【摘要】随着失能老年人数量的上升以及家庭照料功能的相对弱化，建立人才储备充足、结构合理、素质专业的养老护理队伍成为迫切之需。党的十八大以来，国家不断完善养老护理人才的综合政策支持体系，通过制定国家职业标准、推动养老行业职业群发展、运用多种政策工具推进人才社会化培养，从制度层面支持养老护理人才队伍建设。然而，现有人才队伍在规模、结构、能力和稳定性方面仍存在一定短板，亟待加强养老护理人才队伍建设以提升养老护理水平。养老护理人才不足是很多国家的共性问题，对此，一些国家采取了增强福利保障以扩大护理人员规模的措施，注重人才培养的专业化与复合化，逐渐引入精细化和数字化技能。立足新时代，我国养老护理人才队伍建设的根本在于推进养老产业供给侧改革，增强职业认同，完善养老护理人才培养机制。同时，将数字化养老护理技能纳入养老护理人才队伍建设，也是适应未来发展的重要方向。
【关键词】养老护理人才 人口老龄化 家庭照料 【中图分类号】C969 【文献标识码】A
当前，我国人口老龄化进程加速、失能人口比例不断上升，同时，家庭规模小型化和人口迁移趋势使家庭照护能力相应减弱，老年人及其家庭对养老护理服务的需求日益增长，市场化、社会化养老护理需求持续增加，这促使养老护理服务向精细化供给转变，也对养老护理人才队伍的储备量和专业素质提出更高要求。近年来，尽管国家不断推进老年人照护服务体系的建设，但关键要素的缺乏制约着该体系的进一步发展，尤其是专业养老护理人才的供应不足为养老照护服务体系的发展带来了严峻挑战。2023年12月31日，民政部、国家发展改革委、全国老龄办等12部门联合印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，2024年2月，长期照护师国家职业标准颁布。这不仅标志着养老护理人才队伍建设进入一个新的发展阶段，同时也意味着护理行业职业群建设正在向更加专业化、多层次、系统化的方向迈进。
养老护理人才队伍建设的现状与成就
目前，我国养老护理人才队伍的综合政策支持体系正在快速建构、完善。人才队伍建设是一个系统的过程，从制度视角主要分为人才准入、专业建设、培养发展以及劳动保障四个方面。党的十八大以来，国家立足人才队伍建设的四个方面，通过制定国家职业标准、发展养老行业职业群、运用政策工具引导人才培养社会化等方式，从制度上支持了养老护理人才队伍建设。
以职业认定标准进一步完善人才准入机制。国家持续推进养老护理行业国家职业认定标准的制定和实施，将发展较为成熟的社会工作师和心理咨询师等职业纳入养老护理职业群中，且进一步明确了三项养老护理行业中重要的职业认定标准。一是养老护理员。养老护理员是养老护理服务体系中的核心人力资源，自2000年首次作为职业名称出现以来，已历经二十多年的发展。2017年政策调整时，养老护理员未被包括在《国家职业资格目录》中。2019年，国家针对养老护理需求的演变，颁布《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》，重新确立了养老护理员作为国家认定的职业门类，并引入了新的要求，包括增加职业技能标准、放宽入职门槛等。同时，这一举措也标志着我国养老护理行业的职业化进入恢复发展阶段。二是老年人能力评估师。2020年6月28日，人力资源和社会保障部联合国家市场监督管理总局、国家统计局发布9个新职业，其中包括老年人能力评估师。老年人能力评估师是健康养老产业首个专业评估类职业，以前置评估的方式对老年人健康能力水平进行等级划分。国家文本的发布为老年能力评估人才的培养与选用提供了依据。三是长期照护师。2024年，人力资源和社会保障部、国家医疗保障局共同制定了健康照护师（长期照护师）国家职业标准，将养老护理行业的相关职业进一步细分。以上三项重要国家职业认定标准的发布，响应了我国养老护理行业对高水平人才队伍建设的迫切需求，也进一步完善了养老护理行业的人才准入机制。
以职业群建设提高养老护理人才队伍的专业化水平。随着养老护理行业需求的细分和专业化，行业内的人才结构正在经历深刻的调整与变革。第一，职业群建设的实施不仅意味着职业分类的精细化和更高的专业性，而且更准确地满足了市场需求。这种方法不仅提高了服务的个性化和有效性，还有助于提升行业标准和服务质量。进行专业培训和准入资格认证可以确保进入行业的护理人员具备必要的专业知识和技能，从而保障整个行业的专业水平和服务质量。第二，从社会功能的角度来看，职业群建设能够进一步实现相关从业人员的劳动价值和职业认同。通过职业群制度化建设，养老护理行业从业者获得了一定程度的收入保障和职业发展空间，增强了职业认同感，从而提高了其工作积极性和稳定性。第三，职业群的制度化建设有助于明确职业发展路径，这对于维持行业活力和竞争力至关重要。例如，2023年7月发布的《江苏省养老护理专业技术资格条件（试行）》，实现了国家标准在地方实践中的应用，开设了初级、中级和副高级评定，对应的职称为养老护理师、主管养老护理师和副主任养老护理师，是落实养老护理专业人才职业生涯发展的一项积极举措，通过层级考核制不断深化养老护理人才的专业能力建设。
以职业教育与学历教育共同推动多层次教育培训体系建设。持续的规范化教育和培训使养老护理人员能够持续更新其专业知识，适应快速变化的养老护理环境，这对提高服务质量至关重要。民政部于2019年9月发布《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》。其中明确要求全面加强养老护理员队伍建设，以提升其专业化、职业化和规范化水平，从而推动养老服务的快速发展；同时明确目标是在2022年底前培养培训1万名养老院院长、200万名养老护理员以及10万名专兼职老年社会工作者。基于此，国家加大后备队伍和专业人才培养工作。一方面，本科教育自2019年起增设养老服务管理专业和老年学专业；另一方面，高职院校的老年服务与管理专业均处于快速发展期，国家正在逐步构建从本科、高职、中职到技工院校的立体化养老护理专业教育体系。这些举措有助于培养多层次养老护理专业人才，为养老护理行业提供坚实的人才支撑，以满足不断增长的社会需求。
以适当政策倾斜为养老护理人才提供劳动保障。由于养老护理服务缺口较大，很多地方特别是大型城市尝试通过人才引进作为政策工具带动养老护理人才供应，通过提供落户便利、住房保障和职业晋升制度吸引人才加入。一是以落户政策引才。2019年天津市颁布的《关于加快养老服务发展的实施意见》明确指出，符合条件的养老护理员依托“海河英才”行动计划，享受户籍落户的便利。二是以保障政策引才。2021年上海市杨浦区出台的《杨浦区养老服务护理行业拔尖技能人才扶持激励办法（试行）》及《关于提升本区养老服务护理人才队伍整体水平的实施意见（试行）》不仅聚焦于技能人才的吸引和保留，也通过住房和其他生活层面的支持，全面提升养老护理工作者的生活和工作条件。三是以提供晋升通道引才。2023年底发布的《北京市加快推进养老服务人才队伍建设行动计划（2023年-2025年）》提出建立养老护理员综合评价标准体系，进一步完善了养老护理员的职业发展路径，通过建立综合评价标准体系，促进其职业生涯规划与薪酬待遇紧密衔接。这些措施体现了各级政府对养老护理领域人才稳定和质量提升的重视，旨在通过优化人才政策环境，促进养老护理人才提质扩容。
当前养老护理人才队伍建设面临的主要问题及成因
我国养老护理服务需求的结构正在从生存型向发展型转变，这一变化对养老护理人才素养提出了更高要求。当前，养老护理人才队伍在规模、结构、能力和稳定性方面存在一定短板，供需双方的匹配难度较大，养老护理刚需得不到充分释放，凸显了养老护理人才队伍建设面临的结构性挑战。
养老护理人才队伍现存问题具体表现在规模、结构、能力、稳定性四个方面。第一，数量规模上的缺口是我国养老护理人才队伍建设面临的首要问题。截至2021年底，我国患慢性病的老年人已超过1.9亿，其中约有4000万人处于失能或部分失能状态，日益庞大的带病老年人口数量导致养老护理服务需求规模越来越大。我国对养老护理员的需求多达600多万，但目前仅有50多万名从事养老护理的服务人员，远远不能满足这一迅速增长的需求①。
第二，人才队伍性别结构和年龄结构有待优化。一方面，传统家庭分工中女性的照顾角色被延伸到家庭之外，在养老照护领域突出表现为男女比例失衡，对于有体力要求的护理服务而言存在安全隐患；另一方面，养老护理人才队伍结构存在年龄偏大、学历偏低的特征，以老养老、青黄不接的现象普遍存在。中国老龄科学研究中心和新疆生产建设兵团养老行业协会2023年联合发布的《养老服务人才状况专项调查报告》显示，养老服务人才以女性为主，人才队伍年龄结构偏大，受访的养老护理员中，41岁至55岁年龄段占比56%②。
第三，养老护理人才队伍的专业化水平较低，服务能力不足。一方面，职业群建设仍不完备。虽然国家近年出台了多项养老护理相关职业资格认定政策，但从政策落地到职业化水平提升仍需时间，而职业群建设的不完善也会导致从业者职业发展路径不明确等问题。另一方面，当前养老服务人员的整体受教育水平和护理专业水平较低，缺乏足够的专业知识和技能，在实际工作中往往仅能满足老年人的基本生活需求，难以提供医疗护理类服务。
第四，养老护理人才队伍的流动性较大。年轻群体投身养老行业的意愿不足，2019年全国民政职业教育教学指导委员会发布的《老年服务与管理人才现状和需求专题调研报告》数据显示，投身养老产业的毕业生第一年流失率为40%—50%，第二年为60%—70%，第三年为80%—90%以上③。而人才队伍中现有的低技能护工，由于年龄、家庭、健康以及兼职等不确定因素，亦存在稳定性不足的问题。
导致上述四点问题的成因有很多，关键在于综合支撑体系的不完善，其中，主要包括职业培训体系、社会支持体系以及职业保障体系。第一，职业培训体系系统性和关键要素不足。一方面，养老护理行业整体培养规划缺乏全国统一标准。各层次、各类型的教育机构、院校之间人才培养目标和课程设置存在较大差异。另一方面，职业教育和职业培训发展缺乏关键要素。高等大专院校的相关专业存在招生难、资源少、培养难、对口就业难、就业待遇差、社会认同度低、招生更难、专业萎缩等问题④；各类养老护理机构亦缺乏成熟的职业培训体系，为员工提供的培训流于形式，教学资质和条件不达标、薄弱的师资力量以及课程设置与实际行业需求对接不良，导致服务人员未能接受系统、专业和规范的培训。这直接限制了养老护理人才队伍的壮大和养老护理人才提供专业服务的能力，同时也制约了整个行业的专业化水平和服务质量的提升。
第二，养老护理存在职业偏见影响社会支持网络的搭建。社会支持网络包括个人或群体在日常生活中所依赖的社会资源和人际关系网络，可以帮助其获得情感、物质、信息和其他形式的支持和帮助。从宏观角度来看，养老护理行业社会理解支持度相对较低，长期存在的传统观念与职业偏见阻碍着养老护理人才队伍建设，作为被家务化的社会劳动，护理服务人员往往面临着一定的社会心理压力，文化结构影响了职业认同和身份建构⑤。从微观角度而言，在养老护理服务过程中，有的中老年人及其家属对护理服务人员的不尊重行为，直接影响了职业环境中的社会支持感，同时，部分养老护理从业人员的家庭成员也对其工作存在一定程度的认知偏离，难以提供家庭应提供的情感支持。
第三，工作强度与职业保障体系的建设之间存在张力。一方面，护理服务人员工作强度大，甚至需要同时照料多位老年人（多为失能、半失能老年人），照料要求高且任务繁杂，工作持续时间长，这些因素共同造成了护理工作的高强度本质。同时，由于养老护理服务对象的特殊性，从事此类职业需要投入更多的情感劳动，护理服务人员容易产生疲惫、沮丧、压抑的负面情绪。另一方面，由于养老护理服务行业总体发展不充分，养老护理服务人员的薪酬福利水平总体偏低。同时，养老护理从业人员职业权益保护措施不足，不成比例的付出与回报降低了从业者的职业认同度和满意度。由此，工作强度与职业保障体系建设之间存在的张力，进一步削弱了养老护理人才对事业的归属感，导致养老护理人才队伍建设“开源”困难。
养老护理人才培养的国际趋势
养老护理人才标准的专业化和复合化并行。很多国家通过立法和制定行业标准，对养老护理相关的职业在专业类别上进行细分与管理。一方面，国家根据服务对象的不同阶段和健康状况，进一步精细化养老护理的职业类别，并制定相应的从业资格和培训要求。例如，菲律宾作为典型的劳务输出国，通过制定《家政从业者保护和福利政策制定法》对从业者的权利义务进行规范，保障了家政从业者的基本权利，这也是菲律宾家政服务人才规范化和专业化的基石。再如，日本自1987年实施《社会福祉士与介护福祉士法》以来，已建立了不同层次和专业领域的养老护理职业资格体系，通过法律形式推动养老护理人才的规范化发展，要求所有老年护理服务人员经过专业学校的系统培训并通过资格考试。养老护理相关职业包括护理支援专员、护理福祉师（家庭访问护理员）、理疗师、作业疗法师、家庭医生、护士、药剂师和保健师等。其中，养老护理行业的三个主要职业资格——生活援助从业者、介护职员初任者和介护福祉士，按专业程度划分展示了从易到难、从基础到复杂、从单一到综合的培养目标，层层递进⑥。另一方面，养老护理行业发展较为成熟的国家也会根据行业反馈不断进行政策学习与改革，近些年也有部分国家开始向着复合化方向培养人才。德国2020年新实施的《护理职业法》对护理人员的培养体系进行了重大改革，提出了不再细分专业，致力于培养通才型全科护理人员，旨在提高护理人员的综合素质，增强其对不同护理场景的适应性⑦。
培养内容和培养模式的新一轮再精细化。随着养老护理需求层次的不断提升，各国都在积极探索培养体系的再精细化。养老护理人才队伍的培养内容按分级培育模式由低到高，逐步向医疗和临床照料、建立病案和处置计划、提供医疗和护理知识咨询及自我护理辅导等高层次方向迈进。近年来，各国越来越注重医疗卫生方面的培训和实训环节。在美国，合格的老年护理人员须参加针对失能、失智老年人的专门培训，以掌握临床技能。在澳大利亚，养老护理人员的培训也严格遵循相应的学习要求和规范。养老护理助手一般需要6—8个月的培训；登记护士需接受12个月的全日制培训；注册护士则需完成为期3年的护理本科课程并获得学士学位；老年专科护士在注册护士岗位工作至少两年后，方可接受培训以获取资格⑧。德国养老护理人才的培养一方面采取学徒教育模式，另一方面采取职业学校和企业共同执教模式，理论教学和实践培训分工明确。日本培养养老护理人才注重实用性，具体表现为标准化的实习和实训安排。获取介护福祉士资格需要同时具备两方面的能力：一是在老年人各种生活场景中提供照护，这包括深入理解老年人的需求，注重与他们及其家属的有效沟通，以及与其他职业人员合作和接受照护技能培训；二是在完成照护实习后，能够按照标准制定照护计划，并对计划实施进行评估，最终能够根据评估结果修订照护流程计划。这种综合实训要求非常详细周密，同时需要占总培训时间的三分之一以上的课时数。
各国提高福利保障以扩大护理人员规模。世界范围出生率连续走低使得少子老龄化问题日益突出，因此，各国不断加大人才培养和劳动保障的力度，吸引人才加入养老护理行业。一是在人才培养方面，日本政府实施了助学金制度，政府承担80%的学费，学生只需支付20%。获得助学金的学生若在毕业后从事护理工作满5年，便无需偿还借款。此外，日本的养老福祉机构为获得护理福祉士资格的员工提供额外奖励，并开辟职业发展渠道，设有专门的辅导进修班，以帮助护理人员通过各项护理资格考试，从而提升专业水平⑨。德国最新发布的条例则提出向符合条件的养老护理从业者免费提供培训。培训资金主要来自实践训练机构、联邦财政和长期护理保险，覆盖护理学校的运营成本、学员培训津贴及实习指导费用⑩。二是在劳动保障方面，为养老护理人员搭建强大的社会支持网络。美国的全国家庭护理人员支持计划（NFCSP）为护理照料人员提供支持，包括资助、心理咨询与培训、间歇护理服务以及补充护理人员的辅助服务。该计划还提供住房改建服务、紧急呼救系统、交通及其他设备与供应品，以减轻护理人员的负担⑪。新加坡为提高养老护理人才的稳定性，也根据在岗工作年限为养老护理人才提供补贴。
养老护理人才培养与发展的数字化趋势。一方面，灵活的培养方式使得学员能根据个人情况选择最适合的学习模式，推广实施在线课程或线上线下相结合的学习模式。荷兰、菲律宾、美国、日本等国家均可以通过在线平台进行技能培训和评估，同时也认可在线学习的课时。另一方面，培养内容的数字化。例如，德国政府在养老护理领域积极推广数字化，建立数字护理中心，利用大数据和人工智能技术优化护理服务和提升护理质量，并在培训中增设相关内容，提高人才的数字适应能力，以迎接现代化带来的技术改革。养老护理人才数字化的培养趋势不仅是对传统教育模式的革新，也是对未来社会应对老龄化挑战的积极响应，对我国养老护理人才队伍建设具有启发意义。
专业化、标准化、精细化、可持续的养老护理人才队伍建设方向
推进高素质养老护理人才队伍建设，根本策略是提升养老护理行业的吸引力和竞争力，同时也要多措并举，增强职业认同，优化职业生态。健全的养老护理人才培养，既要保证人才队伍壮大，也要进行从人才培养源头到服务递送末端的质量控制，为建设专业化、标准化、精细化、可持续的养老护理人才队伍提供坚实基础。
推进产业供给侧改革是养老护理人才队伍建设的根本策略。推动养老护理相关产业的全面发展，有利于增强行业的整体竞争力，进而打破人们对养老护理相关职业的刻板印象。对于养老护理行业来说，产业供给侧改革意味着在应对人口老龄化挑战的同时，需系统性地调整和优化行业结构、政策导向以及产业集群的发展模式。第一，加强养老护理产业的社会化和制度化建设，推动政府职能的转变，优化政策环境，不仅可以激发市场和社会的活力，还可以促进更为健全和高效的养老服务体系的形成。具体而言，政府应进一步通过创新体制机制，例如实行更为灵活的行业准入政策、提供税收优惠、财政补贴及鼓励机制等，支持养老护理服务产业发展。第二，通过高质量的产业发展推动行业结构的优化，是提升养老护理服务质量和效率的关键。这不仅包括提升传统养老服务的水平，也包括引入科技创新，比如数字化管理和远程护理技术，以提高服务的覆盖面和接受度。第三，提高行业的整合程度，推进养老护理行业与医疗、家政、保险等相关行业的资源整合，以及与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等领域的跨界合作，形成稳定的养老护理产业链，吸纳复合型人才，推动行业的多样化、可持续发展。第四，鼓励养老服务机构向连锁经营和集团化方向发展，实现养老护理行业的规模经济和集团化效应，打造行业内的人力资源管理品牌，吸引、培育专业人才加入养老护理人才队伍。
增强职业认同是养老护理人才队伍建设的核心议题。职业认同关乎个体的职业满意度，也是增强职业稳定性的基石。第一，构建完善的养老护理教育体系是增强职业认同的基础。应进一步支持职业院校开设养老护理专业，发展实用性高、针对性强的专业课程，并建立培训与实训基地，通过对职业的专业化建设增强从业人员的职业认同。第二，法律法规和支持政策的完善对于保障养老护理人才的职业权益至关重要，通过立法确保合理的劳动条件、休息与假期安排、职业健康安全，可以形成行业的正面激励机制。同时，建立职业服务价格调控和反不正当竞争机制，保护行业公平竞争，维护从业人员利益。第三，行业标准化是提升养老护理服务质量和行业形象的关键。通过建立和完善老年照护服务的标准体系，定期评估和更新服务标准，提升服务水平，推动养老护理相关职业向专业化发展。第四，推广职业流动性和多样化工作模式，适应新就业形态的趋势，对于吸引和留住人才同样重要。行业管理协会和机构应该能够提供灵活的工作安排，发展陪诊员、助浴员、健康检查员等专门护理人员，保护兼职从业人员相关权益，推动时薪制以及远程工作等方式，满足更多人的工作需求。
健全养老护理人才培养工作机制是养老护理人才队伍建设的重要抓手。人才培养机制的主要功能是控制职业服务人员的培养模式和培养质量。一方面，要构建多层次的养老护理培训体系，针对不同职能、不同层次养老服务护理人才培养目标建立相应的职业教育体系和设立一定的行业准入门槛，完善人才培养方案，以统一标准设计养老护理行业梯次化培训课程。提升培养模式的弹性，构建养老护理人才培养的多种渠道，既要进一步完善高中等学校相关专业建设，也要完善夜校学习、周末学习、网络学习等非全日制学习方式，为人才培养提供时间、地点的便捷性，吸引养老护理人员或有志加入该行业的人员参与标准化培训。另一方面，提高职业服务质量关键在于对人员培养的标准化、精细化。要完善细化养老服务核心能力标准和相关课程教学设置，注重对护理服务人员专业发展意识的积极引导，提升师资队伍素质，打造品牌化养老护理师资团队。除了专业技能外，软技能和养老护理行业从业人员的职业道德培育同样至关重要，应将心理疏导、有效沟通以及尊老敬老的价值观等纳入培训体系，规范护理服务人员的职业行为，形成行业伦理和行业文化。
将数字化养老护理技能作为养老护理人才队伍建设的创新方向。将数字化技能融入养老护理人才培养是对传统养老护理服务模式的一种创新，也是建设现代养老护理体系的必要途径。通过推广穿戴设备和远程监控技术，发展智慧化大数据平台，培养懂护理、善科技的复合型人才，更好地满足老年人的多样化需求。第一，推广穿戴设备和远程监控技术可以极大地提升养老护理的精准性和实时性，使得养老护理工作在更广泛的范围进行，减轻护理人员的物理负担，提高工作效率。第二，利用大数据和物联网技术构建智能化养老护理服务平台，整合和分析健康监测数据、环境数据等，不仅能够提升养老护理服务的个性化水平，还能为护理人员提供决策支持，帮助他们更有效地管理资源和时间，提高服务质量。第三，加强科技教育和培训是提升养老护理人才科技应用能力的关键。养老机构和教育机构应该联合开发专业化的培训课程，重点培养养老护理人员对人工智能、物联网、数据分析等现代科技的理解和应用能力，这是提升养老护理行业吸引力和竞争力的重要措施，也是新时代养老护理人才建设的重要方向。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导；中国人民大学公共管理学院博士研究生王晓俊对本文亦有贡献）
【注释】
①《养老护理员数量和质量“齐缺”亟待破局》，光明网，2023年4月10日。
②《养老服务人才状况调查报告》，中国老龄科学研究中心，2021年5月25日。
③田进：《“留不住”的养老护理员：喂饭穿衣换尿袋，月薪不足3000元》，《经济观察报》，2024年3月30日。
④⑥郭丽君、鲍勇、黄春玉等：《中国养老人才队伍培养体系》，《中国老年学杂志》，2019年第14期。
⑤梁晨：《多重身份互构：养老护理员的职业认同与身份建构》，《妇女研究论丛》，2024年第1期。
⑦⑩韩巍：《典型国家养老护理技能人才培养模式及对我国的启示》，《中国职业技术教育》，2023年第21期。
⑧程蕾、涂英、邹小芳：《“银发浪潮”下护理院校应对医养结合养老服务需求的对策与发展》，《中国老年学杂志》，2019年第9期。
⑨李佳、车田天：《日美长期护理服务劳动力支持政策及启示——基于供给结构的视角》，《社会保障研究》，2020年第5期。
⑪姚兴安、朱萌君：《发达国家长期护理保险融资的比较研究及对我国的启示》，《护理研究》，2021年第13期。
责编/靳佳 美编/李祥峰
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