【摘要】“笑面官僚主义”作为一种官僚主义的新形式，具有欺骗性强、危害性大、难以有效整治等属性，其不仅是一种“惠”而不实的表面现象，而且极易滋生“躺平”“为官不为”等不良风气，直接影响人民群众的获得感和满意度，危及基层治理效能。“笑面官僚主义”的出现由多种因素造成，有效防范和整治“笑面官僚主义”需多管齐下，一体化构筑防范和整治“笑面官僚主义”的闸门。
【关键词】“笑面官僚主义” 基层干部 典型特征 成因及防范
【中图分类号】D261.3 【文献标识码】A
在党和国家整治形式主义和官僚主义的高压态势之下，“冷面官僚主义”逐渐减少，然而一种“换了马甲”的官僚主义新形态，即“笑面官僚主义”，则暴露出来。“笑面官僚主义”看似满面笑容、友好和蔼、尽心尽力，实际上却隐藏着对问题敷衍了事、拖延不解决、消极避责的官僚思维，是一种“笑面虎”式的新官僚主义。本文在剖析“门好进、脸好看、话好说，事却照样难办”的“笑面官僚主义”的典型特征及其危害的基础上，深究其根源，透视这种官僚主义新形态，从而探索防范和纠治的有效机制。
“笑面官僚主义”的典型特征及其危害
从表象来看，“笑面官僚主义”显现出面子上的友善和耐心，“笑面”干部可能会满面笑容、“彬彬有礼地”听取公众的诉求、意见和建议，针对问题回应时，则“说好话、好说话”，以一副“我尽力了”的姿态来应对问题。从实质来看，“笑面官僚主义”则暴露“笑面”干部的“为官不为”，他们经常会使用繁复的流程、冗长的表格、模糊的程序，使问题复杂化，以便“推诿责任”或“拖延解决”，让问题不了了之。
“笑面”作为官僚主义的“遮羞布”，强化了“笑面官僚主义”的欺骗性，让人民群众误以为“笑面”干部关心和重视他们的诉求。这种欺骗性一是表现在信息不透明，比如通过表情和言辞上的“巧妙”回避，故意不提供完整信息等方式转移、模糊或回避问题，让人民群众难以获得真实信息；二是体现在应对问题时的糊弄和应付，不顾及问题要害，用“治标不治本”的虚假方式应对群众诉求；三是表现在对问题的推诿和主动消极“避责”，以各种理由解释为什么问题得不到解决，试图将责任归咎于其他部门、同事或环境因素，而不愿主动扛起解决问题的责任。由于其表情上的伪装性和言辞上的模糊性，“笑面官僚主义”往往不易被察觉和查处。一方面，公众难以辨别干部是在真正努力去解决问题还是只是在表面上敷衍了事；另一方面，“笑面官僚主义”往往很难通过常规的监督手段来揭示。若任“笑面官僚主义”长期发展下去，其危害将是深远的。
首先，“笑面官僚主义”会直接破坏人民群众的获得感和满意度，进而损害干群关系。这种表面上友善、耐心的态度背后通常伴随着拖延、敷衍和无效的问题解决。当人民群众的需求被搁置，问题在无限期拖延中错过了最佳解决时机，不仅会使群众产生沮丧和失望的情绪，也会消解作风建设的积极成果，降低人民群众对政府的信任感，进而会损害干群关系。这种现象如果持续下去，将可能最终危及社会的稳定和发展。
其次，“笑面官僚主义”会助长形式主义和官僚主义作风，使“面热心冷”成为一些干部的思维惯性，“不担当不作为”等不正之风蔓延，进而破坏组织政治生态。当一些干部将敷衍应付问题当成一种“成功”经验时，他们可能会觉得只要表面上应对得体，不办事也行得通。这种思维和行为的蔓延将会导致部分干部的责任感逐渐减弱，进一步误导干部的言行，甚至可能会将故意模糊问题、推卸责任作为惯性工作方式，进而损害政府的公信力和形象，甚至导致违纪违法行为发生。
最后，“笑面官僚主义”将危及基层治理体系和治理能力现代化建设的进程和成效。基层干部是政府与人民群众的直接接触点，是解决群众问题的第一道防线。如果基层干部采用“笑面官僚主义”，会丧失对群众问题的洞察力，仅关注表面形式，问题得不到及时解决，那么基层治理就会陷入僵局。这种情况下，政府部门可能需要投入更多的人力、物力和财力来解决长期未解决的问题，耗费了社会资源，也影响政府的高效运作。同时，“笑面官僚主义”会加剧政府和人民群众之间的信息不对称，掩盖实际问题和真实情况，进而影响政府决策的科学性和精准性。
“笑面官僚主义”的成因
“冷面官僚主义”换上“新面孔”，异化为“笑面官僚主义”，虽然“面好转”，但“事难办”没有得到根本性扭转。这种“异化”行为，究其根源，既与客观因素有关，也受主观因素的影响。
第一，干部考核评价和监督制度不完善是导致“笑面官僚主义”的主要原因。当前一些地区对干部的考核评价往往偏重形式与表面，实绩考核导向不明显，指挥棒未能真正“指”向实处。这使得干部在工作中抱着干多干少都一样的“躺平”心态，更愿意通过表面上的“亲和”姿态来迎合考核，而不是真正投入到为人民群众服务中，不会认真调研、创新思维和努力解决急愁难办的问题。同时，群众评议制度也未能落地落实落细，比如政务服务的“好差评”制度作为一种群众监督的手段，应该有助于防范“笑面官僚主义”，然而，在一些情况下，这种评价并未真正落到实处，出现“仅评无下文”现象。部分干部可能通过短期的亲民姿态获取“群众满意”，但问题的本质性解决却未得到保障。此外，虽然考核评价制度被视为干部绩效的一种反馈，然而在实际操作中，考核结果往往缺乏真正的应用。除了一些优秀干部有所体现外，其他干部的考核结果反馈往往流于形式，没有得到及时有效的反馈和应用，进一步助推了“笑面官僚主义”的滋生。
第二，问责与容错制度不健全，不仅会导致干部行为缺乏有效约束和激励，而且将进一步引致甚至助长“笑面官僚主义”。问责强调对干部行为的约束，容错机制则关注干部行为的激励，二者应互相补充、相辅相成。然而，当前一些地区的问责存在“泛化”与“简单化”的趋势：一方面，各式各样的问责层出不穷，眼花缭乱，如“计时式问责”“职能式问责”“属地式问责”“背锅式问责”，甚至以“问责推动”来作为运转工作的常态，导致基层治理负担加重和效果弱化，也因此导致“不敢干事”的“笑面官僚主义”出现，甚至影响干部队伍的稳定性；另一方面，问责多关注那些造成较大社会影响的事故和事件，对其他领域的问责相对较少，特别是对隐蔽性较强的“笑面官僚主义”，因此，部分干部存在侥幸心理，觉得只有问题达到一定程度时才会受到问责，这可能会给那些选择性不作为的“笑面官僚主义”者提供了维持“表面太平”的机会。同时，与问责制度一体两面的容错纠错制度建设有待完善和相对薄弱，某些地区频繁“喊口号”，但实干不足、流于形式。当面对新情况新问题时，在可能出错的情况下，一些干部害怕承担风险，更关注如何避免被问责，而不是真正地履行职责，消极“避责行为”频现，不敢做事不愿做事时有发生。
第三，权责划分不清晰在“笑面官僚主义”的滋生中也发挥着重要作用，既增加了干部应对问题时的困扰，也容易滋生敷衍了事的风气。在一些基层单位中，职能的错综复杂往往造成职责划分的模糊，职能“越位”或“缺位”现象时有发生，造成“看到问题的管不了、管得了的看不到”。一旦出现问题，由于难以确定由谁来主导问题的解决，也难以实现部门间的协同合作，造成工作的分散和推诿。这为“笑面官僚主义”的蔓延提供了温床。基层存在权责失衡的矛盾，部分地区将棘手工作借“属地管理”之名转嫁给下级单位，但却没有给予工作所需的权力和资源，加剧了基层政府“责任大、资源少”的困境，这可能导致干部在处理问题时因缺乏相应的依据和支持而无法果断行动，从而以“笑面官僚主义”的姿态应对工作。
第四，部分干部思想信念不坚定、服务意识不强和担当意识不足等主观因素是导致“笑面官僚主义”的直接原因。少数干部思想信念淡化，公共服务动机不足，不能尽心尽责坚守岗位，陷入“做多做少都一样”的思维，用“躺平”心态来应付工作，不愿承担应有的责任。特别是面对人民群众的急难需求，一些干部缺乏责任担当意识，害怕出现差错或受到问责，这种“避责”心态加剧了他们采取形式主义的应对方式，面对群众，热情接待、笑脸相迎，给公众一种“了解”问题并会“尽力”去办的错觉，实则将公众需求置之不理、一拖再拖，打着“程序要求”或“请示汇报”的旗号甩锅责任。
第五，在“笑面官僚主义”形成的过程中，少数干部个人能力水平不足也是另外一个重要因素。随着社会变革和治理环境日益复杂化，对干部的政治能力、思维能力和实践能力等提出了新要求。部分干部缺乏系统思维、专业知识更新滞后、实践技能不足，无法明确针对问题提出有效解决方案，特别是面对工作中的新现象和新问题，创新思维匮乏，难以跳出固定思维模式，导致在解决问题时陷入僵局，只能采取表面应付的方式来应对。一些干部因为对风险缺乏敏感性和应对能力，不敢贸然尝试新的应对方式，害怕承担失败的后果，选择回避问题或选择保守的做法，试图用表面上的“主动”态度掩盖“被动”的本质。甚至一些干部缺乏调查研究能力，对问题的认知不全面，不能精准把握群众需求的“脉搏”，无法制定出切实可行的解决方案，只能用形式主义的表面工作来敷衍塞责。
如何有效防范“笑面官僚主义”
“笑面官僚主义”是一种欺骗性较强和危害性不容忽视的消极工作作风，有效防范和纠治这种新型官僚主义需要综合运用系统化思维，从法治威慑、制度约束、行为引导等一体化视角来构筑防范“笑面官僚主义”的三道闸门：一是强化惩罚和震慑机制，通过高强度的负面激励震慑有“笑面官僚主义”行为倾向的干部，让其日常工作中“不敢”表现出“笑面官僚主义”；二是强调监督和制约，通过强化制度建设，扎紧“笑面官僚主义”的制度笼子，让干部“不能”展现出“笑面官僚主义”；三是通过教育培训和容错纠错机制，破除“笑面官僚主义”的动机和行为倾向，为担当作为者保驾护航，让干部“不愿”与“笑面官僚主义”同流合污。
其一，健全严格的问责机制，切实加强对基层干部的监督和约束，强化对“笑面官僚主义”的惩处和震慑。在充分认知“笑面官僚主义”的内涵和具体表现的基础上，建议细化问责场景，出台针对“笑面官僚主义”的专项问责办法，全面规范问责程序，提升问责机制的透明度。为使“笑面官僚主义”问责真正得到落实，需要构建相应的配套机制。比如，可在调查研究基础上，出台干部“笑面官僚主义”行为识别办法，构建“笑面官僚主义”的精准识别清单。现实中，“笑面官僚主义”不易被察觉，可以通过明确、具体、可操作的行为指标来精准识别，从而有针对性地进行问责和纠正，彻底消除“笑面虎”“躺平族”的生存空间。也可以通过动态调整机制来确保精准识别清单的灵活性和适应性。面对官僚主义和形式主义表现的新苗头、新特征，根据基层干部和群众的意见和反馈，快速反应，调整和更新精准识别清单，以确保有效地捕捉到新的迹象和趋势。特别地，可借助大数据分析和人工智能等技术手段，更为准确地捕捉到新的官僚主义和形式主义趋势，以便更好防范这种欺骗性强的新型官僚主义。
其二，优化基层单位的权责配置是防范“笑面官僚主义”的关键一环。首先，基于“三定”原则和要求，编制基层组织的权责清单，消除权责不明的情况，有效避免上级政府借“属地管理”之名将任务层层下移，让基层组织和上级职能部门之间能够相互配合、各司其职，实现“属地管理”与“分级负责”的有效契合。基层政府有“责”也有“权”，在面对工作中的问题时才能既“想管”也“能管”。其次，在规范和明晰各部门职责的基础上，厘清干部个人的职责边界，明确职位名称、职责权限、工作内容等具体信息，将职责明确划归到具体岗位和人员，确保每个人各司其职，从根本上避免部分干部因职责重叠用“躺平”或“拖一拖”心态来应付工作。最后，标准化具体事项和流程，对于频繁出现、公众关注度高的重点事件，明确规定具体事项的办事流程、质量要求和时限等，并向公众公开，用可操作的标准为基层干部提供明确的工作指导，并建立相应的监督检查和责任追究机制，及时发现和纠正不规范的行为。
其三，完善干部考核评价制度是整治“笑面官僚主义”的重要举措。首先，考核中更关注实绩指标，优化考核程序，确保考核评价的公正性和客观性，降低政策执行中的随意性，消除官僚主义和形式主义的滋生空间。其次，导入多元化考核评价主体，引入公众监督，用人民群众的“获得感”或“满意度”来定位干部“得失”。将公众的需求满足程度纳入干部的考核评价体系中，并提升其在干部考核评价中的权重。同时，可结合多种方式，确保公众评价的畅通与便捷，让那些善做表面文章、形式主义的“笑面虎”无处遁形。最后，干部的考核评价结果与干部的晋升和退出机制相结合，应用于干部人事管理的全过程。真正优秀的干部将得到奖励和晋升的机会，而庸政懒政的干部则将会受到相应的处罚，真正将“能上能下”“能进能退”成为干部管理的现实状态。这种有奖有罚、激励与约束并重的机制既可有效抑制“笑面官僚主义”，也可以有效激励干部担当作为。
其四，完善干部教育培训机制，以干部思想教育和能力培训为支撑，主动构筑预防“笑面官僚主义”的堤坝。一方面，将重点培训和常态化学习相结合，构建长效的思想教育机制，不断增强干部的责任心和使命感。特别是注重提升广大干部的公共服务动机水平，强化其公仆意识，将为人民服务的宗旨意识牢记心中，在面对不断涌现的新任务和挑战时，能够具备干事创业担当作为的激情与活力。同时，强化警示教育，通过媒体报道、内部通报等多种方式宣传“笑面官僚主义”的负面典型案例，既让广大干部充分认清“笑面官僚主义”的表现、实质和危害，也给有“笑面官僚主义”倾向的干部敲响警钟，让他们“心有畏惧”，进而“行有所止”。另一方面，系统化开展干部能力培训，干部只有具备足够的能力，才能在各类任务面前担负起责任。根据党和国家战略部署和重要安排，通过研讨会、案例教学、现场教学等多样化方式精准开展能力培训，并根据不同层级和职责的干部需求，制定个性化的培训计划，补足能力“短板”，提升干部科学化和民主化决策的水平。
其五，以“三个区分开来”为指导，健全干部容错纠错机制，化解干部畏责避责动机，增强其关心人民利益、谋求人民福祉的积极性和主动性，营造想干事、敢干事的工作氛围。综合行为动机、操作程序、事件性质、后果影响等多重因素，对干部的错误进行理性分析和区分，对于因缺乏经验、先行先试出现的错误，赋予干部一定的“试错权”，对于明知故犯的主观性错误，要依法依纪严肃追责，实现严格问责和容错纠错的相互补充、相互协同，让“笑面官僚主义”无机可乘，真正营造有利于干事创业的良好氛围，充分调动广大干部的积极性、主动性和创造性，为新发展格局下的高质量发展凝聚磅礴力量。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授、博导，上海市创新政策评估研究中心主任；西北工业大学公共政策与管理学院副教授张莹对本文亦有贡献）
【注：本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”（项目编号：20AZD020）、上海交通大学文科创新项目和智库引导项目阶段性成果】
【参考文献】
①刘帮成：《“属地管理”权责失衡的根源与破解之道》，《人民论坛》，2021年第26期。
②《中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报》，《人民日报》，2023年1月11日。
责编/李丹妮 美编/王梦雅
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