【摘要】《中华人民共和国粮食安全保障法》是我国第一部全面系统地规定粮食安全保障工作的专门法律，蕴含了鲜明的本土性、协同性和发展性。《中华人民共和国粮食安全保障法》的出台为粮食安全构筑了法治保障，后续需通过严格执法、公正司法和全民守法来有效贯彻落实，也需要与相关法律政策进行衔接统合协调，构建更具包容性、开放性、系统性的粮食安全法治保障体系。
【关键词】法治 粮食安全保障法 治国理政 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
仓廪实，天下安。确保国家粮食安全，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。2024年3月，习近平总书记在湖南考察时指出：“湖南要扛起维护国家粮食安全的重任”；4月，习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上强调：“推进高标准农田建设，扛好重要农产品稳产保供责任，为保障国家粮食安全作出应有贡献”；5月，习近平总书记在山东考察时指出：“山东是农业大省、粮食大省，在保障国家粮食安全方面责任重大”。同月，习近平主席在同法国总统马克龙、欧盟委员会主席冯德莱恩举行中法欧领导人三方会晤时提出：“共同维护国际能源粮食安全”。
2023年12月通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称《粮食安全保障法》）自2024年6月1日起施行。这既是我国第一部全面系统地规定粮食安全保障工作的专门法律，也是我国保障粮食安全的基本法和龙头法。尽管受立法容量所限，该法仅有十一章七十四个条文，但其所内蕴的鲜明的本土性、协同性和发展性不仅折射出中华法治文明之光，也为全球粮食安全治理贡献了中国智慧和中国方案。
本土性：关涉十四亿人能否端牢端稳饭碗
为了保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，我国采选的是《粮食安全保障法》与农业基本法分别立法之模式，这与美国的《食物、农场及就业法案》、日本的《粮食、农业、农村基本法》以及欧盟的《共同农业政策》等将粮食与农业立法整体考量、合并制定的立法思路不同。自2008年《粮食法》列入十一届全国人大五年立法规划一类项目，到2023年12月《粮食安全保障法》最终通过，这部关涉十四亿人能否端牢端稳饭碗的民生之法、国本之法的制定前后历时十五年。
为我国第一部全面系统地规定粮食安全保障工作的专门法律，《粮食安全保障法》以粮食安全战略为引领，贯彻新国家粮食安全观，从纾解我国粮食安全保障面临的主要矛盾和问题出发，明确界定耕地保护以及粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等环节的重点任务，全面回答了粮食安全“谁来保障”“如何保障”等关键问题。不仅为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”和“藏粮于地”“藏粮于技”的国家粮食安全战略的贯彻实施提供法治路径，而且将全方位夯实粮食安全根基过程中必须遵循的核心原则、主要制度及机制等系统梳理并予以规范确认，为全方位夯实粮食安全根基提供了法治支撑。通过系统设定政府、市场、社会各类主体粮食安全保障权力（利）、义务与责任，有效提升粮食综合生产、储备应急、加工流通、节约减损等粮食供给保障能力，形成了具有中国特色的粮食安全保障制度体系。
协同性：以政府为主导、全社会参与形成保障合力
作为我国保障粮食安全的基本法和龙头法，《粮食安全保障法》有效统合衔接既有相关实体和程序规范，以《粮食安全保障法》为指引，以《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》两部专门性行政法规为骨干，协同发挥《民法典》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《农业机械化促进法》《食品安全法》《反食品浪费法》等几十部相关法律法规及规范性文件的特别规范作用，初步构建了我国粮食安全保障法治体系，提升粮食安全治理能力和治理水平。
粮食安全保障事关国运民生，面临情况复杂，牵涉粮食生产、储备、流通、加工、应急、消费等诸多环节，涉及政府与市场、中央与地方、粮食主产区与主销区等多个层面，关涉粮食生产者、粮食经营者、粮食消费者等多元主体，需要我们党站在全局高度统一领导协调。继2021年修订的《粮食流通管理条例》提出落实“粮食安全党政同责”后，《粮食安全保障法》开宗明义提出“国家建立粮食安全责任制”，在法律层面首次实现对于“粮食安全党政同责”的彰显和阐释。明确规定“县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任”。并在后续粮食安全保障纳入规划、耕地种植用途管控、撂荒地治理、粮食加工业布局、粮食应急体系建设等十余个条文中，详细设定县级以上地方人民政府粮食安全保障职责。
构建以政府为主导、全社会共同参与的粮食安全保障制度体系。《粮食安全保障法》通过对政府适度的引导激励和约束限制等手段的规定，促进市场、社会主体参与，与政府形成粮食安全保障合力。不仅着眼于政府的激励职责，规定了“建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性”“健全粮食生产者收益保障机制”“扶持和培育家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体从事粮食生产”“鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业自主储粮”“鼓励粮食经营者运用先进、高效的粮食储存、运输、加工设施设备减少粮食损失损耗”等。还从义务设定的维度，规定了村民委员会、农村集体经济组织发现违反耕地种植用途管控要求行为的及时报告义务；公民个人和家庭节约粮食杜绝浪费的义务；机关、人民团体、社会组织、学校、企业事业单位加强本单位食堂的管理纠正浪费行为的义务；有关粮食食品学会、协会等制定和完善节约粮食减少损失损耗的相关团体标准及宣传教育义务等。
发展性：着眼于粮食安全保障的可持续性
粮食安全具有开放性和发展性。《粮食安全保障法》着眼于全产业链考量粮食安全，通过周全的制度设计调整优化粮食产业供给结构，设置粮食生产者、粮食经营者、粮食食品经营者、粮食消费者等粮食安全保障权利义务。着眼于粮食安全保障的可持续性，《粮食安全保障法》抓住耕地和科技这两个关键要素，聚焦于耕地保护、粮食科技创新支持，不仅在原则上规定了加强粮食安全科技创新能力和信息化建设、推进智慧农业发展，而且通过高标准农田建设、土地整治、粮食作物种质资源保护开发利用、农业技术推广、仓储科技创新等制度安排，重点在法治层面系统回应粮食安全保障中当下与长远关系的调试协同。
粮食安全具有地域性。《粮食安全保障法》不仅考量粮食主产区、主销区、产销平衡区的粮食生产能力，设定差异化粮食安全保障目标，落实“三大功能区”粮食生产责任共担机制；而且权衡产粮大县、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区在粮食安全保障中的突出地位和作用，完善粮食生产激励机制。
建立多重激励、适度约束和综合保障的体制机制
《粮食安全保障法》设定国家积极义务，有效发挥政府主导作用，多维度综合考量政府与市场协同共治，根据差别原则平衡协调不同主体利益，建立了多重激励、适度约束和综合保障的体制机制。
第一，在国家层面设定了大量的积极义务。《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》均强调人人享有免于饥饿的基本权利。国家对于国民的粮食权负有保障和实现的基本义务。《粮食安全保障法》在国家层面设定了大量的积极义务。不仅在总则中着眼于宏观维度提出，国家“建立粮食安全责任制”“加强粮食宏观调控”“国际粮食安全合作”“建立健全粮食安全保障投入机制”“加强粮食安全科技创新能力和信息化建设”。而且在后续章节中，着眼于耕地数量和质量的双重保护，突出国家“实施国土空间规划下的国土空间用途管制”“建立严格的耕地质量保护制度”。着眼于提升粮食生产安全保障能力，围绕种子、水资源、农机、农技等生产要素供给，提出国家“推进种业振兴”“加强水资源管理和水利基础设施建设”“推进农业机械产业发展”“加强农业技术推广体系建设”。基于对粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、产粮大县、粮食生产者等生产主体的激励，主张“加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设”“健全粮食生产者收益保障机制”“健全粮食主产区利益补偿机制”“完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度”等。着眼于粮食生产之后的储备、流通、加工、应急环节，提出国家“建立政府粮食储备体系”“加强对粮食市场的管理和调控”“鼓励和引导粮食加工业发展”“建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制”。
第二，在粮食安全保障中政府负主责。为确保实现粮食安全的目标，着眼于粮食安全的公共性、正外部性及对于经济社会稳定的极端重要性，无论是发达国家还是发展中国家，政府都在不同程度上以不同形式干预粮食市场和粮食产业。《粮食安全保障法》对于粮食安全保障中的政府权力予以廓清。在《粮食安全保障法》总则中，着眼于政府规划权，规定“县级以上人民政府应当将粮食安全保障纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府有关部门应当根据粮食安全保障目标、任务等，编制粮食安全保障相关专项规划，按照程序批准后实施”。
第三，保障粮食安全离不开对于粮食市场运行规律和基本逻辑的遵循。粮食不仅具有战略物资属性，也具有商品属性，是市场交易的对象。《粮食安全保障法》除了在总则中原则性规定“统筹利用国内、国际市场和资源，构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系，提升粮食供给能力和质量安全”“注重发挥粮食国际贸易作用”。还着眼于粮食安全保障投入，强调“引导社会资本投入粮食生产、储备、流通、加工等领域，并保障其合法权益”“引导金融机构合理推出金融产品和服务，为粮食生产、储备、流通、加工等提供支持”“鼓励开展商业性保险业务”。即使是在“严格的耕地质量保护制度”中也强调“坚持政府主导与社会参与、统筹规划与分步实施、用养结合与建管并重的原则，健全完善多元投入保障机制”。在粮食流通章节，还规定“引导社会资本投入粮食流通基础设施建设”。该法尤其注重规定激励手段，引导市场主体参与粮食安全保障。不仅“建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性”。而且为调动粮食生产积极性，提出“健全粮食生产者收益保障机制”“完善农业支持保护制度和粮食价格形成机制”，健全对粮食主产区和产粮大县利益补偿机制。在粮食流通章节，更是强调要尊重粮食市场的交易法则，“充分发挥市场作用，健全市场规则，维护市场秩序，依法保障粮食经营者公平参与市场竞争，维护粮食经营者合法权益”。
粮食安全是国家安全的重要基石。《粮食安全保障法》的出台为粮食安全构筑了法治保障，后续需通过严格执法、公正司法和全民守法来有效贯彻落实。同时，《粮食安全保障法》作为基本法，未来也需要与相关法律政策进行衔接统合协调，构建更具包容性、开放性、系统性的粮食安全法治保障体系。
（作者为中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任）
【注：本文系中国政法大学科研创新项目“新形势下我国粮食安全战略法治保障研究”（项目编号：23ZFG82005）与中央高校基本科研业务费专项资金资助阶段性成果】
责编/李一丹 美编/王梦雅
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