【摘要】实行村级小微权力清单制度是村级治理制度化的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在推行村级小微权力清单制度过程中，需遵从加强制度约束、突出民主参与、落实民主监督、保证纵向联动的基本构建逻辑。此外，还需通过规范制度设计、明晰主体角色定位、建立动态调整机制、完善闭环监督机制等途径，积极克服灵活性不足以及监督不够完善等现实困境，让权力在阳光下运行，确保小微权力更好为群众谋利益，使权力清单制度在基层治理中发挥更大作用。
【关键词】小微权力清单制度 民主监督 乡村治理 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
2024年1月，习近平总书记在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第三次全体会议上明确强调：“惩治‘蝇贪蚁腐’，让群众有更多获得感。”惩治群众身边的“蝇贪蚁腐”，关键要把“小微权力”关进制度的笼子里。2018年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”，为惩治“蝇贪蚁腐”开出了一剂良方。基于此，深入探究村级小微权力清单制度建构逻辑，分析其现实问题，提出有针对性的建议，对优化推广村级小微权力清单制度至关重要。
村级小微权力清单制度的建构逻辑
加强监管约束，切实把权力关进制度的笼子里。完善的制度无疑是制约权力的有效手段。要把村级小微权力关进制度的笼子里，就要对村级小微权力运行全过程、各环节实施监督和管控，使权力边界明晰化、运作流程公开化，让村级小微权力在阳光下运行。村级小微权力清单制度坚持职权法定，对村级人、财、物等重要决策事项，特别是涉及群众利益的救助、救灾款申请、宅基地审批等事项，全面纳入小微权力清单范畴予以公开，切实做到“清单之外无权力”，从源头上防止“小权力滋生大腐败”。同时，按照“一个权力事项、一套工作流程、一张操作图表”要求，逐一编制各权力事项的工作规范和简单易懂的流程图，明确事项名称、责任主体、权力依据、操作流程、公开要求等“五要素”，为权力运行绘制具体路径，这样既消除了既有乡村治理中的模糊空间和治理盲区，更有利于监督主体获取进行监督所需的各种信息，避免了权力暗箱操作的可能性，真正做到“让百姓明白、还干部清白”，是走好新时代党的群众路线的题中应有之义。
突出民主参与，推动民主治腐迈出实质性步伐。人民群众是反腐败斗争的力量源泉，只有充分发扬人民民主，坚持问政于民、问需于民、问计于民，把权力运行置于人民监督之下，才会最大限度减少权力寻租的空间，降低腐败发生的几率。村级小微权力清单制度通过“五议决策法”，即提议、商议、审议、决议、评议，确保大小村务及时向全体村民公开，保障其知情权、参与权、决策权和监督权。村级小微权力清单制度的推行降低了权力运行风险，提升了决策的科学性，充分发挥了民主治腐作用。
落实民主监督，构建监督主体合力新格局。监督是防止权力腐败的重要方式，其核心在于通过制度化方式对权力运作主体进行规范、约束及治理。农村基层权力监督机制不完善是导致权力异化和微腐败发生的重要原因。村级小微权力清单制度通过多种平台，如“乡贤议事会”“廉政诊所”“村务评说会”等方式，激发村民监督热情，增强民主监督实效；通过监督委员会在工程建设、资金支出等事项中落实职责，打破监督障碍；通过乡镇职能部门、纪委监委和巡察机构等相互配合形成合力，为提升基层治理质效保驾护航。村级小微权力清单制度构建清单化、一体化、多样化监督模式，切实把监督优势转化为治理效能，从而形成“小微权力摆在群众眼前，用权过程接受严格监督，违纪乱权必被追究”的良好工作机制。
强化纵向联动，厚植小微权力常态化治理根基。村级小微权力清单制度既强调区、镇（街道）、村（社区）三级联动，也注重各部门在相关事项中的相互协同，明确了各监督主体监督范围、监督职责，从整体上促进了农村治理机制由无序碎片化走向有序规范化。县纪委监委重点加强对村级小微权力规范运行的组织协调和监督，尤其是将其纳入巡察、派驻机构日常监督和“嵌入式”轮流驻点监督内容，并建立专门的责任追究办法以查处违规行为；县级相关主管部门则侧重加强指导和督查，强化干部规范用权意识，确保村级小微权力规范化运行，维护治理秩序。村级小微权力清单制度的纵向各参与主体不仅以程序化形式实现无缝隙的对接，更创建出多渠道构建协同网络，织密小微权力监督网。
村级小微权力清单制度存在的现实问题
一些制度设计不够规范，削弱了小微权力清单的权威性。制度设计的规范性一定程度上会影响制度效用的发挥。从小微权力清单制度实践来看，各地制度设计责任主体不同、形式各异、各有侧重，进而削弱了小微权力清单的权威性。具体而言，制度设计的规范性不足主要表现在以下几个方面：一是编制主体各不相同。如有的地区是由县纪委牵头，而有的地区是由县农业农村局牵头。二是编制程序缺乏规范。目前尚未有统一的村级小微权力清单编制程序，而是由各地基层按照实际情况自行编制。三是权力事项分类标准不够清晰。这些制度规范性差异一定程度上削弱了小微权力清单制度的权威性，不利于其在全国范围内的整体推进。
一些清单主体推行意愿不足，不利于小微权力清单的持续性。村级小微权力清单制度相关主体的行为认知关系着该制度的落地生效。一是乡村治理制度化与乡村社会自主性之间的张力，弱化了部分村级组织及村干部的主观意愿。小微权力清单制度通过标准化、流程化、专业化指标指导农村工作，压缩了部分村级组织、村干部的权力空间，同时也在一定程度上削弱了其推行小微权力清单制度的主观意愿。二是一些村民流于形式的参与，影响了小微权力清单实际效用的发挥。调研发现，有的村民参与积极性不高、缺乏科学认识等，极易导致清单执行出现偏差。
一些小微权力清单缺乏弹性，难以适应乡村的现实需求。一是清单任务化。有的地方将清单的制定和发布只视作阶段性任务，制定并公布后就表示任务完成，并不关注清单的后续效应，更缺少动态调整的主动意识。因此，有的村级小微权力清单一经公布便止步于“贴在墙上”“印在纸上”“挂在网上”。二是执行形式化。乡村社会经济的快速发展，对清单的动态管理、灵活执行提出了更高要求。而在一些地方，小微权力清单往往难以适应不同村庄不同时段经济活动的多样性需求，最终影响其治理效能发挥。
监督主体较为单一，难以对权力进行闭环监督。村级小微权力清单是乡村治理制度化、规范化的重要探索，构建起完整而独立的监督体系更具现实意义。但目前，各地村级小微权力清单仅明确了权力运行流程，尚未建立起与刚性约束力相匹配的监督体系，难以对权力进行闭环监督，并对小微权力清单制度的有效性和透明度构成了挑战。一是监督主体的单一性导致监督的视角和力量不足。村级小微权力清单的监督主要由上级政府或党组织承担，而基层群众、村民自治组织等监督力量的参与度较低，难以有效防止权力滥用。二是问责机制不足使得小微权力清单的执行效果难以得到有效评估。由于没有明确的责任追究和奖惩措施，有的村干部对小微权力清单制度执行不力或者敷衍了事，容易使小微权力清单制度成为“空壳”。
村级小微权力清单制度的优化路径
加强小微权力清单制度的规范化建设。治理现代化的实质是制度现代化，而要实现制度现代化，就要在探究制度形成规律的基础上加强制度规范化建设。村级小微权力清单制度优化发展，需要进一步统一制度设置，推进清单制度的规范化发展。一是编制主体规范化。可考虑由县级政府职能部门和基层政府具体编制小微权力清单，由具有地方立法权的各级人大常委会对小微权力清单予以确认，并由县级人民政府公布实施，以避免形成政府既当“裁判员”又当“运动员”。二是工作流程规范化。清单编制的启动程序、编制程序、审核程序、发布程序、评估程序要形成闭环，最终形成“设计—实施—反馈—优化”的良性互动格局。三是编制内容规范化。应将村级小微权力清单制度建设纳入法律法规之中，保证制度执行能够有法可依，进而做到有法必依，使其权责对等、权责透明。
明晰小微权力清单制度的主体角色定位。鉴于乡村治理的制度化趋向与内生动力不足的现状，一些地方在持续实施村级小微权力清单制度过程中易出现角色偏离问题，亟须培育乡村公共精神，使乡村治理制度建设的主体摆正位置、明晰角色，推进乡村治理现代化。一要继续发挥党组织的领导核心作用。在推进乡村全面振兴的背景下，坚持不懈践行党的群众路线，通过党建引领将各相关主体整合到共同行动体系中，既要把基层干部的权力关进制度的“笼子”里，又要让这个“笼子”有一定的自由空间，赋予权力行使者一定的主动性、积极性和灵活性。二要提升村干部的制度内化意识。坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，破解一些干部“执行力不足”的难题，将制度要求切实转化为内在行为规范。三是强化村民的“主人翁”意识。村民作为小微权力清单制度行动主体中的重要一员，在制度建设中不应出现“坐享其利”意识和“角色退场”行为。应加大宣传教育力度，提高村民参与治理的意识和能力。
建立小微权力清单制度的动态调整机制。小微权力清单虽然具有一定的稳定性，但随着经济社会发展、群众需求变化，小微权力清单也需作出相应的调整优化。一是积极响应国家政策法规。小微权力清单事项制定的相关依据包括法律、法规，以及国家各种惠农政策，一旦法律、法规、政策发生变动，相关调整结果需要及时投射于小微权力清单内容上，确保小微权力清单的时效性与准确性。二是体现党和国家机构改革内容。政府各职能部门需要对口指导小微权力清单制度建设，将改革后的新变化及时体现在小微权力清单的内容调整上。三是及时回应村民需求。由于创设小微权力清单制度的目的是为民办实事，因此小微权力清单制度必须具有便民利民的功能。政府相关部门应该依据村民感知与评价，广泛吸纳村民的意见和建议，从便民角度及时优化清单设计和运行流程。
建立小微权力清单制度的闭环监督机制。小微权力清单虽然在理论上规范了权力的行使范围和程序，但如果没有各方面监督，权力运行可能会存在盲区和滥用的风险，因而有必要建立闭环监控机制。一是建立多样化的监督机制，支持和鼓励村民自治组织、社会监督团体等力量参与清单的监督和评估工作，实现对权力行使的全方位监督。二是加强监督主体能力建设，提升监督主体的专业水平和能力，包括培训和技术支持，确保监督工作的有效性和专业性。三是将小微权力清单制度纳入党委巡视、政府督查范畴以及政府部门年终绩效考核指标，既督促干部，又激励干部，提高干部严格执行小微权力清单的积极性。
（作者为江苏党建研究院基层党建创新研究中心主任，中共江苏省委党校廉政教育研究中心副主任、教授）
【注：本文系2021年度江苏省社科基金“江苏村级小微权力清单制度的建构逻辑及优化路径研究”（项目编号：21DJB006）的阶段性成果】
【参考文献】
①《中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报》，《中国纪检监察》，2024年第2期。
②刘桂芝、王春鑫：《村级小微权力清单制度效用探讨》，《理论探索》，2023年第5期。
③王丽：《善治视域下乡村治理的公共性困境及其重构》，《行政论坛》，2022年第3期。
④俞海涛：《小微权力清单：法治社会建设的村治经验》，《湖北社会科学》， 2020年第7期。
责编/贾娜 美编/王梦雅
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