提问：贾敬远 江苏省镇江市京口区委书记
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十三次会议上强调，“要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。请问，全国统一大市场建设要拆除哪些“篱笆墙”，又该如何拆？
解读：刘志彪 南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授
习近平总书记指出，“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。全国统一大市场是加快完善社会主义市场经济体制的核心内容，不仅对推进高质量发展、建设创新驱动国家等目标实现有重要的战略意义，而且对构建新发展格局也具有基础性的支撑作用。建设全国统一大市场是一项复杂的系统工程。在现有条件下，推进全国统一大市场建设宜在加强市场取向的经济性分权改革的基础上，采用“区域一体化+地方政府间合作+市场竞争”的策略与机制，拆除制约全国统一大市场建设的“篱笆墙”，培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”。
阻碍全国统一大市场形成的“篱笆墙”
总的来看，阻碍全国统一大市场形成的因素主要有纵向政府治理、横向政府治理和垄断企业三大类，它们的表现形式、形成原因、造成后果各不相同。
第一类是阻碍全国统一大市场形成的纵向政府治理因素。直接控制土地要素的配置。一是在产业用地方式方面的制度僵硬，在租赁方式、使用年限、作价入股等方面无法变通。二是土地计划管理方面的制度僵硬，不仅没有建立起全国性建设用地、耕地指标的跨区域交易机制，而且城乡之间用地供应指标的使用，也缺少一定的制度弹性。
直接控制劳动力要素的流动和配置。一是还没有正式建立按常住地登记户籍的制度。除了少数特大、超大城市落户有严格限制外，一般的城市也存在各种政策限制。二是户籍与本地公共福利挂钩的制度设计，天然地排斥劳动力要素进入和退出。三是在户籍、地域、身份、档案、人事关系、职称评审、人才选拔等方面，非公经济单位与公有制企业、政府机构之间存在着难以逾越的制度障碍和歧视。
直接或间接控制资本要素的配置。一是通过几大国有商业银行系统控制货币资本的运动，商业银行依据行政垄断力量实施市场经营行为。二是纵向的行政力量限制资本市场的发展。目前每个省份都限定可办一个股权交易市场，这些市场的跨区域经营都受到纵向严格限制，只能接受本地企业而不能接受外地企业来本地交易市场挂牌。三是金融业对内外开放进展缓慢，尤其是对民营企业开放力度甚小。
技术要素的制度性分割。如高等院校、科研机构与高技术使用企业之间的制度分割，缺乏一大批有利于技术转移的技术经纪人员，难以通过资产联合进行纵向的紧密联合。商业银行形态的间接融资占据主导地位，通过资本市场支持高科技产业发展的直接融资市场发育不足。
数据市场缺乏有效治理。一是缺少为数据要素高效配置的基础性法律法规，由此在涉及数据产权界定、数据开放共享、市场体系建设、个人信息保护、数据安全和跨境流动等方面，没有具有可操作性的实施细则和办法。二是数据要素市场体系功能残缺，急需要培育更多合格的数据要素市场主体、大数据交易所、数据经纪商等市场中介。三是多元共治的数据要素市场治理体系不够完善。
以纵向权力制造横向政策特区，形成优惠政策洼地，人为造成地区间竞争条件的不平等。现实中上级政府部门行使对区域的调控权力，总是习惯用给予局部地区优惠政策的方法，如各种高新产业区、经济技术开发区、自贸区、政策特区、试验区、示范区等，试图通过给部分地区创造政策洼地效应，吸收周边区域更多资源来加快当地发展。
按所有制、规模、地区分类管理思路，对企业进行分类管理，形成了针对具体企业的严重歧视和不平等竞争条件，是市场不统一、竞争不公平的根源。
第二类是阻碍全国统一大市场形成的横向政府治理因素。在“分灶吃饭”的财政体制激励下，地方政府通过优惠政策奋力拼抢价高税大的重大投资项目，形成了地方性的市场壁垒。
在政绩考核和晋升的指挥棒下，以行政区域内领导政绩最大化为目标，直接间接地干预区域内投资决策。以“十四五”规划为例，食品制造加工业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、生物产业、汽车制造业、航空航天产业、人工智能、（高端）装备制造、新材料、新能源、（节能）环保产业等被超过20个省份列为优势产业或优先发展产业。几乎每个省份均提到要优先发展或者大力发展“现代服务业”。
在保护本地企业生存发展的名义下，滥用行政权力排除、限制外地企业竞争。有的地方打着维护本地企业利益的旗号，以行政权力干预地方司法为本地企业谋取利益。处理纠纷时，对当地经济利益有利就予以立案和受理，不利就推诿拒绝、设置障碍并阻止执法。
第三类是阻碍全国统一大市场形成的垄断企业因素。市场垄断和行政性垄断都会扭曲竞争机制，破坏竞争秩序，损害创新。在经济转轨中，一些具有市场势力的垄断企业，虽然可能增强市场统一的内生动力，但也可以使统一市场分割化，比如一些具有网络平台控制能力的平台型双边垄断企业。平台经济领域部分头部企业为了维持、巩固自身市场地位，获取不当竞争优势，滥用数据、技术、资本等优势实施“二选一”垄断行为，排除、限制了相关市场竞争，也妨碍了商品服务和资源要素自由流通，扰乱了市场公平竞争秩序。
培育有利于建设全国统一大市场的“土壤”
从行政性分权改革取向逐步过渡到经济性分权改革取向，真正划清各级政府与市场、企业的职能和分工，是建设全国统一大市场的必然趋势和基本要求。中央政府与地方政府的分权改革，也只有在政府与市场职能界定清楚的前提下，才能有效地启动并获得较好的效果。目前，对这方面的改革要发挥有为政府的作用，以及尊重地方政府发展的主动性与积极性，坚持“稳中求进、以进促稳、先立后破”的基本原则，实施以渐进性改革为主的策略。
明确地方政府的职能，调整地方政府的考核目标。通过全面推进负面清单管理并进一步压缩清单长度，明晰政府权力边界。清理和废除各种明显和隐形的地方政府保护条例、办法，清理和废除各种违法实行的优惠政策，缩减政府的权力，建立政府负面清单管理的“六张清单”制度：政府行政审批目录清单、政府行政权力清单、投资审批负面清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单和部门职责清单。在上级部门加强监督执行的基础上，辅以民众、企业和社会监督执行效果。
对具有统一性的公共事务，构建地方政府间的合作机制。一是“战略一盘棋”。从整体上规定一体化的性质和方向，争取取得区域内社会福利最大化。二是“规划一张图”。合作协议顶层机构要有强有力的协调、协同、协商能力，相关区域单元不折不扣地落实和执行。三是“交通一张网”。作为优先发展领域，可以从消灭“断头路”、多关卡收费标准不一、交通接驳等做起。四是“环保一把尺”，可以借鉴“河长制”“链长制”等制度创新的经验，加强合作协议顶层机构在区域生态环境保护具体领域的统一司法与执法、统一规则与政策。五是“民生一张卡”。对于不涉及诸如特大城市户籍、异地教育等利益敏感的民生问题，可以尽早尽快推进。而对那些使用本地大量财政投入的民生事业，尤其是供给严重不足、作为本地居民福利的少数民生事业，这种有发展阶段约束的事业的一体化，需要有历史耐心。
推进市场调节领域的一体化竞争机制。一方面，要完善地方政府的激励约束机制，为其竞争行为制定全国统一大市场建设标准指南，对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定予以奖励；动态发布地方政府不当干预全国统一大市场建设问题清单，建立典型案例通报约谈和问题整改制度，着力解决妨碍全国统一大市场建设的不当市场干预和不当竞争行为问题。另一方面，要在营利性领域大力推进保障要素自由流动和维护公平竞争的规则。
强化半公共性事务的治理机制建设。一是对区域内产业的集群化、融合化发展，要在市场形成的基础上，政府超前介入进行规划，在运行中制定规则进行管理。二是对区域内技术创新联盟化的发展趋势，政府要在企业自愿的基础上，以成立各种扶持基金等方式进行调控。逐步打破区域行政壁垒，集聚科技资源和创新力量，实现以企业为主体的，在创新项目上的自我联合、自我协调和自我发展。
