【摘要】人口是国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。人口变动是数量、结构、素质、迁移和分布等所有人口要素的联动变化，将会对经济社会发展产生全面、长远、深刻的影响。近年来，我国人口发展面临新形势、新问题，国家出台了一系列政策文件构建生育支持政策体系。生育率的提升是一个长期的过程，对此我们要有信心、决心、耐心和恒心。应从人口数量、结构、素质、迁移、分布等方面全面认识我国人口发展新形势，以增进民生福祉的视野、整体性思维构建完善生育支持政策体系。
【关键词】生育支持 人口 生育率
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
人口是国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。人口变动是数量、结构、素质、迁移和分布等所有人口要素的联动变化，将会对经济社会发展产生全面、长远、深刻的影响。党的二十大报告明确指出：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议就我国人口发展新形势作出重要判断，指出“当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征”，强调要“认识、适应、引领人口发展新常态”。近年来，我国人口发展面临新形势、新问题，国家出台了一系列政策文件构建积极生育支持政策体系。从人口数量、结构、素质、迁移、分布等方面全面认识我国人口发展新形势，是构建生育支持政策体系的前提。
科学判断人口发展新形势
认识我国人口发展新趋势和新常态，可以从少子化、长寿化、减量化、老龄化、优质化、区域增减分化等六个方面综合理解。
少子化与人口规模巨大交汇。遵循人口发展规律，如果生育率长期维持在更替水平以下，总人口将陷入持续性的负增长。当然，人口负增长具有阶段性特征：第一，在总人口达峰之后的负增长初始阶段，人口往往会增减波动；第二，负增长早期阶段的人口减量相对温和；第三，负增长的远期阶段人口减量剧烈。根据联合国《世界人口展望2022》中方案预测结果，如果生育率水平能够在2030年1.28（相当于平均每个妇女生育的孩子数量）的基础上略有回升，2035年将达到1.31，2050年将达到1.39，这是比较理想的动态适度生育率水平。2023—2035年，我国总人口将处在峰值区域，保持在14亿人以上；2035—2050年，我国总人口将处在高原区域，维持在13亿人以上。人口是经济社会发展的资源，人口规模巨大特征将贯穿于中国式现代化全过程，为中国式现代化建设源源不断供给丰富的人力资源和人力资本，超大规模潜在市场优势依然存在。当然，人口结构性矛盾也会变得较为尖锐，提振生育率的压力较大。亟待提前研判中远期人口发展形势对消费、储蓄、投资等宏观经济，以及收入分配、就业、教育、医疗、社会保障等民生事业的正负面影响。
长寿化与超老龄社会交叠。人口老龄化是全龄人口年龄结构的变化。根据联合国《世界人口展望2022》中方案预测结果，2023年到本世纪中叶，我国0—14岁少儿人口将从2.3亿人减至1.5亿人左右；15—59岁劳动年龄人口将从8.8亿人减至6.5亿人左右；老年人口从约3.0亿人增至峰值5.2亿人，老龄化水平从21.1%增至40%以上。一方面是挑战，随着老年人口增加、寿命延长、养老标准提升，形成应对老龄社会压力的放大效应，对养老财富储备、养老保障体系和养老服务体系的可持续性构成挑战；同时，劳动力资源的稀缺性增强，不利于人口机会转化为人口红利。另一方面是机遇，长寿化本质是老年人健康状况改善，低龄老年人口规模巨大，为退休年龄改革和老年人社会参与开启机会窗口期。
优质化与高等教育“双千万时代”交织。我国已建成世界上规模最大的教育体系，教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列。据统计，我国九年义务教育巩固率达95%以上，高中阶段毛入学率约92%，高等教育毛入学率约60%，已经进入了稳定的大学普及教育阶段。全国接受过高等教育人口达2.4亿人，约占总人口的17%，未来还会继续扩大。高等教育人口厚积薄发，为中国式现代化建设不断蓄积高素质人才资源和积淀人力资本，如何将如此丰富的质量型人口机会及时转化为质量型人口红利，对教育专业结构和质量与经济产业结构和质量的适配性提出新要求，对深入实施就业优先战略提出新挑战。
流动活跃与人口区域增减分化交错。据统计，2023年我国农民工总量为29753万人，城镇化水平升至66.2%，创历史新高。总体上看，伴随资源竞争而存在的人口流动不会停滞，人口在城乡、区域、城市群、省际、省内的增减分化会持续存在并可能加剧，促使区域人口形势更加复杂多变，需提前谋划社会治理和要素资源配置的有效举措。当然，从长远来看，当所有地区都实现并长期保持超低生育率水平，国内的人口迁移流动也就不再是区域间人口配置的有效手段，根本出路还在于提升生育率水平。
构建生育支持政策体系的理论基点
人口问题是“国之大者”，生育问题是民之关切。因此，应从人口发展理论和一般规律，科学全面地认识人口发展新形势。人口规模变动的历程揭示，总和生育率高于更替水平，人口内在增长率为正，不断积累人口正增长惯性；一旦总和生育率长期处于更替水平之下，人口内在增长率由正转负，就开始积累负增长的惯性，但是总人口不会马上减少，此时人口开始释放正增长惯性，增长速度逐渐降低，直至正惯性消耗殆尽，总人口就转入负增长阶段。需要强调的是，我国人口总量还将处在高原期，到本世纪中叶仍将保持在13亿人左右，人口规模优势和超大规模潜在市场优势将依然存在。
当前我国提振生育率还面临着一些现实挑战。第一，生育意愿疲软。育龄女性的平均意愿生育率随时间推移而降低。第二，生育行为低迷。生育行为低于生育意愿。第三，迟婚迟育较为普遍。2010—2020年，我国女性平均初婚年龄从24岁升至28岁，甚至出现不婚不育现象。2000—2020年，我国20—39岁适婚年龄段人口的未婚率从19.9%增至32.9%，其中女性适婚年龄段的未婚率增速快于男性。
人口理论揭示了经济社会发展水平对人口自然变动起决定性作用。人口出生与死亡固然是一种自然生理现象，但却置于一定的社会、代际和家庭关系中，也是一种社会行为。世界人口发展的事实证明，死亡率与经济社会发展水平、医疗健康条件、人民生活水平和生活质量成反相关，特别是当死亡率稳定在低水平时，人口自然变动主要受制于生育率。我国经济社会发展与人口转变的模式也概莫能外。改革开放以来，我国经济社会面貌发生了历史性变化，综合国力和国际影响力实现了由弱到强的历史性巨变，人民生活实现了由温饱不足向全面小康的历史性跨越。1978—2023年，我国国内生产总值（GDP）从3679亿元增至126万亿元，人均国内生产总值从381元增至89358元，历史性地解决了绝对贫困问题，全面建成小康社会。同时，城镇化水平由1978年的17.9%提升至2023年的66.2%；代表经济社会发展水平的人类发展指数（HDI）从1990年的0.499升至2022年的0.788，世界排名升至第75位，是世界上唯一从“低人类发展水平”跃升到“高人类发展水平”的国家。同时，我国生育政策从紧缩型转向宽松型。展望未来，经济社会发展的脚步会更加坚实，提升生育率一定要有信心、耐心、恒心和决心。
我国逐步建立完善生育支持政策体系
提高生育率水平，我国已经作出了多年的努力，从生育政策放宽到生育管理和服务方式转型，再到建立生育支持政策体系，从放宽生育政策拓展到经济社会支持措施配套衔接，目前正在把生育支持政策体系延伸至经济社会发展体系，呈现了“政策—积极措施—支持体系”不断进步的递进式发展脉络。
2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。实行单独二孩政策开启了宽松型生育政策的大门。2015年10月，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出：“促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。”同年12月，全国人大常委会对《中华人民共和国人口与计划生育法》进行第一次修订，为依法启动实施全面两孩政策奠定了法律基础。2016年1月，《中共中央 国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》发布，提出“实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育”。这是计划生育服务管理方式的重大改革。生育政策连续调整，在出生人口规模方面体现了明显的政策效果，2011—2017年，我国年均出生人口约1675万人。
2021年5月31日，中共中央政治局召开会议指出，为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。2021年7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布，强调取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施，把三孩生育政策归纳为“实施三孩生育政策及配套支持措施”。2021年8月，全国人大常委会对《中华人民共和国人口与计划生育法》进行第二次修订，畅通依法生育通道。
自实施三孩生育政策及配套支持措施以来，特别是党的二十大报告提出建立生育支持政策体系以来，各地在政策保障、经济激励、时间支持、技术支撑、优质服务、人文关怀、环境友好等方面出台了多项措施，生育支持政策体系初步建立。例如，在政策保障方面，各地调整优化人口与生育相关领导机制，半数以上的省份由省长担任领导小组组长；各省份陆续启动人口与计划生育条例修订。在经济激励方面，国家制定了个人所得税专项附加扣除标准；三分之二省份不同层级行政单位实施了育儿津贴，为不同胎次的孩子及生育家庭给予不同标准的一次性补助和按月发放现金补助。在住房保障方面，一些地级行政单位采取放宽购房贷款最高限额、提高住房公积金贷款额度、一次性购房补贴、增加宅基地面积、契税补贴、发放房票等措施。在时间支持方面，各省份把产假普遍延长至158天；半数以上的省份生育津贴支付产假达到158天；设立了10—18天的婚假、15天左右的配偶陪产假、5—20天的父母育儿假。在普惠托育服务方面，国家“十四五”规划纲要将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个”纳入了经济社会发展的主要指标，预计可以提前完成。需要指出的是，构建生育支持政策体系还需继续努力，目前依然存在支持措施碎片化和地方化、政策落地不及时、社会力量参与不够等问题，尚需继续加大力度。
在民生改善中完善生育支持政策体系
运用整体性思维健全符合中国国情、覆盖面更广、时效更长、全方位的生育支持政策体系是人口治理的重中之重，促进生育支持政策和相关法律与经济社会政策配套衔接，增强生育政策包容性，是当务之急和长远之策。
以增进民生福祉的视野完善生育支持政策体系。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。增进民生福祉是我们党坚持立党为公、执政为民的本质要求。生育作为人类社会的基本行为，不仅关乎家庭的幸福与未来，更是国家和经济社会可持续发展的基石。当前，传统家庭功能和发展能力已经外化为社会化服务。要跳出就促进生育而建立生育支持政策体系的单一思维，从民生改善的高度制定生育支持措施。这既有助于提升家庭生育意愿，也能为经济社会可持续发展提供保障。应通过提高生育率，保持适度人口规模，优化人口结构，推进经济社会可持续发展，增进民生福祉。
一是正确认识生育支持政策体系与民生改善的互促关系。尊重家庭生育自主权，满足家庭生育需求和利益，为家庭提供必要的支持和帮助。生育不仅是个人和家庭的选择，也与经济社会发展紧密相连。人口是宝贵的资源，适度的人口规模和健康的人口结构可以为国家提供稳定的人力资源和发展动力，促进经济增长和社会进步。生育支持政策体系就是通过一系列激励措施和政策工具，如提供经济补贴、优化公共服务、改善育儿环境、提供人文关怀等，鼓励家庭生育，从而保障人口数量的稳定增长、人口结构的不断优化。
二是在生育支持政策体系的具体措施上体现民生。健全生育支持政策体系，保障家庭生育的合法权益，保护生育者和新生儿依法享有各项权益。提供生育津贴、税收优惠、住房保障等措施，减轻生育的经济负担，有助于激发人们的生育意愿。通过完善生育保险制度、有效使用辅助生殖技术、孕产过程的全程服务，确保孕妇和新生儿能够得到及时、高质量的医疗服务，有助于实现安全生育。优化教育资源，合理布局普惠托育、学前教育、义务教育等教育资源，改善教育环境，提高教育质量，能够减轻家庭在子女教育方面的压力。加强社会支持，建立完善的产假、陪护假、育儿假制度，为人们提供育儿指导和心理咨询服务，帮助人们更好地平衡家庭与工作之间的关系，提高家庭的生育和抚养能力。
以整体性思维健全生育支持政策体系。生育问题是家庭、社会、政府共同关注的重大事项。应建立更加全面、系统和长远的生育支持政策体系。一是全社会共同参与，包括加强生育宣传教育，通过媒体、学校、社区、家庭等渠道，提高全社会对人口发展新形势的认识和理解，引导公众树立正确的婚姻观、家庭观和生育观；加强对家庭的生育支持和帮助，加强公共设施和服务建设，营造生育友好环境，减轻人们生育、养育、教育负担。二是各部门协同合作，形成政策合力。生育支持政策的制定和实施不是单一部门的事情，需要各部门的协同合作。各部门应当明确职责，例如卫生健康部门要加强生育健康服务和管理，提高出生人口素质和健康水平，做好人口监测工作；教育部门要优化教育资源配置，保障儿童接受优质教育的权利；财政部门要加大投入力度，为完善生育支持政策体系提供必要的经费保障。同时，国家发展改革委、民政部、人社部、住建部、文旅部等部门也应积极参与，为生育支持政策的实施共力共为。
以社会公共政策完善生育支持政策体系。生育支持政策体系是国家公共政策体系的重要组成部分，是基础性的社会公共政策。在宽松型生育政策下，生育支持政策体系应是鼓励和保障家庭生育的社会公共政策，其作用应该是中立的、公平的、公正的、平等的。第一，建立完善国家层面的生育支持政策，构建国家层级的领导协调机制，进行统筹谋划设计。第二，加快出台配套支持措施，从降低家庭生育养育教育投入、提高优生优育水平、完善生育休假和待遇保障机制、强化住房税收优惠、加强优质教育资源供给、构建生育友好就业环境等方面着手，推动出台更多具体的、可操作的支持措施。第三，大力发展普惠托育服务。加大财政投入力度，降低托育机构运营成本，增加普惠托育服务供给，优化托育服务结构，提升托育服务质量。第四，营造生育友好社会氛围。宣传弘扬新型婚育文化，破除婚嫁大操大办、高价彩礼等陈规陋习，引导公众树立正确的婚恋观、家庭观、生育观，全面开展健康家庭建设，培育幸福健康家庭典型。总之，应该从完善社会公共政策、保障和改善民生、加强社会治理体系和治理能力现代化的角度出发，构建生育福利、生育安全、生育关怀相关的社会公共政策、经济政策和家庭支持政策体系，强化服务管理，满足不同生育意愿和生育行为人群的多样化需求，助力其达成生育目标，释放宽松型政策的生育效果，推动生育率向适度水平迈进。
（作者为南开大学经济学院人口与发展研究所教授，南开大学老龄发展战略研究中心主任）
【注：本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“人口负增长时代的国家人口发展战略研究”（项目编号：22ZDA098）阶段性成果】
【参考文献】
①UN,Department of Economic and Social Affairs,Population Division.World Population Prospects,2022.
②郑真真：《中国生育转变》，北京：社会科学文献出版社，2022年。
责编/孙渴 美编/杨玲玲
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