【摘要】推进中国式现代化，首先要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。新时代在习近平生态文明思想指导下，各地施行治水和江河两大战略，通过河湖长制和生态补偿制度两种方式，系统化治理河湖、全面督察河湖、数字赋能河湖三种途径和法治河湖的制度保障，形成了中国河湖保护治理的全新模式。与此同时，需要通过加强河长制跨区域联防联控机制、不断提升公众的参与程度、细化考核指标，进一步丰富和完善河湖保护治理机制。
【关键词】新时代 河湖保护治理 河长制 生态补偿制度 【中图分类号】TV213 【文献标识码】A
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。”新时代，大江大河流域重点攻坚和协同治理的关系，成为习近平生态文明思想从理论创新到实践落地的重要课题。改革开放以来，中国经济获得了巨大发展，与此同时，环境污染在不断加剧。2013年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为71.7%、19.3%和9.0%。2013年，水质为优良、轻度污染、中度污染和重度污染的国控重点湖泊（水库）比例分别为60.7%、26.2%、1.6%和11.5%。10年后，2023年国控断面中Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为90.2%、9.4%、0.4%， 湖泊Ⅰ～Ⅲ类为73.8%，劣Ⅴ类为4.8%。
这表明，我国自然生态环境改善取得了显著效果，发生了历史性改变，一江春水向东流正成为现实。原因就在于找到了一条富有中国特色的河湖保护治理的方法和路径，即“两山”理念、两个战略、两种方式、三种途径，以及一条保障的“22231”中国河湖保护模式。“两山”理念是绿水青山就是金山银山理论，两个战略是治水战略和江河战略，两种方式是河湖长制和生态补偿制度方式，三种途径是系统治理、考核督察和数字河湖路径，一个保障是有力的法律保障。
“两山”理念核心思想指引下的治水战略和江河战略
“两山”理念。2005年8月时任浙江省委书记习近平同志在浙江湖州安吉考察时提出：“当鱼和熊掌不可兼得的时候，要学会放弃，要知道选择，发展有多种多样，要走可持续发展的道路。”新时代以来“两山”理念成为习近平生态文明思想的重要组成部分，成为中国江河湖海治理的指导思想。“两山”理念是马克思主义人和自然关系的新发展，是习近平生态文明思想的重要内容。2020年习近平总书记再往浙江考察时提出：“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大，让绿色成为浙江发展最动人的色彩。”
治水战略。2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，治水思路不仅是思路，而是中国的治水战略。16字治理战略简单明了、科学严谨、逻辑严密，是指导新时期治水的科学指南、根本遵循 。习近平总书记在2023年4月10日广东考察工作时指出：“我国缺水且水资源分布很不均衡。推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发展节水产业。”习近平总书记在2021年推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上指出：“要建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水，大力推进农业、工业、城镇等领域节水。”
江河战略。习近平总书记在2021年10月22日主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“这些年，我多次到沿黄河省区考察，对新形势下解决好黄河流域生态和发展面临的问题，进行了一些调研和思考。继长江经济带发展战略之后，我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略，国家的‘江河战略’就确立起来了。” 习近平总书记2023年5月16日在考察运城盐湖时强调：“黄河流域生态保护和高质量发展，是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策，黄河流域各省区都要坚持把保护黄河流域生态作为谋划发展、推动高质量发展的基准线，不利于黄河流域生态保护的事，坚决不能做。”这样黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。
习近平总书记高度重视长江经济带的发展，先后四次主持长江经济带座谈会。2016年1月5日在重庆的推动长江经济带发展座谈会，2018年4月26日在武汉的深入推动长江经济带发展座谈会，2020年11月14日在南京的全面推动长江经济带发展座谈会，2023年10月12日在南昌的进一步推动长江经济带高质量发展座谈会。2016年座谈会上，习近平总书记指出：“长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项。”2018年座谈会上，习近平总书记指出：“推动长江经济带发展，前提是坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，逐步解决长江生态环境透支问题。这就要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程。要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。”2020年座谈会上，习近平总书记强调：“要加强生态环境系统保护修复。要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。要找出问题根源，从源头上系统开展生态环境修复和保护。要加强协同联动，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性。”
“河湖长制”：我国古代“以官治水”流域治理传统的现代呈现
河湖长制是中国特色的河湖治理模式，最初是河长制，后来扩展到湖长制，合称河湖长制，河湖长是由地方党政一把手担当，负责河湖的生态环境管理和保护。 2003年10月，浙江省湖州市长兴县率先建立河长制， 2007年江苏无锡实施河长制，各级党政负责人担当64条河流的河长，新时代以来，全国范围开始推广河湖长制。2016年10月、2017年3月、2017年11月，习近平总书记3次主持召开会议审议推行河湖长制相关文件和落实情况。2016年11月，中办、国办发布《关于全面推行河长制的意见》，2017 年6月，《中华人民共和国水污染防治法》首次写入河长制。2017年12月，中办、国办印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，2021年，水利部印发《河长湖长履职规范（试行）》。目前，全国已经建立省、市、县、乡四级河湖长制度，省、市、县、乡四级设立了河湖长30多万名。新时代以来，河湖长制实现了跨区域的发展，例如，2019年6月，江苏吴江、浙江桐乡、浙江南浔三地共同创立了联合河湖长制，2020年9月江苏吴江、浙江嘉善、上海青浦发布实施《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》，实行联合河湖长制，开展联合巡河、联合保洁、联合监测、联合执法和联合治理。2020年11月，江苏省南京市、扬州市、镇江市与安徽省马鞍山市、宣城市、滁州市，联合商定建立跨界河湖长工作机制。
此外，在国家层面全面推行河湖长制工作部际联席会议制度，在流域层面全部建立省级河湖长联席会议机制。对于河湖长制，习近平总书记强调：“保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。全面推行河长制，目的是贯彻新发展理念，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。”
“河长制”是我国古代“以官治水”的流域治理传统的现代呈现。河长制一定程度上解决了“九龙治水”的低效之处，促进了全国主要流域148个重点断面水质的改善和提升，但东部地区优于中西部地区，南方城市优于北方城市。一项针对长三角地区河长制的研究显示，河长制显著改善长三角地区的水污染，对私有企业具备更强的规制效果，主动推行河长制地区企业减排治污效果更好。
以新安江模式为代表的生态补偿制度
《生态保护补偿条例》指出：“生态补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。”河湖的生态补偿制度开始于2012年的新安江流域， 2012年浙江、安徽等四部门签订《新安江流域水环境补偿协议》，以皖浙两省跨界断面（地理位置在街口镇）高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标为考核依据，水质达到标准，浙江转移支付1亿元给安徽，没有达到标准，安徽转移支付浙江同样资金。2012—2014年为首轮试点，2015—2017年为第二轮试点，2018—2020年为第三轮试点，2023年6月，浙皖两省签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，开启第四轮试点。从“试点”到“样板”，新安江生态补偿制度获得了巨大成功，被称为新安江模式。
此后，新安江模式迅速在全国推广。例如，在黄河流域，2021年5月山东省与河南省签署《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，刘庄国控断面水质全年均值达到Ⅲ类标准互不补偿，改善一个水质类别，山东给河南补偿6000万元，水质恶化一个水质类别，则河南补偿山东6000万元。在海河流域， 2017年6月，天津河北签署《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》，中央及冀津两地3年共安排资金15亿元解决上下游水环境问题。
生态补偿制度是中国特色的横向转移支付制度，是生态环境领域的财政转移制度，是中国河湖治理的重大创新制度。生态环境补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、共建园区等多种方式。一项基于2006—2020年新安江流域生态补偿制度的研究发现，生态环境补偿促进了整个流域水质的改善，生态环境效果明显。对于全国而言，基于县域层面2007—2018年全国交界断面水质数据的研究发现，流域生态补偿政策取得了显著的环境效益，水环境污染更严重、工业占比高、经济比较落后的地区环境效益更为显著。
系统河湖、督察河湖、数字河湖和法治河湖
系统河湖。系统治理是习近平总书记治水战略的重要一环。2018年以来，习近平总书记在全国生态环境保护大会等场合反复强调：“山水林田湖草是生命共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。”河湖是统一的自然生态系统，河湖治理涉及到水安全、水资源、水环境、水生态、水工程、供排水、水事务等全链条，因此习近平总书记强调：“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。”
督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生态环境保护督察和水利部管理监督检查。中央生态环境保护督察是以中央政府为督察主体，以省市级党委或政府辖区内环境质量为督察客体，对其落实党中央关于环保政策、法律法规、规章等方面情况进行的监督与监察，代表中央对省、区、市党委政府落实环保责任的监督。中央生态环境保护督察已经进行了两轮：2015年至2018年第一轮、2019年至2022年开始进行第二轮，2023年以来开始第三轮生态环境督察。河湖生态环境督察是中央生态环境督察的重要内容。水利部管理监督检查则制度化于2019年。2019年水利部《关于印发河湖管理监督检查办法（试行）的通知》要求水利部每年组织流域管理机构开展常规性河湖管理监督检查，对全国31个省（自治区、直辖市）的所有设区市实现全覆盖，将河湖问题分成乱占、乱采、乱堆、乱建、其他等5个方面，问题的严重程度分成一般、较严重、重大三级。督察结果与干部绩效考核乃至晋升有直接关系，对地方政府官员产生了震慑作用，促进了环境质量提升，特别是督察期间的环境质量提升。
数字河湖。数字经济正在从根本上改变着人类生产生活和社会组织方式，成为重组全球要素资源，重塑全球经济结构，改变全球竞争格局的重要力量。习近平总书记2021年10月18日在主持十九届中央政治局第三十四次集体学习时指出：“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”“发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。”数字化也正深刻地改变着河湖治理，是智慧河湖和幸福河湖建设的主要内容，数字河湖利用卫星遥感、人工智能、边缘计算、机器学习、webGIS无人机等实现天空地一体化河湖感知网，做到实时监测、科学感知、精准预测河流及其流域，构建数字孪生河湖和数字孪生流域， 切实做到信息可查、现场可视、指令可达、运行可控、精准可靠，数字河湖也大大丰富了河长制信息系统与河湖的治理水平。
法治河湖。中国是法治国家，法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式，是中国共产党和中国人民的不懈追求。党的十八大以来的十余年，是中国河湖主题法律出台最为密集的时期。期间不仅修订了《中华人民共和国水法》（2016年修订）、《中华人民共和国防洪法》（2016年修订）、 《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）、《中华人民共和国河道管理条例》（2017年和2018年两次修订）等法律法规，而且还制定了《中华人民共和国环境保护税法》（2016年制定，2018年施行），《中华人民共和国长江保护法》（2020年通过，2021年施行）、《中华人民共和国黄河保护法》（2022年通过，2023年施行）、《生态保护补偿条例》（2024年发布施行）等法律法规，有力地促进了河湖治理的法治化。
进一步细化生态环境质量的考核指标，吸收更多市场主体参与生态补偿
当前的河湖治理机制并非尽善尽美，需要不断地丰富完善和发展。例如，河长制能有效解决环境污染问题，但尚未解决跨区域、上下游协同治理困境：一方面是热火朝天的河长制，另一方面是公众参与程度不高，这影响了河流治理的深入和持久提升。在河长制推行过程中，地方政府的环保选择具有偏好性，比如pH和溶解氧这两个指标并没有改进，因此需要加强河长制跨区域联防联控机制，不断提升公众的参与程度。
生态补偿制度尚缺乏统一性、可操作性的规范和整体性、系统性的可持续性制度设计。生态环境补偿对落后地区的经济发展和产业转型有一定的促进作用，但这种作用需要补偿资金超过某一门槛，补偿的考虑因素主要是水质标准。为此，需要进一步加强生态环境补偿制度的系统化设计，多渠道筹措补偿资金，不断增加补偿标准，进一步拓宽水质监测的维度和要素。更重要的是，现有河湖治理是以各级政府为主导、财政资金唱主角的途径，这种途径资金的可持续性较差，资金分配和使用效率不高，可能出现挪用资金现象，需要进一步发挥市场机制作用，建立河湖生态补偿基金，不断吸收更多市场主体参与生态补偿，使得政府更有为、市场更有效。
（作者为南京大学长江产业经济研究院教授）
【注：本文系教育部高校人文社会科学重点研究基地重大项目“统一大市场建设与长三角区域高质量一体化发展研究”（项目编号：22JJD790033）阶段性成果】
【参考文献】
①《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华社，2024年7月21日。
②卢宁：《从“两山理论”到绿色发展：马克思主义生产力理论的创新成果》，《浙江社会科学》，2016年第1期。
责编/孙垚 美编/王梦雅
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