摘 要:国有企业混改是深化国有企业改革的新要求新目标，但是到目前为止的绝大多数混改案例及国有企业改革经验总结表明，国有企业混改主要是采取非公资本增量入股的方式。部分国资出售、转债权、转为国有优先股等并引导“两类公司”“产业基金”参与混改，能极大激发非公资本参与国有企业混改的主动性与积极性，从而加快国有企业混改进程。新发展阶段，要继续深化国有企业改革，积极稳妥探索非公资本增量入股以外的更多国有企业混改方式，有效激发国有企业对高质量发展的支持效应。
关键词:国有企业混改 高质量发展 国资国企管理
【中图分类号】F276.1 【文献标识码】A
国有企业混合所有制改革（简称国有企业混改）既是完善国资治理的要求，也是高质量发展的要求。就国有企业对高质量发展的支持而言，应落到如何通过改革加快国有企业自身的转型从而支持高质量发展。国有企业混改顺利推进，充分吸引民营企业积极参与混改，可以实现非公资本与国有资本的有机融合，促进民营经济和国有经济共同发展壮大，从而有效支持高质量发展。
从国有企业混改的实际操作看，特大型大型国有企业母公司或集团公司层面混改推进进展较慢，一些中型国有企业混改也主要集中在子（分）公司层面，国有企业混改进程相对缓慢。到目前为止的绝大多数混改案例及国有企业改革经验总结表明，国有企业混改主要是采取非公资本增量入股的方式。非公资本增量入股的混改方式是由国有企业决定及主导的，民营企业也无法自愿选择混改方式。因此，要打破国有企业决定及主导混改的思维定式，探索非公资本增量入股以外的更多国有企业混改方式。这可能会触及国资国企管理的一些深层次问题，因此，为了支持多种方式推进国有企业混改，要从加强国资国企管理上完善相关配套措施。
有必要探索更多国有企业混改方式
增量入股单一方式抬高了非公资本参与国有企业混改的门槛。国有企业混改是指国有企业可以引入非公资本及允许非公资本控股参股的股份制改革。国有企业混改的本质是国有资本与非公资本的混合融合，在具体操作上表现为非公资本以货币现金出资认购国有企业增发的股份实现增量入股。到目前为止国有企业混改基本上都是采取了非公资本货币现金出资的增量入股方式，非公资本以增量入股参与国有企业混改似乎已成为既定方式；拟进行混改的国有企业，无论资产规模大或小，几乎都是拟选择非公资本增量入股的混改方式。这种由国有企业决定及主导的国有企业混改方式，非公资本只能被动的选择及接受。非公资本参与国有企业混改，不可能只是为了象征性参股或较低比例的持股，非公资本也有控股的意愿；就当下绝大多数有意愿参与国有企业混改的非公资本主体而言，现金出资亿元甚至几亿元的能力是有的，出资能力能达到十亿甚至数十亿的非公资本主体仍是极少数；非公资本主体亿元甚至几亿元现金出资往往在混改后的股份制公司里只是参股甚至是象征性参股，非公资本主体十亿甚至数十亿现金出资的持股比例仍与国有股持股比例存在巨大悬殊，无形之中抬高了非公资本参与国有企业混改的门槛。这导致在国有企业混改进程推进中，很多拟混改的国有企业吸引非公资本困难或根本吸引不到非公资本。
增量入股单一方式使特大型大型国有企业混改无法吸引到规模足够大的非公资本。从国有企业的持续改革进程看，2003—2013年国有企业全面改制，绝大多数小型国有企业及少量中型国有企业已经完成了股份制改革；2013年以来的国有企业混改主要是推进特大型大型及中型国有企业混改。特大型大型及中型国有企业混改的推进，也多是拟实行增量入股方式吸纳非公资本参与混改。就处于产业上游资源能源及水电气热及电信类、基础设施及交通运输港口类、政府融资投资平台公司类等特大型大型及中型国有企业混改而言，非公资本主体参与意愿虽然很强，但是，以货币现金增量入股方式参与混改可能抑制了这些非公资本主体参与混改的激情。中型国有企业规模几十亿到上百亿，非公资本货币现金出资数十亿参与混改，也只能是参股，非公资本如果要控股，需要有几十亿甚至上百亿现金的出资能力，可能性很小；大型国有企业规模几百亿到上千亿，非公资本要货币现金出资上百亿才能参与混改，难度很大；特大型国有企业规模几千亿到上万亿，非公资本要货币现金出资上千亿才能参与混改，根本不可能。可以说，增量入股单一方式使特大型大型国有企业混改无法吸引到规模足够大的非公资本。
非公资本增量入股以外的更多国有企业混改方式
部分国资出售吸引非公资本入股的国有企业混改方式。部分国资出售是指国有企业评估净资产的一定百分比存量通过产权交易平台招标竞价转让。部分国资出售吸引非公资本入股的国有企业混改方式，不仅提高了国有企业混改的透明度，而且促进了非公资本入股定价的公平合理，还形成了数额可观的国资流量（文中指国有资产流量，是国有资产资本化金融化证券化的流动形态）。举例而言，假设某家中型国有企业混改，其评估的国有净资产约为65亿，其中12%的国资存量7.8亿在产权交易平台招标竞价转让，非公资本主体通过竞价以10亿元受让7.8亿的国资存量，7.8亿国资存量出售形成10亿元的国资流量。非公资本主体根据自身的实际出资能力受让部分国资存量转为相应的持股，可以相对降低国有企业混改后的股本规模，非公资本相同数额的货币现金出资可以形成相对更高的持股比例。
部分国资转债权与非公资本入股并重的国有企业混改方式。部分国资转债权是指国有企业评估净资产的一定百分比存量转为混改后股份制公司的国有债权，债权人是政府或财政国资部门。部分国资转债权与非公资本入股并重的国有企业混改方式，有效降低了非公资本参与国有企业混改的门槛，能够吸引更多的非公资本主体参与国企混改。举例而言，假设某家大型国有企业混改，其评估的国有净资产约为315亿，可将其中40%的国资存量转为126亿的国有债权，债权期限30年，剩余的189亿国资存量转为国有企业混改后的国有股，2—3家非公资本主体货币现金出资50亿左右入股参与国有企业混改。
部分国资转为国有优先股与非公资本控股并重的国有企业混改方式。部分国资转国有优先股是指国有企业评估净资产的一定百分比存量转为混改后股份制公司的国有股并把国有股设为优先股。充分竞争领域的国有企业混改，应该允许非公资本参与混改并对混改后的股份制公司控股。如果采取非公资本控股的模式，国有企业混改中的国有资产存量采取出售与转为国有优先股相结合的方式，国有企业评估净资产的国资存量分为占比较高与占比较低的两部分，占比较高的国资存量通过产权交易平台招标竞价转让给非公资本，占比较低的国资存量参照产权交易平台的招标竞价转为混改后股份制公司的国有优先股。国有优先股可以确定固定分红率，通过合约约定一定条件下的股份制公司分次回购国有优先股。部分国资存量转为国有优先股与非公资本控股并重的国有企业混改方式，对非公资本参与国有企业混改更有吸引力。
“两类公司”参股与非公资本控股并重的国有企业混改方式。“两类公司”是指按照国有资本授权经营改革要求而改组或组建的国有资本投资公司和国有资产运营公司（简称“两类公司”）。设计并实施多个“两类公司”各自参股、非公资本相对控股的国有企业混改方案，不仅相对容易吸引到非公资本，而且可以使混改后的股份制公司股权结构更合理。举例而言，假设某家大型国有企业混改，可由四个“两类公司”各自持股10%—15%，20%—30%的股份由非公资本货币现金出资相对控股。当然，混改参股的多家“两类公司”应该可以跨区域、跨行政级次。“两类公司”参股与非公资本控股并重的国有企业混改方式，既可以促进国有资本运营平台搭建及国有资本专业化运营，又可以激发非公资本参与国有企业混改的主动性与积极性。
“产业基金”参股与非公资本控股并重的国有企业混改方式。“产业基金”也称产业投资基金，“产业基金”大多进行跨区域、跨行政级次的股权投资，国有企业混改要积极吸引“产业基金”参股。由多个“产业基金”各自对国有企业混改参股，可以大大降低非公资本成为“第一大股东”相对控股的难度。相对于国有资本主体，非公资本主体的产业经营更贴近市场需求。对于产业类国有企业混改尤其是工业类国有企业混改，引导多个“产业基金”参股，吸引非公资本积极参与，更有利于促进产业转型及升级。
探索多种方式推进混改有利于激发国有企业对高质量发展的支持效应
国有企业混改吸引非公资本参与，不单纯是为国有企业注入资本增量，更重要的是通过国有资本与非公资本的混合及深度融合为国有企业注入管理增量、技术增量并让市场力量主导资源配置。突破增量入股单一方式，探索非公资本增量入股以外的更多国有企业混改方式，通过多种方式推进国有企业混改，有利于激发国有企业对高质量发展的支持效应。
激发非公资本参与国有企业混改的主动性与积极性。国有企业混改进程缓慢，主要原因是非公资本缺乏参与国有企业混改的主动性与积极性，国有企业混改吸引非公资本面临着很多困难。多种方式推进国有企业混改，能够有效降低非公资本参与的门槛，部分国资出售、转债权、转为国有优先股等及“两类公司”“产业基金”共同参与，使非公资本能更灵活参与混改，非公资本参与混改的风险大大降低，从而充分调动非公资本参与国有企业混改的主动性与积极性。以更多方式推进国有企业混改，意味着不再单纯是国有企业主导混改，非公资本也可以对国有企业混改发挥重大影响，从而促进国企民企外企地位平等，在毫不动摇巩固发展公有制经济的同时，也鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，更能够体现对“两个毫不动摇”的坚持。
实现国有企业治理机制转变及市场竞争力提升。非公资本增量入股的国有企业混改方式，抬高了非公资本参与混改的门槛，即使非公资本能够参与混改，非公资本对混改后的股份制公司也只是参股甚至是象征性参股，导致国有企业混改后的公司治理形式化。以多种方式推进国有企业混改，非公资本对混改后的股份制公司既可参股也可控股，非公资本可以在股东会董事会充分行使投票权与表决权，推动公司治理改革及完善，促进国有企业混改后治理机制转变。除此以外，非公资本也能够促进国有企业混改后加快转变经营方式，围绕市场需求加大投入，加快产品创新及服务创新，不断提升市场竞争力。
推动从管理国有企业向管理国有资本的转变。国有企业混改既要能够促进国有资本与非公资本的混合融合，又要能够推动从管理国有企业向管理国有资本的转变。在某种意义上，“两类公司”充分参与国有企业混改，可以加快从管理国有企业向管理国有资本转变的进程。多种方式推进国有企业混改，拓展了“两类公司”参与国有企业混改的通道；探索多个“两类公司”参与国有企业混改，可以更好地推动国有企业母公司或集团公司层面的混改。“两类公司”参与国有企业混改可以加快国有资本运营与国有资本经营的分离进程，打造链接国有资产管理、国有资本运营及国有企业经营三层次之间的产权纽带，用市场力量推动从管理国有企业向管理国有资本的转变。
促进国有资本与非公资本的深度融合。采取非公资本增量入股的国有企业混改方式使得非公资本对国有企业混改后治理层面、经营层面的影响和话语权仍然较弱，滋生了“混”而不“改”的现象，国有资本与非公资本充其量只是形式上的混合。多种方式推进国有企业混改，让非公资本在国有企业混改后的治理层面、经营层面发挥更大作用，国有资本与非公资本不再仅仅是形式上的混合，而是从本质上进行深度融合。只有国有企业混改后董事会管理团队中的非公资本要素逐渐增加、非公资本与国有资本共同参与混改后的治理改革和经营决策，推动混改后的股份制公司更贴近市场并充分满足市场需求，才能促进国有资本与非公资本的深度融合。
完善土地财政向国资财政转型的条件。面对土地出让收入衰减及地方土地财政承压，重视并加强国有资产存量及增量的国资流量管理，使国资流量成为替代土地出让收入减少的可持续财政收入来源，是土地财政向国资财政转型的条件。国资流量是国有资产资本化金融化证券化的流动形态，国资流量可以直接纳入政府预算。重视并加强国资流量管理，要逐渐提高国有资产的国资流量率，国资流量率越高，国资流量的数额越大。部分国资存量出售、转债权、转为国有优先股等国有企业混改方式，可以一次或多次产生稳定、高质量、可持续、直接纳入政府预算的国资流量。可以说，国有企业混改方式的更多探索，会进一步完善土地财政向国资财政转型的条件。
不断完善多种方式推进混改的国资国企管理措施
建立国有资产质量评价体系并加强国资流量管理。国有资产质量决定着国有资产作用能否充分发挥，高质量国有资产既可以支持经济高质量发展与高质量增长，也可以保障社会稳定推动社会不断进步。因此，要加快建立国有资产质量评价体系。国资流量是国有资产质量评价的核心指标之一，重视并加强国资流量管理，能够促进国有资产质量的不断提高。建立国有资产质量评价体系并加强国资流量管理，要求国有企业混改要关注国有资产质量的提升与国资流量的稳步增长。国有企业混改中实行部分国资出售、转债权、转为国有优先股及“两类公司”参与，有利于产生持续稳定的国资流量，并相应把国资流量纳入政府预算，从而促进国有资产作用的充分发挥。
加大改组组建“两类公司”力度并引导“两类公司”参与国有企业混改。设立更多的国有资本投资公司与国有资本运营公司，引导“两类公司”参与国有企业混改，既可以提高国有资本运营的专业化水平，也可以加快国有企业混改的进程。“两类公司”充分参与特大型大型国有企业混改，更有利于国有资本运营与国有企业经营的分离，加快实现“两类公司”从事资本运营、国有企业从事产业经营的各司其职。为了更好更快地提高国有资本运营的专业化水平，“两类公司”参与国有企业混改要打破区域限制和行政级次限制。
完善国有企业信息披露机制并实行相关信息的公开透明。加快推进国有企业混改进程，除了要探索更多的混改方式，还要完善国有企业信息披露机制。在已经明确了推进并加快国有企业混改进程的背景下，强制要求进行国有企业混改信息的公开披露，可以倒逼更多国有企业推进混改并加快混改。除了国有企业混改已经完成的信息要公开披露，国有企业拟推进混改的信息及推进进程信息也要公开披露。国有企业混改信息的公开透明，既有利于社会公众对国有企业混改的监督，也有利于非公资本关注并积极参与国有企业混改。
支持国有企业董事会积极主动履行推进混改的职能。随着加强国有企业董事会建设工作的不断推进，大多数特大型大型及中型国有企业都建立了董事会。这些企业是混改的主要对象，为了推进及加快国有企业混改进程，应该让国有企业董事会充分发挥作用，积极主动履行推进国有企业混改的职能。国有企业董事会要讨论制定并上报国有企业混改的规划，明确国有企业混改的时间进程及操作步骤。当然，国有企业董事会也要主动防范国有企业混改违法违规现象的发生。
促进职业经理人市场充分发育并要求国有企业混改后实行职业经理人公开招聘。国有企业混改后要加快完善公司治理及转变经营机制，实行董事会外部化及经营管理层的职业化与市场化。顺应国有企业混改进程加快的要求，政策上要促进职业经理人市场充分发育，完善职业经理人市场的信息透明，从而为国有企业混改后实行职业经理人公开招聘创造条件。就国有企业混改后职业经理人公开招聘而言，董事会要能够充分发挥作用，加大职业经理人的激励约束，真正实现职业经理人的公开招聘及能上能下。
【本文作者为中国财政科学研究院研究员；中国财政科学研究院研究生院国资管理专业研究生余皓琪对本文亦有贡献】
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