【摘要】生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，自然保护地体系是生态文明建设的核心载体，对实现美丽中国目标具有重要意义。当前，我国现存部分相关法律法规在一定程度上跟不上自然保护地体系建设的时代步伐，因此，推进自然保护地立法成为生态文明体制改革的迫切需要。将自然保护地相关国家政策规划转换成国家法律体系，需要依循自然保护地建设的客观规律和政策法律化的逻辑。应基于对生态系统保护级别和生态价值保护强度的划分，进行《自然保护地法》《国家公园法》的立法探索，修订完善《中华人民共和国自然保护区条例》以及相关法律规范，逐步形成综合性立法体系。
【关键词】自然保护地 生态保护优先 生态系统保护 生态空间治理
【中图分类号】X171.4 【文献标识码】A
2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出要“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”，“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度”。①党的二十大报告强调：“提升生态系统多样性、稳定性、持续性。以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。”②2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布，明确要求“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，完成全国自然保护地整合优化”，“到2035年，国家公园体系基本建成，生态系统格局更加稳定，展现美丽山川勃勃生机”。③不可否认，我国现存部分相关法律法规在一定程度上跟不上自然保护地体系建设的时代步伐，因此，推进自然保护地立法成为生态文明体制改革的迫切需要。将自然保护地相关国家政策规划转换成国家法律体系，需要依循自然保护地建设的客观规律和政策法律化的逻辑，实现从政策目标向法律体系的转化。
生态保护优先：自然保护地立法的价值逻辑
自然保护地生态保护优先根源于宪法的价值期待。《中华人民共和国宪法》第九条明确规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《中华人民共和国环境保护法》第一条明确指出：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”自然保护地立法应时刻观照《中华人民共和国宪法》对生态保护的价值期待，形成具体适用的法律规范。
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，意味着我国要探索以绿色优先、生态发展为导向的高质量发展之路，满足人民日益增长的优美生态环境需要。一是自然保护地体系建设为推动人与自然和谐共生提供了基本场域。生态文明的入宪奠定了自然保护地立法的宪法依据，自然保护地立法由此形成了以生态保护优先为原则的规范基础。二是保护生态环境和发展经济是有机统一的，二者的宗旨均是改善提升人们的生存环境和生活质量。二者均源于人的正当性需求，即追求更高的生活质量是人的本性需求和社会需要；二者均源于人的合理性需求，即由道德的合理性上升为法律的正当性。立法的动机是满足人们一定的社会需要，自然保护地立法应统筹好生态环境保护和经济发展的关系，实现二者的协调发展。
《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等法律法规的颁布，意味着以生态保护优先为核心价值、以国家生态安全为保护目标、以生态系统为保护客体、以保护和利用行为为调整对象的生态环境保护法律体系初步形成④。《指导意见》按照自然保护地的生态系统重要程度及其生态价值形成“国家公园—自然保护区—自然公园”依次递减的类型化结构，表明生态保护优先在自然保护地立法中的重要作用。一是生态保护优先的核心内涵是优先保护人享有优美生态环境的权利。二是自然保护地立法是对生态保护优先原则的功能拓展。一方面，自然保护地对生态系统保护价值位序的区分能够更加有效地实现立法目标。另一方面，自然保护地对生态系统保护级别的区分，能够动态地调整影响生态系统保护的环境行为，实现生态保护目标。可以说，自然保护地是落实生态保护优先原则的最优载体。
生态系统保护：自然保护地立法的目标逻辑
国家通过系列顶层设计将最具保护价值的生态系统作为构建自然保护地体系的核心内容，凸显了我国自然保护地建设的生态系统观。在构建国土空间开发保护新格局下，我国从自然资源、生态环境和经济社会发展的多维视角，将生态系统保护从“自然空间”升级为人类的“经济社会空间”。生态系统保护需纳入法律体系予以法理审视和规则提炼，方能实现自然保护地相关政策与法律的调适。故而，自然保护地立法中的“生态系统”是一个满足国家对自然保护地高质量发展要求，以自然保护地生态、环境与资源为综合性客体的功能集合体。其根本目的是以适宜的生态环境条件和自然资源的供给能力满足公众的优美环境需要，不但具有内在的物理、化学、生物的自然属性，更具有满足人类生存、生活、生产需求的社会属性。因此，自然保护地立法应强调生态系统“自然+社会”的二元属性，形成相互嵌套的“自然—社会”共同体。一是山水林田湖草沙是一个生命共同体，强调各环境要素共同构成具有环境空间整体特征的生态系统；二是人与自然是生命共同体，揭示立法保护的自然保护地是“自然”与“人”耦合而成的大尺度生态空间。⑤自然保护地法律规则的设计应充分协调“人”的社会需要与“自然”的立法保护之间的关系，遵循科学分类、差别保护的原则，制定以分类定保护级别、以分区定利用规则的制度体系，实现自然保护地生态系统保护目标的差异化和体系化。
生态保护优先原则的确立表明，自然保护地类型的划分应建立在生态价值高低及生态系统保护级别的基础上，平衡保护和利用之间的关系。一方面，不同类型的自然保护地的生态价值高低决定了生态系统保护级别，即国家公园保护“国家代表性”的自然生态系统，自然保护区保护“典型”的自然生态系统，自然公园保护“重要”的自然生态系统，从而构成“国家代表性—典型—重要”依次递减的保护级别体系。另一方面，生态系统的保护级别构成了自然保护地的立法目标，即国家公园是对最重要的自然生态系统的原真性、完整性严格保护；自然保护区是对具有重要科学研究价值的生态系统重点保护；自然公园则需进一步细化保护目标，具化为森林公园、国家地质公园、湿地公园和海洋公园等，保护某一要素类型公园的自然特征和原貌，从而形成“严格保护+重点保护+细化保护”的层次化保护目标体系。这种生态系统保护级别与保护目标的细分构成了自然保护地立法的基石。
从人与自然关系的视角审视自然生态系统与人类社会系统的逻辑关系：人的环境行为影响并改变生态系统的结构与功能，生态系统与其要素的相互作用则能够满足人的生态需求。在法律关系中，生态系统保护主要以其生态功能在社会关系范畴内通过作为主体的人对作为客体的生态系统的社会利用而展现出来。因此，自然保护地立法保护的生态系统不是一个实存性的“本体物”，而是保护其生态功能。
生态空间治理：自然保护地立法的功能逻辑
《指导意见》将自然保护地定性为“长期保护的陆域或海域”，阐释了自然保护地在类型划分、保护目标和保护对象上的生态空间属性。这一生态空间既包含由大气、水、土壤、生物等不同要素及其相互关系组成的自然实体空间，体现“自然功能”属性；也包含以环境要素及其构成的自然生态系统为“原料”，所承载的人类社会活动和多重社会关系的社会空间，体现“社会功能”属性。“自然+社会”的二元属性要求自然保护地立法应遵循自然生态规律和社会发展规律相统一、生态保护与社会发展相平衡的思路，将自然保护地的生态系统纳入社会属性考量范围之内，重新思考和定位人与自然的关系。
我国自然保护地体系以生态系统保护强度及生态价值重要程度为类型划分的基点，奠定了自然保护地生态空间治理的逻辑基础。以特定地理单元为载体的自然保护地在一定程度上构成了人类社会空间活动的基本场域，糅合了生态、资源与社会等多领域问题，存在着立体化的空间治理需求。这对自然保护地体系建设完善提出了要求，既要合理设定《国家公园管理暂行办法》《国家级自然公园管理办法（试行）》《中华人民共和国自然保护区条例》等法律规范的功能定位，明确国家公园、自然保护区和自然公园在空间功能方面的关系；又要制定差异化的保护制度体系，包括内在价值逻辑的统一性和外在结构逻辑的协调性，以使立法与政策之间实现目标一致、逻辑协调、内在联动。
自然保护地生态空间治理是一种内嵌于中国特色自然保护地政策与法律中的环境治理模式，凸显了“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的系统观和自然保护地在维护国家生态安全、推动国土空间可持续发展中的重要作用。这要求自然保护地立法需在协调其承载的生态、环境和资源功能基础上，统筹生态空间与社会空间的法律关系：既发挥生态保护功能，为生态系统运行和生物多样性提供保障；又发挥环境支持功能，为公众提供优美适宜的生活空间；同时发挥资源配置和供给功能，促进经济社会可持续发展。自然保护地立法的逻辑基点并非是在生态保护与社会发展之间作排他性的选择，而是基于其“自然+社会”二元属性，构建不同类型保护地的共通性、区别性和协调性的新型法律规范体系。自然保护地立法应综合统筹自然空间与社会空间交叉融合形成的各种法律关系，为生态系统保护构建可操作的法律规则体系，推动建设人与自然和谐共生的现代化。
总之，当前我国自然保护地体系建设的目标愈发清晰，即通过对生态系统保护级别和生态价值保护强度的划分，进行《自然保护地法》《国家公园法》的立法探索，修订完善《中华人民共和国自然保护区条例》以及相关法律规范，逐步形成“基本法+主干法+支撑法”的综合性立法体系⑥。
（作者为宁波大学东海研究院研究员）
【注：本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“基于自然保护地体系建设的国家公园立法模式研究”（项目编号：19SFB3052）和国家社科基金后期资助项目“自然保护地立法体系化研究”（项目编号：21FFXB016）阶段性成果】
【注释】
①《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》，中国政府网，2019年6月26日。
②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。
③《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，中国政府网，2023年12月27日。
④杜群：《环境法体系化中的我国保护地体系》，《中国社会科学》，2022年第2期。
⑤汪劲：《〈青藏高原生态保护法〉：科学立法的成功典范》，《环境保护》，2023年第16期。
⑥吕忠梅：《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》，2021年第3期。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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