项事务的知情权、参与权、表达权、监督权，从而全方位拓展城市治理的民主空间，把人民当家作主具体地、现实地体现到城市治理的政策措施上来。
第三，全过程人民民主的“全覆盖”特点兼顾了城市不同群体的利益诉求，使得民主效能贯穿城市生活诸多领域。一方面，全过程人民民主为不同群体参与现代城市治理提供了基本方式。人民群众的需求能否得到有效满足，既折射出城市治理的水平，也体现出民主参与的有效程度。伴随着人民生活水平普遍提高，城市不同群体的利益诉求日益多元化、复杂化。全过程人民民主能够满足各个阶级、各个阶层、各个党派、各个行业人民群众的参与意愿，吸纳人民群众的合理利益需求，通过寻求利益诉求的最大公约数，增强城市治理的公平性和包容性。将全过程人民民主融入城市治理，能够更全面、更细致地倾听人民声音，收集社情民意，精准识别需求，并充分落实回应，把群众的好建议转化为好政策、好措施，使城市治理更加有序高效。另一方面，全过程人民民主的“全覆盖”意味着民主不仅局限于政治领域，而且贯通于城市生活的政治、经济、文化、社会和生态等诸多方面，涵盖城市治理能触及的各个领域。城市治理现代化不仅追求经济发展和社会稳定，而且牵涉经济、政治、文化、社会、生态等方面的现代化。全过程人民民主强调各方面的协调统一，恰恰与城市治理现代化实现了广泛勾连。
全过程人民民主融入城市治理现代化的路径选择
在全面建设社会主义现代化国家新征程上，推动全过程人民民主融入城市治理全过程，加快实现城市治理现代化，必须坚持和完善党的领导、强化多方主体参与、推进技术创新，优化城市治理模式，实现优质民主与高效治理同频共振，激发城市活力，让更广泛人民共享城市治理现代化的成果。
坚持和完善党的领导，是推动全过程人民民主融入城市治理现代化的政治保证
坚持和完善党的领导既是发展全过程人民民主的政治保证，也是以全过程人民民主推动城市治理现代化的首要条件。
坚持和完善党的领导，要发挥党总揽全局、协调各方的强大优势。在主客体多方复合的城市治理系统中，中国共产党总揽全局、协调各方的显著政治优势，深刻塑造了全过程人民民主的城市治理逻辑，能够保障城市治理各项工作既充分发扬民主又有力、有序推进。党总揽全局、协调各方的领导力是当代中国城市民主治理实践的核心牵引。一方面，通过顶层统筹设计，健全全过程人民民主制度体系，并激发已有制度的制度活力，提升全过程人民民主制度在城市治理实践中的适应性，从而在城市治理实践中更好发挥全过程人民民主的效能；另一方面，通过坚强有力地组织领导，推动地方人大、政府、政协、人民团体、社会组织等全过程人民民主主体贯彻顶层决策谋划，并促进各主体间协调衔接，从而形成合力推动城市治理实践广泛开展。
坚持和完善党的领导，要加强城市基层党建。基层党建引领是推动全过程人民民主与城市治理有机结合的政治基础。加强城市基层党建，充分发挥城市基层党组织的引领力，在城市治理中激发全过程人民民主的最大效力，必须从价值、组织、党员干部三个方面着手。一是城市基层党建要贯彻人民至上的价值导向，始终代表广大人民根本利益，关注解决民生议题，化解群众利益纠纷，弥合基层分歧，实现个人多样化需求与公共利益的统一。二是城市基层党建要以提升组织力为重点加强组织建设，通过优化组织结构、科学化配置职能、修缮运行机制等方式健全基层工作组织体系，搭建党建服务平台，构筑网格化服务体系，组织吸纳多方主体参与基层治理，凝聚广大人民的智慧与理论，推动全过程人民民主更好融入城市治理。三是强化党员民主教育，加强党员干部对全过程人民民主的理论学习，强化党员干部民主意识，通过党员干部思想淬炼、实践演练，发挥模范带头作用，将全过程人民民主理念和原则落实到城市治理实践中。
构建城市治理共同体，为全过程人民民主融入城市治理现代化提供内源动力
主体是谁、主体何为决定了城市民主治理的目标及方向。无论是全过程人民民主，还是城市治理，都以多元主体共同参与，密切协作为基本要求。因此，“构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体”[9]，强化多方主体合作共治，成为推动全过程人民民主融入城市治理现代化，实现二者同向而行的必然选择。
推动城市治理主体各司其职，共同参与，形成民主治理网络。第一，地方政府是城市治理的主导者与主要责任承担者。在将全过程人民民主融入城市治理过程中，地方政府应主动转变自身职能，积极作为，为其他主体有序参与城市治理制定政策、建立渠道、分配资源，鼓励人民群众表达自身意愿并及时回应相关诉求，引导社会组织成长发育，主动加强与社会组织合作，从而增强社会组织和人民群众的公共意识。第二，社会组织是连接政府与社会的重要纽带。因此，应积极建立地方政府与社会组织良性互动的伙伴关系，发挥社会组织的公益属性，释放社会组织的创新能力，解决城市治理难题，有效降低政府的治理成本与公共服务压力。第三，人民群众为城市民主治理提供动力。推动人民群众成为城市民主治理的参与者和受益者，必须加强人民群众权利意识与自主性培养，优化民主治理模式与流程，使人民群众参与更加广泛、便利、可行。
在法治化轨道上规范城市民主治理秩序。法治既是城市善治的前提，也为全过程人民民主提供保障。一方面，厉行法治能够为城市治理提供良好的法治环境，使城市治理有法可依。通过规范各治理主体行为模式，保持权力与权利平衡，为各治理主体参与城市治理保驾护航，实现在法治与民意的正向结合中推进城市治理；另一方面，法治能保证全过程人民民主运行的制度化、规范化、程序化，防止全过程人民民主运行程序失范与异化，保障全过程人民民主的公共性与真实性。因此，以法治保障全过程人民民主与城市治理同向而行，必须完善相关领域立法，强化法律实施与监督，培育各治理主体的法治思维，建立城市民主治理法治化长效机制。
为了更好构建城市治理共同体，强化城市民主治理各主体积极参与，主动作为，还应搭建主体间协调沟通平台，加强主体间相互信任；建立资源分配机制，提高城市公共资源利用效率；完善激励约束机制，做到奖惩有据，提升城市民主治理的效率与成效。
推进技术创新，赋能全过程人民民主与城市治理良性互动
当前，人工智能、元宇宙、区块链、大数据等智能技术日益渗透全过程人民民主和城市治理实践。在全过程人民民主与城市治理融合发展过程中，充分利用这些科技资源，创新民主治理技术，有助于节省城市民主治理运行成本，再造城市民主治理流程，增益城市民主治理实践。
一是借助数字网络拓展城市民主治理时空。数字网络的发展，打破了人民群众参与城市民主治理的时间和空间限制，并以“线上—线下”形式丰富着人民群众参与民主治理实践的交互路径。推进城市治理现代化，应借助数字网络的这一便捷性，打破城市民主治理的时空藩篱，让更多人民行使自己的参与权成为可能。
二是运用大数据、区块链等现代信息技术降低民主治理运行成本。高智能技术融入城市民主治理，能够显著弱化不同部门、群体、组织间的信息壁垒，有效破解信息孤岛难题，使得信息在各治理主体间快速流转和共享。推进城市治理现代化，应明确不同治理主体的信息需求，在提高信息共享的精准性和实用性基础上，实现人、物、信息的高效连接，降低多元主体参与城市治理的成本。
三是政府部门运用新技术再造民主治理流程，精准供给公共服务。政府部门应借助新技术迅速抓取群众关切的民生议题，精准收集群众意愿，并通过多重渠道平台向城市民众传递政策制订情况，及时回应群众所求所想，增强人民群众的参与意愿、获得感和满意度。
【本文作者为中山大学马克思主义学院教授、中山大学马克思主义哲学与中国现代化研究所研究员；本文系国家社会科学基金一般项目“中国共产党对马克思主义人权理论的运用和发展研究”（项目编号：21BKS146）的阶段性成果；中山大学马克思主义学院博士研究生贺冬冬对本文亦有贡献】
注释略
责编：程静静／美编：王嘉骐