作者：中国财政科学研究院研究员 张 绘
党的二十大报告提出：“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”2024年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。”新质生产力涵盖新领域、高技术、颠覆性和前沿性强，作为驱动创新与产业发展动力的三驾马车，畅通教育、科技、人才（下文简称三领域）良性循环是培育壮大新质生产力的关键。
教育、科技、人才良性循环的重要性体现在三者相互促进、相互支撑，三者成为有机整体，只有辩证地看待三者关系，财政政策协同推进教育、科技、人才融合发展，通过体制机制创新，理顺政府与市场的关系，激发各类要素发展活力，才能深入实施科教兴国、人才强国战略，扎实推动经济高质量发展。
畅通教育、科技、人才良性循环面临的挑战
伴随着科技与产业革命的深刻变革，学科之间的深度交融，科学研究范式的迅猛发展，科学技术形成的先进生产力与经济社会发展加速相互渗透，对创新型人才需求带来巨大冲击。当前我国面对激烈的国际竞争，各国在科技领域的竞争尤为突出，科技竞争的基础是人才，高水平科技自立自强，归根结底要靠高水平创新人才。在国际竞争越来越聚焦于尖端科技竞争和产业升级的情况下，“全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才”对各级教育系统、各类科研体系开展拔尖创新人才的识别、选拔和培养提出了更高的要求。
第一，适应科学进步的教育和人才培养体系面临不确定性。从科技大国走到创新强国，关键还是在人才的自主培养上，跨学科、交叉学科的创新和突破点非常重要，而国内科研人才的培养渠道、学科背景相对比较单一，教育体系中学科方向逐渐细化，学生培养专业方向较窄，对于通识教育领域重视不足；在科研岗位和工作阶段，科研人才在工作和团队中的培养存在重使用轻培养的情况，青年人才一般30-40岁左右是最具有创新活力的阶段，然而这个阶段科研人员的整体收入不高，一些非科研任务挤占了大量科研人员的科学创新时间。
第二，以往固有教育培养模式难以匹配企业人才变化性需求。《2023中国制造强国发展指数报告》显示，2022年，中国制造强国发展指数达124.64，在世界主要国家中居于较高水平，但是制造业稳增长仍存在诸多不确定因素，创新效能、产业基础、装备制造等方面与发达国家存在较大差距。首先，中国制造业要解决“大而不强”，且高端环节与基础能力不足的现实问题，未来智能制造业发展，制造业要实现数字化转型，在生产、研发、服务和管理各个领域都需要提高智能化水平，需要能够驾驭和利用AI等智能信息化技术的高端人才，这对当前的教育培养机制提出了挑战。其次，发展新质生产力不仅需要一些从事“颠覆性技术和前沿技术”研发创新的科技杰出人才和领军人才，还需要一大批将这些科学技术转化为现实生产力的高素质技术技能人才、大国工匠和能工巧匠，然而我国职业教育还无法满足这类人才需求，特别是一些涉及精密仪器等领域仍存在人才短缺的情况。技术进步下势必会促使未来劳动力市场逐渐分化，这就使得制造业企业中大量不具备驾驭智能技术的劳动力用工将被劳动力市场淘汰，这类被淘汰的人需要再培训再就业，这也对人才培训和继续教育提出了新要求。最后，在制造业领域资本市场投入、科研领域研发及产业制造之间还存在分割，同时制造业产业人才需求、教育领域技能人才供给与科研领域创新人才培养之间缺乏有效融合。中国制造业实现高质量发展亟需打通人才、产业与创新之间的隔膜。
第三，难以平衡科学创新的不确定性与经费绩效目标的确定性。科研是一个需要系统性探索和发散性思维的实践过程，同时也是人力、物力和财力大规模投入的活动。这就需要科研人员将大量跨学科知识和技能融会贯通。科研成果既有国家战略科技力量为实现国家战略发展所需有确定研究成果的绩效目标，也有一些突破性的科研成果是不在绩效目标范围内考虑的副产品。这也使得科学素养和思维创造的重要性日益凸显，特别是需要构建容错机制，鼓励大胆创新和探索。在政策层面，科研经费绩效导向明显，特别是随着预算一体化系统推广后，财政经费的约束更加有力，但是创新性的科研项目不确定性太大，很多科研成果难以用绩效指标来准确衡量，科研经费投入对自由探索的支持还不足，削弱了财政资金使用效能。在单位层面，科研主体落实到科研人员层面，依然以竞争项目制的科研组织方式与基础研究产出规律不匹配，不利于基础研究整体创新水平的提升。在组织层面，多元化组织模式和学科交叉布局还有待加强，大学和科研机构调配国家科技资源能力有待提升。在项目层面，项目周期长、过程庞杂，经费投入碎片化，绩效目标精细化，导致单个科研项目分别推进，科研项目的整合和发挥系统集成的协同作用不足。这也使得科研投入目的与经费管理制度存在脱节，经费投入模式并未发生根本性转变，经费使用效果还有待提升。
第四，国际竞争环境为我国科技创新突破带来不确定性。首先，世界地缘政治危机与多极化发展，后疫情时代全球范围内公共服务的短缺，这恰好为我国人才引进提供了重要契机。其次，中国经济正处于转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，面临难得的发展机遇，更应乘势而上加快吸引积聚人才的平台建设和构建高水平人才高地，形成我国诸领域人才竞争比较优势。再次，由于国际竞争激烈，各国对高端人才打响抢夺战，较为典型的如英国宣布HPI（高潜力人才签证）后，辐射多国涉及人才引进的部门。一时间，北欧、新加坡、加拿大等国也出台了相关人才引进政策效仿英国。如荷兰更新了高端人才签证要求、瑞典为高素质人才提供工作创业签、加拿大的劳动力市场的影响评估计划、新加坡政府建立了互补专才评估框架，世界各国对高端人才的吸纳政策也为我国吸引高端人才带来挑战。
融合发展教育、科技、人才需要处理好四大关系
第一，处理好攻克“卡脖子”难题与战略性突破之间的政策衔接。我国在处理教育、科技和人才协调发展中首先要明确不同时期的战略目标和重点存在差异，需要解决和攻关的科技创新难题紧迫性也不同。因此，在处理三者关系时，明确当下科技领域急需突破的重点和长远可持续发展的基础，在不同阶段财政投入应有不同的侧重点。
一是短期内依靠教育领域人才培养解决“卡脖子”工程有一定滞后性和实施难度。虽然高等教育特别是研究生教育质量的提升在很大程度上对改善科研产出有重要推动作用，然而短期内依靠教育推动人才自主培养对尽快缓解“卡脖子”科研问题较难产生立竿见影的效果。因此，从出国留学人员和国外高端人才“引进来”到我国服务，同时鼓励现有的科研人员“走出去”提升技能是当前一条比较可取的道路。研究者对北美科研人员的调研显示，国际名校毕业的高科技人才到中国发展面临的问题主要集中在就业创业薪酬与环境、子女教育和住房保障三个方面。同时在科研管理体制、科研评价、科研条件等方面国内与国外也存在差异，导致一些高水平留学人员对于回国发展持有审慎观望态度。
二是需要长期重视拔尖创新人才的培养和教育质量提升。从国家经济社会可持续发展和产业结构转型的现实看，只有提升人才培养的质量和数量才能从根本上为未来我国经济社会长远发展提供高质量的人力资源，为适应未来科技发展提供条件。数字经济的发展，信息技术的应用极大提高了知识的储存、组织、搜索和分析效率，以往学校教育注重教授知识，现在这些知识变得随处可获得，还有大量的分析、预测、模拟的工具和软件可以支持辅助。未来脑机接口技术、多元智能教育技术的推广都能在一定程度上提升人才培养质量的技术手段。
第二，处理好三领域各自内部发展、相互兼顾与资源统筹的关系。首先，教育领域从学前教育到高等教育，跨越了人才在人力资本形成最初阶段的关键时期，在各个学习阶段的人才培养上需要解决好人才培养的整体一致性与个体差异性，解决好创新人才需要包容性强、较为宽松的成才环境的现实需求问题。其次，科技领域要处理好资本市场、学术圈和产业领域之间的有效衔接，构建全流程的产业链创新体系。目前，我国高校的科技成果转化率为3.9%，这说明我国大量原始创新“躺”在学校，并没有转化为产品，更没有形成市场上能出售的商品，这就需要处理好科研专利与产业联动的关系。在科研管理改革中需要处理好经费投入中人才激励与受到财政约束的矛盾。预算管理一体化信息系统强化财政预算约束与创新性科研项目经费使用不灵活之间的矛盾。面对不同类型、不同定位的科研主体差异资助方面，依然存在竞争性项目与稳定拨款资助定位不清的问题。
第三，处理好三领域财政经费支出结构与事业高质量发展的关系。三领域发展均面临着需要扩大资金支持规模与财政支出结构亟待优化。教育、科技和人才发展领域作为重要民生领域，需要大量的资金支持，然而当前一些地方财政处于紧平衡状态，这种情况并不利于同时增加三领域投入，而应有所侧重和做结构优化。虽然中央加大了对地方转移支付的力度，增加了国债和专项债的发行额度，但在各级政府过“紧日子”的情况下，一方面，原有的财政支出结构固化的因素需要与当前事业发展的需求之间更好地权衡，打破支出结构固化的僵局，围绕三个领域当前阶段的重点在领域内部先做出结构性调整。另一方面，财政经费管理模式也需要相应变革。比如，在科技领域，我国科研经费投入占GDP的比重已经从2012年的1.91%持续提高到2023年的2.64%，虽然与OECD国家平均2.71%的水平相比还有一定的差距，但经费投入严重不足的矛盾已经得以缓解，而支撑高质量发展与科技投入效能不高的矛盾日益突出，科研经费资金投入分散，聚焦重点领域相对不足，产业系统性支撑性有待提高，科技管理职能还滞后于国际科技竞争的需要。在基础研究经费占比、研发投入强度等方面与美国等其他科技强国相比也仍有一定差距。同时，我国一些科研重大项目预算资金管理还不够灵活，形成了部分科研单位预算执行进度慢、科研经费不好花与人才引进、培养经费不足、科研项目投入与经济社会需求不匹配等关联性和结构性问题，不利于创新突破。
第四，处理好人口变化趋势与三领域事业不同发展阶段的关系。促进三个领域事业的良性可持续发展，任何一个领域财政经费拨款中“人”的因素都是重要的考量。随着我国人口结构变化与事业发展需求的变化，经费与事业发展之间的矛盾也在转变。三领域内部和各领域之间财政支出结构亟需调整。我国人口结构变化对教育和人才领域的冲击最为明显，我国适龄学生人数从学前教育阶段至义务教育阶段均呈减少趋势，从学前教育阶段开始，一些原本短缺的教育资源出现了过剩，而农村地区学前教育稀缺依然无法满足需求，结构性过剩与结构性不足同时存在。与此同时，0-3岁是儿童智力发展的关键时期也是人才智力提升的关键阶段，然而此阶段我国的托育服务难以匹配需求，《中国教育和人口报告2022版》显示，我国3岁以下婴幼儿约4200万，其中三分之一家庭有较强烈托育服务需求，但我国目前的入托比仅约5.5%，还有着较大的差距。
处理好四方面关系的财政政策突破点
第一，建立财税激励、人才吸引和人才发展的长效机制。针对我国依然存在一些亟待突破的科研领域，建议当前的财税激励举措发挥“人才”引领发展的关键作用，加快建设国家战略人才力量，构建大人才观，从国内国际吸引人才。
一是重视对现有科研人员能力的提升和人力资源开发。突出企业创新主体地位，加大对企业重大科技项目的激励力度，扩大人才计划向企业特别是向非公有制企业开放的规模和范畴。为科研人员走出去开展国际交流和学习创造良好的条件，提高科研人员绩效奖励和薪酬水平，激发科研人员的创新创造活力。建议开征弃籍税，限制国内高水平科技人才和高净值人士放弃中国国籍，减少科技人才流失。二是将海外高水平人才作为引才的重点。建议尽快制定引进高层次人才和全球各类人才的长效激励机制和管理制度。加快顶层设计，明确将吸引海外人才回流作为当前财政支持的一个重点，尽快出台提升海外顶尖和高水平科研人才吸引力度的改革。首先，从多个领域开展人才引进政策，针对不同类型海外人才分类施策，完善引才机制，营造科技创新环境，健全公共服务体系。比如，在北京、上海、深圳、香港、澳门等地开展试点，对中科院、双一流院校和高科技企业建立多元化的人才引进渠道，打造专属海外人才发展平台，对各类人才给与经费、住房和个人子女教育等配套支持政策，提供创业税收优惠、个人所得税和办公用房租金减免。其次，建议加快高等教育人才编制改革，推广企业编，缓解个别高校“非升即走”政策给高校科研人员带来的压力，对海外科研成果突出的高科技人才放宽引入条件，帮助他们在国内尽快组建科研团队并搭建事业发展的平台。三是营造有利于科技创新的制度环境和社会氛围。我国应为国际高水平科研人才参与到我国科研创新项目提供经费保障条件和便利，不断充实我国各类人才增量，还应在国际科技治理方面积极作为，推动世界重要人才中心和创新高地建设，构建国内良好科技创新生态。
第二，统筹教育、科技、人才投入，加强政策配套协同形成创新合力。由于三者的紧密联系，未来一体化配置国家科技投入、教育投入、人才培养和发展投入，需要政策协调配合，形成财政资金投入合力。
一是建议财政政策以推动教育领域改革为切入点。教育财政是教育事业发展的重要支撑，财政政策是最有力的教育干预手段和政策工具。支撑教育体系长期发展的财政投入，要与国家科技战略发展紧密相关为导向。财政改革要推动教育人才培养的专业布局调整，考虑未来产业发展形势，建议教育体系开展系统配套改革，将创新能力、合作能力等科研创新所必须具备的能力作为教育培养的重点。
二是培养一批掌握科技、市场、金融知识且具有防风险战略思维的企业家。我国现在不少企业家某一方面可能具有专长，但是不具备复合型战略企业家的条件，导致一些“独角兽”企业在发展过程中由于短视而破产。政府在培养复合型战略企业家方面大有可为，特别是财政资金可以支持为企业家成长提供实战型的学习交流平台。
三是形成产教学研用深度融合的发展格局。建议将人才培养、特色学科、前沿科技与产业发展建设相结合，将科学研究、学科建设、教育教学、人才培养、产业升级协同推进。财政重点支持或奖补科教融合、产教融合领域的创新举措，畅通科研人员兼职参与学术创业和产业界参与教育培养的渠道，打破学校人才培养的边界。比如，加大对产教融合综合实践平台、双创复合型课程开发、企业与学校搭建互补型特色教学团队和协同育人共同体等的支持和奖补力度，推动实现科技、产业和人才培养的一体化。今后还需要有效提升科研成果转化率，加强高校、企业、金融和市场的衔接联动形成发展新质生产力的产业。
第三，优化财政支出结构，为科技自主创新奠定制度基础。三个领域财政支出结构的优化，需要在用好有限增量资金的基础上，盘活资金存量，通过绩效评估将经费从使用效果不好的领域和项目中退出来保障重点支出项目，防止支出结构固化。
一是细化教育政策评价，避免教育和人才培养的同质化。对教育政策进行成本和效益的比较，除了成本的测算，还需要对政策的目标有清晰的描述。比如，在义务教育阶段优质均衡发展的可操作化路径选择，如何更好识别教育的投入与教育结果的因果关系。从基础教育阶段开始就要为不同类型的创新人才提供选拔和发展土壤。在高等教育阶段，深化教育领域的分类改革，避免高校教育同质化，区分不同类型高校的考核重点和分类标准。我国高校由于专业和方向划分较细，专业性人力资本的积累多于通用性人力资本的培养，容易导致人力资本损失，建议今后加大通用性人力资本的提升。
二是强化国家战略科技力量，提升国家战略科技体系整体效能。在国家战略科技力量建设中，各类型创新主体和机构如何统筹协同发展，这些主体内部和机构之间均涉及教育、科技与人才如何统筹。面向国家战略需求是它们的共同点，差异化的使命定位与创新路径则是它们的不同点，这就需要在国家战略科技力量建设中，依据以往经费绩效评估结果对财政支出结构进行调整，强调财政支出的重点保障领域和统筹协调力度，注重体系化建设，实现功能优势互补与协同创新，进而提升国家战略科技力量的整体效能。开展“有组织的科研”，确定大学、科研院所和企业在发挥新型举国体制优势中各自的作用，确定重点任务和目标，通盘考虑、集中力量，重点突破一些“卡脖子”难题。要处理好“有组织的科研”与自由探索的关系，在经费上，更多体现对自由探索的支持；在文化上，鼓励具有原创性意义的“奇思妙想”和“异想天开”。
三是加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快培育发展新质生产力的新动能。对接国家重大需求，为发展新质生产力取得技术革命突破，将人才培养与重大科技项目和重大技术攻关实施相结合，以重大科技项目为牵引，聚焦战略产品研发，生产要素创新性配置，产业深度转型升级为突破口，构筑我国新的竞争优势。在解决重点行业领域“卡脖子”难题的同时，与行业领军企业、研究院所研究制定人才培养方案，体现铸魂育人目标和科技项目特色。以实现劳动者、科技创新生产资料、科技创新对象及其优化组合实现质的跨越，实现全要素生产率的提升。各地方政府要依据自身的资源条件禀赋和科技创新基础和发展优势，因地制宜的发展新质生产力。
四是应对人口结构变化调整教育、科技、人才三领域资源配置。我国财政支出不能因学龄人口减少而减少教育财政支出总量，不能因学前教育、义务教育阶段学龄人口减少而将保障学前教育、义务教育阶段的经费腾挪到其他教育阶段，更不能因人口老龄化产生的挤出效应而不提供充足的教育财政支出。当前更应实现人口红利向人才红利的转变，一定程度上保障和提高教育财政支出水平。首先，适当延长义务教育年限。基于当前我国人口存在的少子化将在一定程度上使得学龄人口减少，提高平均劳动力受教育年限可以作为提升我国人力资本总量的重要举措。其次，人口结构变化意味着科技创新的人力资源减少，这就更需重视单位人力资源的开发，切实提高各级各类教育质量，并不断缩小基础教育阶段因区域、城乡、校际之间产生的教育质量差距，教育财政支出保障的重点要向促进基础教育均衡发展倾斜。最后，构建终身教育体系的保障机制和学生资助制度，加大终身教育实施与网络建设将成为未来财政支出的重要考量。
【注：本文系中国财政科学研究院招标课题“财政支出结构调整的理论、实践与反思”（项目编号：20190001）研究成果；本文得到习近平经济思想研究中心课题研究项目“畅通教育、科技、人才良性循环研究”（项目编号：AZ2024009）资助】
