摘 要:我国多层次多支柱养老保险体系的总体架构已经形成，但结构布局、联结机制、制度参数等有待完善，需整合、织密零支柱养老金，推动个人养老金率先发展，为广大职工或居民提供补充养老保险，构筑并理顺整个体系的责任共担、风险分散、功能互补等联结机制，妥善解决基本养老保险的个人账户“空账”问题，扩大新业态人员参保，堵住基本养老保险制度“漏点”，并推进粤港澳三地养老保险待遇衔接，打通基本养老保险制度“堵点”。
关键词:养老保险体系 个人养老金 养老财富 零支柱
【中图分类号】F842.6 【文献标识码】A
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。养老金是现代国家治理的重要工具，完善的养老金制度能使国民无养老之忧，促进消费，还可以推动金融结构和资本结构变迁，推动经济增长方式转变，助推高质量发展，收获“养老金治国之果”[1]。职工通过持有养老基金，投资于一国生产能力和行业增长，分享经济发展成果，并可通过股权影响公司治理而实现生产资源“社会化”[2]。
我国现行养老保险体系主要包括三个层次：第一层次为政府主导的基本养老保险，包括机关事业单位基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险；第二层次为单位主办、市场化管理的补充养老保险，包括机关事业单位的职业年金、企业的企业年金，以及企业员工福利的团体养老保险，或村集体给老年村民的分红、慰问金等形式；第三层次目前主要是个人养老金，可投资养老储蓄、养老年金保险、养老目标基金、养老理财等金融产品。
2023年末，我国基本养老保险参保人数为10.7亿，企业年金和职业年金覆盖职工7300万人，个人养老金账户累计开立达5000万户，缴费人数近1000万。我国多层次多支柱养老保险体系的总体架构已经形成，但并不整齐划一，呈现“3-2-1”的梯度格局，即各层次、各支柱之间的规模与发展程度存在较大差异，我国养老保险体系仍需进一步优化和完善。
完善多层次多支柱养老保险体系的结构布局
总体而言，目前我国整个养老保险体系可以概括为“第一层次全覆盖，第二层次一小片，第三层次一点点”，绝大多数职工或居民没有第二支柱养老金，有第三支柱养老金的更少。这一现状反映出，我国养老保险体系在构建多层次保障网络方面仍需进一步加强和完善。为进一步优化和提升多层次、多支柱的养老保险体系，必须打破固有思维模式，对现有体系结构布局进行突破性重构。
整合零支柱养老金
2022年，我国城乡居民基本养老保险的参加人数为5.5亿人，领取待遇人数1.65亿人，养老金人均每月仅300余元，这一水平显然难以满足广大城乡居民的基本养老需求。因此，如何有效破解参保人的“象征性”缴费行为，避免养老金给付陷入“兜底式”的困境，进而真正发挥其作为城乡居民基本养老保障的功能，已成为当前亟待解决的重要问题。
事实上，我国的“零支柱”养老保障比较零散。不仅有城乡居民基本养老保险制度，还有城乡低保制度、特困救助、临时救助、老年残疾人补贴、高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴等涉老项目。2021年末，全国城市最低生活保障对象60周岁及以上老年人139.5万人，平均标准为每人每月711元；全国农村最低生活保障对象60周岁及以上老年人1284.7万人，平均标准为每人每年6362元。2022年末，全国城市特困人员救助供养60周岁及以上老年人22万人，全国农村特困人员救助供养60周岁及以上老年人345.5万人。享受高龄津贴的老年人3406.4万人，享受护理补贴的老年人94.4万人，享受养老服务补贴的老年人574.9万人，享受综合补贴的老年人67.4万人。全国共支出老年福利资金423亿元，养老服务资金170.1亿元。全国共有911.7万60周岁及以上的老年残疾人领取残疾人两项补贴，发放151.2亿元。这些保障项目，涵盖养老保险、社会福利、社会救助等各项制度，均在实际运作中发挥着“零支柱”的最低保障功能，涵盖了资金援助、服务支持以及失能照护等多项内容。为进一步提升这些针对老年人的保障项目及资金的使用效能，形成更为有效的政策协同效应，建议整合由中央财政和地方财政资金支持的涉及老年人的保险、补贴、津贴、救助等项目，建立统一的老年人“零支柱”养老金，使其更好地发挥在整个养老保险体系中的“兜底”作用，达到“织密网”的总体要求，从而推进中国多层次多支柱养老保险体系建设。
妥善解决基本养老保险个人账户“空账”，寻求框架突破
关于基本养老保险的个人账户“空账”问题，若无法获得明确和有效的解决方案，将不仅难以克服“社会统筹”中存在的“搭便车”现象，更难以实现全国范围内的统筹。为确保多层次多支柱养老保险体系的整体协调与长远可持续发展，通过采取多样化、专门化的途径，解决历史遗留的养老金债务问题显得尤为紧迫和必要。从国家资产负债表来看，负债端存在养老金欠账[3]。对此，可以通过划拨国有股份，以及财政定期拨付、发行特殊认可国债、征收专门税等多种方式，逐步化解个人账户“空账”债务，从而为实现养老保险体系的稳健运行和可持续发展奠定坚实基础。
在全国统筹基础养老金的背景下，建议可考虑将基本养老保险制度中的个人账户养老金进行剥离，并与企业年金、职业年金的个人账户合并。此举旨在有效破解企业年金扩面面临的困境，从而有望为全国近3亿参与城镇基本养老保险的职工提供更为坚实的第二支柱养老金。此外，亦可考虑将剥离的个人账户养老金合并至个人养老金制度中，以化解个人养老金制度存在的“参而不缴”的困境，促使近6.8亿的企业职工和城乡居民尽快享有第二支柱养老金的保障。
推动个人养老金率先发展
鉴于我国养老保险体系的现状，短期内实现“3-3-3”的整齐格局面临较大挑战。相对而言，更为切实可行的目标应为“3-2-2”格局。即一部分职工能获得“三支柱”养老金，其他职工或城乡居民获得“两支柱”养老金，或是基本养老金、职业养老金，或是基本养老金、个人养老金。
三支柱个人养老金与二支柱企业年金之间并非必然呈现递进关系，也可以是平行发展的关系。三支柱个人养老金的优势是更利于将城乡居民、灵活就业者、无工作者等人群纳入进来。鉴于目前我国企业年金覆盖面相对有限、扩展难度较大的现实情况，三支柱个人养老金可以“单兵突进”，率先发展。对于众多未享受企业年金或职业年金待遇的职工、灵活就业者以及城乡居民而言，个人养老金可作为补充养老保险的有力手段，为其提供第二份养老金保障，达到社会平均的养老生活水平。
第三支柱个人养老金可以成为第二支柱职业年金或企业年金的承接账户。相关部门应建立养老金个人账户统一信息平台，逐步实现第一、第二、第三支柱个人账户之间的系统对接，方便职工三个支柱的个人养老金账户之间转移积累资产。此举将有助于减少因职工流动原因造成的二、三支柱个人账户重叠现象，降低管理成本，保障参保者权益。
完善多层次多支柱养老保险体系的联结机制
党的十九大明确提出按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。当前，“兜底线”“织密网”的总体要求已基本达到，但“建机制”则显得相对滞后薄弱。由于要构建的是多层次多支柱养老保险体系，而非单一支柱、单一层次，故而“建机制”就成为整个养老保险体系的关键环节。责任共担、风险分散、功能互补等联结机制就成为整个养老保险体系的骨架支撑。然而，当前养老保险体系的结构尚未清晰地界定这些机制的边界，导致各方主体责任分担存在不平衡的现象。
具体表现为政府在养老保险体系中承担了过多的无限责任，企业所承担的责任显得沉重，而个人责任被相对淡化。这种责任分配的不均衡导致部分层次或支柱的风险过于集中，支柱形式显得单一，且其功能定位有所偏离。在此情境下，养老保险的工具属性被过分凸显，而价值属性则在一定程度上被忽视，使得“主”与“辅”的界定变得模糊不清。然而，目前文献中关于养老保险制度的机制研究大多局限于单一支柱的探讨，主要集中在缴费机制、筹资机制、业务机制、给付机制、待遇调整机制以及反欺诈机制等方面。相对而言，对于多层次多支柱养老保险体系整体运行机制的全面研究则相对匮乏，尚未引起足够的重视。
建立多层次多支柱养老保险体系的关键环节在于构建一套运行顺畅、协同高效的联结机制。实质就是要在责任共担、风险分散、功能互补等联结机制上进行更科学、更合理、更有效的安排组合，需要厘清每一层次养老保险各自所要满足的养老需求、需化解的养老风险、实现的养老目标，对应的参数设置、指标约束，在各个支柱养老金计划之间的分解以及如何实现，风险分散、责任共担、功能互补之间的具体分解、共同效应，各个支柱养老金计划对实现反贫困、收入分配、消费平滑、保险保障等目标及各个子目标的具体分解。
责任共担机制
首先明确界定不同层次养老保险的责任边界。第一层次基本养老保险制度应对焦满足基本层次的需求，实现保基本的目标。当前第一层次存在过度承担的情况，甚至为追求较高的替代率而导致高缴费率，这在一定程度上挤压了第二层次、第三层次的发展空间。其次，明确界定国家、单位与个人在各个层次、支柱中的角色和责任范围，通过责任承担主体锁定对应的风险。第三，需进一步厘清中央政府与地方政府、政府与市场的关系与责任边界，从而明确各方的职能范围及对应的运作规则。责任共担机制的具体内容包括：明确各保障项目的责任承担主体；合理界定各主体的责任范围，并依法锁定；其中关键是要明晰政府的责任，即在基本养老保险制度中扮演“主办”角色，在补充养老保险中发挥“督办”作用，而对于高档养老保险则应完全交由市场和个人自主经营、商业化运作。
功能互补机制
我国应当明确界定养老保险体系的整体架构，即是否以第一层次为核心，辅以第二和第三层次的发展，或是让第二、第三层次在养老保险体系中承担更多的责任。为实现这一目标，三个层次在体系结构、功能发挥等方面需与第二、第三层次形成有效互补，确保整个养老保险体系的稳健运行和可持续发展。
微观上划定各个层次、支柱针对不同人群的功能定位，通过理念辨析和国际比较判断功能定位和属性划分（工具属性抑或价值属性）是否准确；最后对存在理念背离或功能重复的层次或支柱进行矫正和框架整合，以确保整个体系的协调性与高效性。政府应当推行公共养老金制度，以切实解决社会公平问题，并有效实现收入的再分配。与此同时，非政府提供的私营养老金制度在提升制度供给效率和管理效率方面具备显著优势。通过构建多支柱养老保险体系，实现“混合供给”与“功能互搭”的有机结合，不仅能够确保再分配效率的实现，还能显著提升管理效率，推动养老保障资源的优化配置，进而增进个人福祉和社会整体福利水平。
风险分散机制
首先，通过风险识别各个主体面临的风险并分析其成因。政府、社会和个人三方主体分别对应宏观风险、中观风险和微观风险。例如，老年人面临的养老风险主要有长寿风险、短视风险、贫困风险、信息不对称风险、早逝风险、宏观经济波动风险、保险市场失灵风险等。
其次，针对这些风险的应对，提出生命周期养老资产储备、养老金支柱设计、养老生活规划等，充分发挥不同层次、不同支柱养老金计划在应对各类风险中的功能和优势。
最后，探查养老保险体系中缺失的养老形式，创新供给团体养老保险、地方补充养老保险和其他养老金融产品。通过在不同主体、人群、代际、地域，以及国际范围内的风险分散转移，化解宏观的国家养老风险、中观的养老金制度风险和微观的老年人风险。
完善基本养老保险制度的覆盖路径
扩大新业态人员参保，堵住基本养老保险制度“漏点”
近年来，随着我国新经济、新形式、新业态的蓬勃发展，灵活就业人员的数量已突破2亿大关。此类劳动者的就业单位、形式、时间呈现出更为灵活的特点，流动性较强，劳动关系相对不严格。然而，这种灵活性也导致了他们在养老保险缴费方面存在明显的不持续性，难以满足累计缴费满15年方可领取养老金的最低要求，从而成为基本养老保险全覆盖工作中的一个“漏项”。
目前，职业年金或企业年金制度普遍以雇主（即用人单位）作为核心发起人。因此，灵活就业群体往往难以获得参与年金计划的资格，进而使得部分灵活就业者的补充养老保险需求得不到有效满足。鉴于新经济、新业态在国民经济中的地位日益凸显，灵活就业者及弹性工作者等群体的养老保障问题显得尤为突出，亟待予以高度重视，并尽早谋划、出台相应的政策措施。
新业态从业人员基本养老保险全覆盖可使养老金成本收益比增加，使养老金基尼系数减小，并且提升城职保参保率与增加缴费指数相结合的政策可以发挥更大的成本收益效应和收入再分配效应[4]。为实现新业态从业人员基本养老保险的全覆盖，进而推动共同富裕目标的实现，应加大力度推进社保体系的完善，尤其应鼓励新业态从业人员积极参保城镇职工基本养老保险。对于新业态从业人员的补充养老保险需求，可借鉴前文所述，以个人养老金制度作为其第二支柱养老金，提供更加全面、多层次的养老保障。
推进粤港澳三地养老保险制度衔接，打通基本养老保险制度“堵点”
目前，粤港澳三地的养老保险制度仍处于各自独立运行的状态，尚未实现相互衔接。为有效推动三地劳动力和人才的自由流动，促进经济社会融合与协调发展，建议出台粤港澳跨境流动社会保障协定等政策。在此过程中，可借鉴欧盟的相关经验，从“开放式协调”的模式着手，确立“工作地缴费、权益累计、分段计算”等转移接续原则，以确保三地社会保障制度的顺畅对接和高效运行。通过精算模拟不同衔接方案下就业人员在粤港、粤澳流动的养老保险权益待遇，结果表明当就业者不流动时，相比港澳地区，内地养老金水平处于较高水平；当就业者流入内地时，无论如何分段衔接，其养老金待遇水平基本优于香港、澳门原待遇水平。即在粤港澳三地现有的养老金制度下，通过分段计算、分别支付，港澳就业人员不会因到内地就业而失去或损失本可得到的养老金权益[5]。
在衔接安排上，近期内可以通过采用科学精准的待遇衔接办法，确保跨境就业流动人员的养老金权益不受损失，从而实现“人员通”的目标。中期通过三地个人账户积累的权益资金能顺畅跨境转移而实现“资金通”，长期则最终实现三地“制度通”。关于“制度通”的实现，可考虑两种对接办法：第一种方式为“一个制度、统一对接”，即三地均采用“基础养老金+个人账户养老金”的统一制度框架。第二种方式为“两个制度、分开对接”，即针对粤港、粤澳之间的差异，分别采取不同的对接策略。粤港之间在二支柱、三支柱实现“制度通”，粤澳则在一支柱、三支柱上实现“制度通”。相比而言，统一对接方案在整体规划和实施上更具优势，能够更好地促进三地之间的制度融合与协调发展。
夯实养老财富储备的底基
养老财富储备是我国化解人口老龄化、高龄化、失能化等挑战的蓄水池。2019年底《国家积极应对人口老龄化中长期规划》部署的五项工作任务中首先就提出“稳步增加养老财富积累”。目前我国除了社会保障战略储备基金、基本养老保险基金之外，还未建立其他制度化的养老财富储备机制。2022年，我国基本养老保险结余为6.985万亿，补充养老保险结余为4.87万亿，而个人养老金仅有0.3万亿，全国社保基金权益总额为2.6万亿元，合计近15万亿。
在推进我国职工退休社会化管理之后，企业单位在养老福利基金方面并未设立专项提留，而是统一纳入职工福利费进行核算。根据我国企业所得税及个人所得税法的相关规定，企业在福利费中列支的退休人员费用，无法在企业所得税税前进行扣除，且需按照“工资、薪金所得”的规定代扣代缴个人所得税。
鉴于当前教育年限的延长、就业和生育时间的推后，培养后代所需的时间更为漫长，这导致储备养老资产的时间受到很大挤压。因此，我国绝大多数职工或居民的养老财富储备存在较大的缺口，且其养老储蓄或金融产品资产相对较少。我国亟须通过增拓居民收入来源渠道，提高居民收入水平，并优化政府、企业、居民之间的分配格局，稳步增加养老财富储备。为实现这一目标，建议从以下方面发力：
第一，在宏观经济层面，公共养老金无论用现收现付制还是用积累制来筹资并没有不同，左右未来养老金状况的核心因素是国民经济产出[6]。换言之，只有通过“做大蛋糕”这一治本之策，方能从根本上解决养老金问题。因此，我们应依托技术创新、制度革新等宏观经济手段，积极把握人口老龄化带来的银发经济发展机遇，深入挖掘老年人的需求，扩大其消费规模，进而推动整个经济产业的转型升级。同时，我们还应致力于保持经济的稳定与高质量发展，以此增加国家财力、社会财富和家庭财产，为养老金体系的稳健运行提供坚实保障。
第二，银行、保险、基金等金融机构正在积极推动供给侧改革，以优化养老金融产品结构及产品线，更好地服务于养老基金的投资增值与居民养老财富的积累。同时，还需充分考虑养老金融产品在领取时与生命年金（含联合年金）之间的转换机制，以实现终身保障功能，有效应对可能出现的“长寿风险”。此外，养老金融产品与养老服务及产品消费的衔接亦应得到重视，确保老年人的多样化需求得到切实满足，从而推动养老金融业健康、稳健的发展。
第三，鉴于当前社会少子化与长寿化现象并存，家庭和个人应摒弃过度依赖社会保障、家庭支持和财政补贴等传统养老方式，转而树立积极的财富储备观念，以应对未来养老生活的挑战。具体而言，应制定符合个人实际情况、合理且科学的退休规划，增强对金融知识的学习与掌握，提升金融素养水平。在此基础上，应积极转向金融养老模式，构建基于生命周期的个人养老资产配置方案，通过科学配置个人养老资产，实现养老资产的长期保值增值，从而确保老年生活的质量与稳定。
【本文作者为湖南大学公共管理学院教授；本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“促进我国多层次养老保险体系发展研究”（项目编号：21JZD035）阶段性成果】
注释略
责编：冯一帆／美编：王嘉骐