摘 要:我国的法治建设已开展多年，领导干部的法治教育始终是普法的重点，但部分领导干部的法治素养依然比较欠缺，依法执政能力、严格规范公正文明执法能力等还有不小提升空间。新时代新征程，提高领导干部的法治素养，需从培育法治意识、树立法治信仰、用好考核选任问责指挥棒三个方面狠下功夫。
关键词:领导干部 法治素养 法治建设 法治意识
【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
全面依法治国，领导干部是“关键少数”。我国的法治建设已开展多年，领导干部法治素养的提升始终是普法的重点，但部分领导干部的法治素养依然比较欠缺。有些领导干部心目中的“法治”依然在“法制”的框框内原地打转，把法治等同于制定法律、依法办事、守法用法，而良法善治、规范公权、保障私权、程序正当、权责相当等基本的法治观念还没有真正养成，依法执政能力、严格规范公正文明执法能力等还有不小提升空间。我国法治政府建设还面临不少问题和挑战，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决，一些地方运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生。[1]习近平总书记特别强调：“当前，一些领导干部还不善于运用法治思维和法治方式推进工作，领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”[2]新时代新征程，提高领导干部的法治素养，需从培育法治意识、树立法治信仰、用好考核选任问责指挥棒三个方面狠下功夫。
培育法治意识
发挥好“关键少数”对法治建设的关键推动作用，培育法治意识是基础。总体看，改革开放以来，尤其是进入新时代之后，领导干部的规则意识、程序意识、依法办事意识等法治意识不断提升，但仍有部分领导干部将法治简单等同于不违法，良法善规意识、正当程序意识、权力规范制约意识、权利保障实现意识、权责相当意识等还比较欠缺。培育领导干部的法治意识，应当尽快补上这些短板弱项。
良法善规意识
法治是良法之治，不仅要求有法可依，更要求所依之法为良法。所谓良法，至少是具备明确、稳定、公平正义、无内在矛盾、可遵循等品质之法。古罗马法学家杰尔苏将法定义为“善良和公正的艺术”。马克思认为：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由获得了一种与个人无关的、理论的、不取决于个别人的任性的存在。法典就是人民自由的圣经。”[3]在罗尔斯“作为公平的正义”里，规则应该具备的首要品性就是“必须做的，即可能做的”“滥竽充数的法律驱逐必要的法律，能为人所规避的法律同样会有害立法。立法必须有实实在在的作用。”[4]习近平总书记曾指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”[5]。2015年修正的《立法法》明确规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。近年来的立法，总体呈现出质量不断提高的特点，但也要看到有些法律在明确性、可遵循性等方面存在不足。比如，法律文本直接大量使用政策文件中的模糊语言现象，需要高度警惕。政策基于其引领方向、宣传号召等需要，往往会使用大量原则模糊语言，但法律的本性是明确。再比如，法律责任配置中简单大幅度提高罚款的起罚线（有的提高20倍以上），导致责罚不当情况的出现，实践中引起社会关注的一些食品安全处罚案件表面上是执法问题，但从规范性文件制定角度看是过高的罚款起罚线本身不具有可遵循性。
我国的法治体系不仅包括完备的法律规范体系，还包括完善的党内法规体系，而且还有大量的规范性文件。前述良法的品质要求同样适用于党规和其他规范性文件。在制定规范性文件过程中，也需对标良法良规的基本要求，不断提高制度质量，这是法治建设的重要工作。
正当程序意识
法治是程序之治。习近平总书记曾指出：“守法律、重程序，这是法治的第一位要求。”[6]从我国的法治实践来看，程序越来越受到重视，正当程序建设也取得了不小成效。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》第38条规定，党委（党组）讨论决定干部任免事项，与会成员对任免事项，应当逐一发表同意、不同意或者缓议等明确意见，党委（党组）主要负责人应当最后表态。《重大行政决策程序暂行条例》第30条规定，讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。这些规定都体现了程序性的要求。但也要清醒地认识到，重大决策实践中专家论证、风险评估和合法性审查还存在走程序、走过场问题，招投标、行政执法等领域程序空转现象并不鲜见，甚至有利害关系的决策者、执法者也不回避。党的二十大特别强调“全面落实重大决策程序制度”“完善行政执法程序”，足以表明正当程序建设和贯彻落实任务之重。
程序空转往往意味着程序设计本身还存在正当性不足的问题。程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。“中立”要求程序参与各方不得因程序设计而受到不公正对待或享受特殊优待，程序上必须不得与自己处理的事情具有利害关系，“自己不得作自己的法官”和回避原则即是“中立”的体现。“理性”要求程序应具有合理性，凡是作出不利于相对人的决定的，要事先听取其意见或申辩，以有效防止武断、恣意、专横或反复无常。“排他”是指每一个程序独立、依法展开后，非经特定程序，不得更改，即排斥与其相同程序的再次重复与冲击。“平等参与”要求接受程序法律后果的各方当事人在相同条件下，从程序主持者获得相关信息，并有相同的机会向程序主持者陈述自己的看法，而领导干部在作出不利于他人的决定时应当充分听取对方的意见。“自治”要求程序的参与基于自愿，不得强迫，例如不得强制投票、听证等。“及时终结”要求程序符合效率原则，应有时限，要有终点，不能没完没了。“公开”要求程序除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当向程序参与人和社会公开。
领导干部树立正当程序意识，有利于加快健全程序制度，也有利于在决策、执法、司法过程中恪守正当程序。
权力规范制约意识
习近平总书记指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[7]习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议的讲话中指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”党的二十大报告指出：“规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。”
领导干部树立权力规范制约意识，是立法中合理配置权力、执法司法中实现权力监督的需要。法律规定过于原则化不利于权力的合理有效配置，而深化司法体制改革的一项重点任务就是不断强化司法权对行政权的监督。
权利保障实现意识
保障权利是法治的核心使命。权利有宪法权利、民事权利、诉讼权利等之分，民事权利又有人身权和财产权之别。就拿财产权中最重要的所有权来说，它是个人自由发展的物质基础，不仅要让个人享有所有权，还要保障所有权的存续，即使因公共利益被征收，也应保障其及时获得公正补偿。权利保障，需要制度，尤其是法律的保障。比如，在林地、草地、耕地等确权方面还存在重复交叉、“一地多证”等问题。此外，征收征用的法律还比较欠缺，集体土地尤其是房屋征收的补偿标准还没有通过法律明确规定，财产征用的条件、程序、补偿标准也缺乏法律规范。实践中，有的地方政府在没有法律依据的情况下，通过政策文件对权利进行限制。
我们不仅要保障权利，还要促进权利的实现。很多权利需要公权力协助方可实现，比如房屋过户登记、居住权登记。另外，要加快推进宅基地制度改革，盘活宅基地，这是实现乡村全面振兴和粮食安全的迫切需要。正如习近平总书记所强调的：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利”。领导干部要深刻认识到现有的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，要将促进人的全面发展、全体人民共同富裕作为出发点和落脚点，着力解决人民群众急难愁盼问题，使全体人民的各项人权得到更高水平的保障，不断增强人民对于人权保障的获得感、幸福感、安全感。
权责相当意识
习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话指出：“有权就有责，权责要对等。”经过多年努力，有权无责的问题基本得以解决，权责不相当的问题也在持续改善中。比如法律责任配置不到位的问题日益受到重视，《环境保护法》等法律被称为“史上最严”的法律，而体现其严的一个重要方面就是有关公权力对应责任的具体规定。再比如，制度设计和追责实践中更加重视过错及其程度这一责任的本质性要求。典型的例子是《中国共产党问责条例》第三条规定的党的问责工作应当坚持的六项原则中，其中就包括权责一致、错责相当，第十七条规定的可以不予问责或者免予问责的三种情形所体现的就是权责相当要求。《中央企业合规管理办法》第三十八条规定，中央企业应当对在履职过程中因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题存在失职渎职行为，给企业造成损失或者不良影响的单位和人员开展责任追究。但总体来看，权责不相当的问题还存在，主要表现在以下两方面。
一方面，权力和责任配置不相当情况依然存在。对行政机关及其公职人员法律责任规定相对笼统，很少有区分情形的差异化针对性规定，比如《海洋环境保护法》第一百一十八条规定，海洋环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成海洋环境污染损害、生态破坏的，依法给予处分。另一方面，责任追究实践还存在权责不相当的问题。有的责任追究并没有紧紧围绕故意或过失的程度判定责任的大小，而是更多考虑了损害后果、舆情影响等因素。
树立法治信仰
习近平总书记指出：“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[8]美国学者伯尔曼曾言：“法律必须被信仰，否则就形同虚设。”要做到内心尊崇法治、将法治铭刻在内心，必须信仰法治，而信仰法治的前提是认同法治的价值。
在世界上大多数的宪法文本以及宪法规范中，法治已经成为各国共享的基本价值或者说超越性的全球理想与全球价值观。第二次世界大战结束以来的各国宪法中，共有188部宪法实现了“法治入宪”，而在195个国家的现行宪法中，“法治入宪”的国家有139个，占71.28%。[9]“法治不再是纯西方的理念，而是作为人类共同的价值观，为国际社会普遍接受的理念。”[10]1950年《欧洲人权公约》（全名为《保护人权与基本自由公约》）将欧洲国家的政府视为具有“共同的政治传统、理想、自由与法治……”。《欧洲联盟公约》第6条规定：“联盟是建立在成员国共享的自由、民主、尊重人权和基本自由以及法治的原则之上。”“整个《欧洲人权公约》都从法治的概念中获得灵感。”[11]1996年《南非宪法》第1条宣布的共和国建立所基于的价值中就包括“宪法至上和法治”。“是什么造成善政和恶政的差异？我们的回答并不新鲜，那就是：法治。”[12]
法治一词很早就出现在我国古代典籍中，但主要是指法律制度，与“法制”含义相通，远不是现代意义上的法治，并没有法律至上、保护人权、限制政府的内容。[13]《汉书·刑法志》开宗明义：“法者，治之具也。”中国古代的法家也将法律视为君主治国、治吏、治民的重要工具。传统中国文化强调德治为上，其所谓的“法治”也并非现代意义上的“法治”，仅仅停留在法律制度、法律手段层面。法治的工具价值源于法律的工具功能。
法治具有工具功能，但如若停留于此，就会犯工具主义的错误。一般认为，现代法治思想起源于古希腊的亚里士多德。他提出法治优于一人之治，法治代表理性统治并且内含着平等、自由、正义、善德等价值。[14]法治是我国社会主义核心价值观之一。如何理解作为核心价值观的法治？有观点认为核心价值观中的法治属于价值层面而非器物层面，强调的是实质法治而非形式法治。[15]也有观点认为，现代意义上的法治观不同于传统法制之处就在于自由、平等、公正等法治价值，但作为核心价值观比法治价值本身的含义更宽泛，还包括法律制度、法律方法、法治实施的各环节。[16]我们认为，作为核心价值观的法治，不仅指实质法治，也包含形式法治。在现代法治发展演变的过程中，形式始终是现代法治的重要理念，可以说是现代法律制度设计和安排的理论基石。“甚至可以说，要使法治生效，应当有一个毫无例外地适用的规则，这一点比这个规则的内容为何更为重要。”[17]正是在形式法律这一意义上的形式法治，也就是不存在法律上的特权，保障在法律面前的平等。有学者也指出，近百年来关于实现法治的实质主义道路，由于其内涵和中国传统的政法思想、整体性文化具有一定的契合性，而具有了较为普遍的可接受性。然而，当前一些党员干部规则意识还不够强，在法律、权力和道德的关系中，权大于法、情重于法的传统依然存在。“法律的形式合理性是法治现代化的一个基本的起码要求，是否以形式合理性或程序化的制度安排作为法律运作的原则，这确乎构成了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[18]因而，法治所考验的并非人们认知法律的能力，而更多的是考验人们理解法律和信仰法律的基本素养。在影响我国法治环境的众多要素中，领导干部的法治思维对法治发展，以至于对协调推进“四个全面”战略布局都具有举足轻重的作用。[19]正如习近平总书记强调的：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，领导干部需要起到带头作用，带动全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
用好考核选拔问责指挥棒
加大干部考核的法治权重
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》指出，县级以上地方党委和政府主要负责人是推进法治建设第一责任人，并将履职情况纳入政绩考核指标体系。从我国的法治实践看，表明法治的衡量考核在干部考核评价中还没有实现全覆盖。
领导干部的法治考核，应在总结过去正反两方面经验的基础上，出台高位、刚性的考核制度，明确考核的实施主体、考核的内容、考核的程序、考核结果的反馈修正及正式考核结果的运用等基本制度。考核的实施主体突出中立性、考核的内容突出针对性、考核的程序突出正当性、考核结果的运用突出约束性。而法治考核标准制定，应当分级分类，突出科学性、合理性。比如，针对一般领导干部的法治考核，应当至少包含领导干部个人的法治素养、守法情况和依法履职情况。对各级党的主要负责人的法治考核，除了以上内容外，应特别突出当地在统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、法治教育工作中的成效，而对各级政府的主要负责人的法治考核，应根据政府工作的特点对考核指标适当予以调整。
建立干部选拔任用的法治负面清单
习近平总书记指出：“用人导向最重要、最根本、也最管用。如果我们不是把严守党纪、严守国法的干部用起来，而是把目无法纪、胆大妄为、飞扬跋扈的干部用起来，那就必然会造成‘劣币驱逐良币’现象。”[20]“一个人纵有天大的本事，如果没有很强的法治意识、不守规矩，也不能当领导干部，这个关首先要把住。”[21]
发挥好用人的导向作用，需要进一步细化《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的“依法依规办事”原则，将干部选拔任用与法治考核、合宪合法审查及重大法治事件调查等结合起来，明确领导干部选拔任用的法治底线，必要时建立领导干部选拔任用的法治负面清单，让法治考核、合宪合法审查及重大法治事件调查等在领导干部选拔任用中发挥好指挥棒和方向盘作用。
加大法治责任追究力度
习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话指出：“建立健全责任追究典型问题通报制度”“建立领导干部插手重大事项记录制度，对违规过问下级有关事项如实登记和问责。”在《论坚持全面依法治国》中强调：“要加强管理、强化监督，设置领导干部法治素养‘门槛’，发现问题就严肃处理，不合格的就要从领导干部队伍中剔除出去。”
对领导干部个体的问责，事实上会对领导干部群体发出相应的信号，尤其是在我国目前问责制度还没有完全成熟定型、问责实践还欠缺统一规范的当下。一方面，党规和法律法规建设要突出责任设定的科学性、妥当性，细化责任规定，增强责任的针对性、可操作性，更好贯彻法治精神、法治原则。另一方面，要在问责实践中，强化法治考量、严格落实法律法规规定的行政和刑事责任，使党规和法律法规规定的领导干部责任真正发挥实效，从而在全社会形成崇尚法治、践行法治的良好氛围。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院） 政治与法律教研部教授；本文系国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入乡村振兴制度建设研究”（项目编号：20VHJ002）阶段性成果】
注释略
责编：程静静／美编：王嘉骐