摘 要:提高效率是国有企业高质量发展的应有之义。国有企业效率内置有直接与间接、微观与宏观双重维度，其中公益性职能的溢出效应无法体现在微观效率当中，以单一微观效率指标评价国企效率将造成总效率低估。实现国有企业高质量发展应当以直接-间接“双效率”提升为着力点，既要坚守国有企业的本质规定，更加高效地执行其社会职能，也要重视微观效率的基础性作用，真正做到以效率变革促进质量变革。
关键词:国有企业 市场化改革 效率 高质量发展
【中图分类号】F276.1 【文献标识码】A
习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中强调：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，必须做强做优做大。”改革开放四十余年来，经过放权让利、制度创新、国资监管、分类施措等多轮改革，国有企业在提高自身活力和效率、推动国有经济布局优化和结构调整、形成更加成熟与更加定型的中国特色现代企业制度和国资监管体制等方面取得明显成效，从总体上实现了系统性重塑与整体性重构。根据国资委公布的数据，2012—2021年，中央企业资产总额从31.4万亿增长至75.6万亿，年均增速10.3%，2023年达86.6万亿；营业收入从22.3万亿增长至36.3万亿，年均增速5.5%，2023年为39.8万亿，国有企业以自身发展带动了国民经济高速发展。2022年国企改革三年行动方案的全面完成，标志着国有企业发展迈上新台阶。党的二十届三中全会《决定》指出：“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。”如今，随着新一轮国企深化改革进入深水区与攻坚期，应立足发展中出现的新情况、新问题，揭示新特点、新规律，以前沿思路和创新举措接续推进国有企业高质量发展。
提高效率是国有企业高质量发展的应有之义
经济的高质量发展离不开包括企业在内的各个微观主体的高质量发展。所谓企业发展质量，就是“企业发展的优劣程度”，具体而言包含资源能力突出、产品服务一流、透明开放运营、管理机制有效、综合绩效卓越、社会声誉良好等七大特质。其中综合绩效卓越放到国有企业层面，就是指国有企业拥有高水平经济绩效和社会绩效，能够以最少的全要素投入创造最大的综合绩效产出，具有一流的全要素综合绩效产出率[1]。
国有企业的效率困境及其成因
在经济学研究中，效率通常指生产率，即生产过程中投入品转化成产出品的效率[2]，而企业所有者一般更关心一定资金投入能够获取多少回报，因此较为直观的企业“微观效率”指标包括技术效率如全要素生产率和财务效率如净资产收益率（股东权益收益率）等。
一方面，企业净资产收益率水平更易评价。从国内来看，2022年，央国企净利润在A股上市公司净利润占比达70%，但央企控股上市公司平均净资产收益率仅为5.6%，低于A股总体的8.53%。从世界范围来看，在2022年《财富》世界500强企业中，中国国有企业上榜86家，其平均销售收益率4.3%、总资产收益率0.95%、净资产收益率7.8%，而美国124家上榜企业的三项指标分别为11%、3.21%和21.9%。另一方面，不同学者测算的全要素生产率不尽相同，但大量研究指出，国有企业的全要素生产率同不少企业相比，差距较为明显[3]。
由其性质所决定，我国国有企业既不是单一追求利润最大化的一般企业，也不是纯粹执行公共职能的政府机构，而是具有盈利性与公益性双重职能的生产经营组织。如果将商业类与公益类国有企业分开来看，我国国有企业总体呈现为盈利性职能与公益性职能重心渐变的连续谱系[4]。这意味着国有企业效率内置有直接与间接、微观与宏观双重维度，其中公益性职能的溢出效应无法体现在微观效率当中，以单一微观效率指标评价国企效率将造成总效率低估。然而大量研究表明，国有企业的正外部性未能完全弥补其在盈利职能维度的效率缺失，这既说明国有企业微观效率缺口较大。
国有企业效率不足可归结为三类原因：其一是公司治理低效，即国有企业委托代理链条过长、激励约束机制不健全；其二是产权结构单一，即国有股一股独大造成所有者缺位、权责利不对等、长期激励不足；其三是行政与市场“双失灵”，这一点构成问题的关键。前两个问题能够通过企业制度改革、完善公司治理、混合所有制改革来加以缓解，而后一问题则内生于国有企业本身，难以通过改革来解决[5]。事实上，国有企业的性质决定其必然要承担起多元职能，这种多元职能使国有企业更倾向于一个混合体。一方面，市场在外部性问题下的普遍失灵使其无法引导国企向公益性职能配置足量资源，并且由于信息不完全，在政府不给予明确任务指向时，国有企业难以主动在适宜时机承担起恰当的社会职能。另一方面，实践已充分证明，由行政完全代替市场来执行盈利性职能将因交易成本过高等问题而出现严重的效率损失。行政与市场“双机制”共同配置资源是国有企业的内在规定，国有企业效率不足的问题不在于“双机制”本身，而在于行政机制边界不清晰导致的政企不分。在理想情况下，两套机制独立配置资源以完成各自职能并不会造成效率损失。但由于现实中存在垄断与外部性等问题，企业财务绩效无法作为考核和监督企业经营的充分信息指标，以至所有者无法通过将企业财务绩效与社会平均水平加以比较来掌握关于企业经营的充分信息，直接干预可能无法完全避免[6]。行政机制边界较“软”，以致两套资源配置机制相互掣肘时，会造成行政与市场“双失灵”和盈利性与公益性职能的“双效率损失”，在一定程度上制约了国有企业的效率表现。
实现国有企业高质量发展应以“双效率”提升为着力点
事实上，并非所有研究都持国企低效率观点，但从统计结果来看，国企效率的确存在提升空间[7]。问题在于，如果国有企业的效率损失内生于其多重职能使命，那么要达到国有企业高质量发展的目标，是应该取消国企的公益职能还是提高国有企业效率？对于后者，是应主抓国企宏观效率而放宽微观效率要求还是应坚持“双效率”并重？
对于第一个问题，首先国有企业是集体主义与人本主义、工具理性与价值理性的有机统一，承担公益职能是国有企业的本质规定[8]。在李斯特主义与凯恩斯主义中，国有企业是促进国家经济发展的杠杆与工具，其任务在于补足市场“看不见的手”的短板，以“第二只手”助力实现社会福利最大化与产业结构转型升级。在马克思主义者看来，国有企业是实现社会主义与共产主义的物质基础，其任务在于推动实现共同富裕，消灭剥削和两极分化，使人获得自由而全面的发展。由是观之，国有企业具有二重性：一是基于市场天生缺陷而引出的国家利益与集体利益的实现工具；二是基于共产主义理想而引出的公有制实现形式和人类解放的物质载体。而一旦剥离国企的公益性职能，除去分配原则差异，国有企业与民营企业再无不同，这显然背离了我国国有企业的定位与使命。其次，提高效率是国有企业盈利性职能的内在要求。国有企业的运行与发展应当坚持解放和发展生产力原则，亦即国有企业效率要不断提高[9]。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”由于劳动生产率是生产力的表现形式[10]，可以说提高效率的任务从来都是与公有制、国有企业相伴生的，社会主义始终要以“最小最大”为红线[11]，实现资源配置效率最优化和效益最大化。
对于第二个问题，中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（下称“商业一类国企”），重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业（下称“商业二类国企”），在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核；对于公益类国企，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况。总之，应当根据国企所承担盈利职能与公益职能的重心渐变调节微观效率与宏观效率管理的重心。对商业一类国企而言，市场机制总体有效，微观效率基本能够反映其总体效率水平；对商业二类国企而言，微观效率构成宏观效率的物质基础，微观效率低下则喻示其既没有能力也没有精力承担起产业链创新链“链长”、宏观经济“稳定器”“调节器”“压舱石”“排头兵”等公益性职能，从而导致宏观效率低下；对公益类国企而言，过低的微观效率仍表明其投入-产出比过低，甚至可能对经济社会具有拖累效应，抵消其宏观效率。
综上所述，实现国有企业高质量发展应当以直接-间接“双效率”提升为着力点，既要坚守国有企业的本质规定，更加高效地执行其社会职能，也要重视微观效率的基础性作用，真正做到以效率变革促进质量变革。
市场化改革是国有企业效率提升的重要途径
国有企业市场化改革的效率提升机制
理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。有学者的研究显示，从1997到2007年，市场化改革的推进对我国经济增长的年均贡献达到1.45个百分点，对宏观全要素生产率提高的贡献度达到39%，并且在中国的现实条件下，宏观全要素生产率主要来源于两个方面，一是企业生产技术的进步，二是资源配置效率的改善与微观效率的提高，可见市场化改革能够显著提高企业效率[12]。
具体而言，国有企业市场化改革的目标是让市场机制在国有企业微观运行中发挥决定性作用，促使国有企业实现产权清晰、政企分开、自负盈亏、平等竞争，成为真正的经济主体。首先在产权理论中，产权清晰是市场配置资源的前提，因而是经济效率的必要条件与充分条件[13]。产权界定模糊不仅会引发严重的内部人控制，最终控制权也将成为廉价投票权，以致设租、寻租滋生，资源配置低效[14]。第二，政企分开是国企市场化改革的要义，其包含两重内涵，一是减少上级政府部门对国有企业的行政干预，使企业相对独立且拥有充分的自主经营权；二是国企内部市场机制边界逐步扩张，行政机制边界相应缩小，即国企运营逻辑更加符合企业的一般特征。对于前者，政企分开使国企不再以偏离自身发展的政府目标代替自身的最优目标[15]；对于后者，国企将提升代理人综合绩效与经济目标的关联程度，提升国企的微观效率[16]。第三，真正的经济主体应当自负盈亏，打破预算软约束。有学者认为，政策性负担是造成企业预算软约束的根本原因[17]。由于信息不对称，委托人——政府难以确定政策性负担的真实成本，从而无法避免代理人将其他经营性亏损计入政策性负担的机会主义行为，此时政府兜底与代理人责任转移冲销了市场竞争对国企效率提升的内在激励。因此市场化改革即市场机制的动力激发与效率释放功能的复归需要使国有企业成为自负盈亏的经济主体。第四，真正的经济主体应当平等参与竞争，贯彻竞争中性原则。市场竞争有效的前提是各类企业面对相同的规则约束，国有企业不能因其公有制属性而相对民营企业拥有“不当竞争优势”和“不当竞争劣势”[18]。要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。
两类市场化改革与国有企业效率提升
客观来说，行政机制与市场机制都是配置资源的方式，本无优劣之分，问题在于如何驾驭两类机制，实现国有企业的效率提升与高质量发展。随着社会经济条件变化，我国开始将市场化改革作为提高国企效率的突破点。但起初国有企业的经济主体地位尚未确立，加之社会主义市场经济体制未尽成熟，国有企业面临较大的竞争压力从而导致改革的内生动力普遍不足，市场化改革的推进无法大面积采用市场导向的“自下而上”模式，而只能采用行政导向的“自上而下”模式，即政府预先布置一个市场化改革任务，尔后国有企业各自推进。
然而，真正决定是否推进市场化改革、如何开展市场化改革以及改革到什么程度的，应当是其职能的完成度即综合效率水平。市场化改革的本意，就是在国有企业原有的单一行政机制中引入市场机制，使两类机制各有分工：其中行政机制调节国企的公益性职能，市场机制则调节国企的盈利性职能，两类机制的边界按照国企职能的变动与两类机制的效率变化动态调整，并且改革因企制宜，充分考虑个体异质性。因此在理论上，推行市场化改革的最优方案就是坚持市场导向，即采用“自下而上”式改革，此时改革动力与相关信息高度适配。相比之下，作为次优方案的“自上而下”式改革则容易出现充分掌握自身信息的国企缺乏改革动力、拥有推行改革动力的政府缺乏相关信息的局面，可能引致行政机制退出不及时的市场化不足、行政机制急于退出的市场化过度、行政机制与市场机制边界模糊、改革“一刀切”等问题。
“自上而下”式改革是特定历史时期的占优方案，是渐进式改革与市场机制渐进成熟的必然产物。在传统“利己”经济人市场中，企业只锚定利润最大化或市值最大化目标，而由于公益性职能与最大化目标相冲突，依托市场机制“自下而上”地推行市场化改革必将导致公益性职能大量退出及宏观效率下降，即便可以在国企经理人业绩考核体系中纳入社会性职能维度，根据多任务委托代理理论，国企执行社会性职能的激励也必然不足。因为与盈利性职能相比，国企在公益性职能中的努力更难观察、绩效更难测度。可见在特定历史条件下，“自下而上”的市场化改革方案并不占优。
随着市场化改革的不断推进，国有企业的经济主体地位正式确立，市场机制渐趋成熟。更为重要的是，社会价值观念发生转变，“利己”经济人市场开始向“利己-利他”经济人市场过渡，市场对企业价值的评价不再专注企业微观效率，而转为关注与可持续发展相关的环境影响、社会责任与公司治理三重维度，即企业“ESG”表现。企业市值最大化目标的实现机制相应从利润最大化转变为经济、社会、环境综合绩效的最大化。本质上，这一转变是市场回归理性与配置资源更加有效的过程，有助于化解市场机制与企业宏观效率的冲突，原本作为外部性的社会、环境绩效被内部化，使市场可以对企业综合效率表现进行评价；原本国企内部行政机制与市场机制之间的分工格局被打破，关注企业综合效率的市场机制能够同时对国有企业的盈利性、公益性职能发挥激励与约束作用。“自下而上”式改革开始形成其现实条件。
以世界一流企业为目标、以市场化为导向深化国有企业改革
建设更多世界一流企业
世界一流企业是国家经济实力、科技实力和国际竞争力的重要体现，是引领全球产业发展和技术创新的关键力量。所谓世界一流企业，是在关键经济领域具有长期领先的市场竞争力、综合实力和行业影响力，并获得全球一致认可的企业。深化国有企业改革应着眼于培育和建设世界一流企业，随着国有企业“走出去”参与全球竞争的步伐不断加快，推进国有企业改革与市场化、全球化方向相匹配，将有利于减少改革阻力和增强国有企业的国际竞争力。一方面，我国国企虽然已大量跻身于世界500强行列，但却普遍存在大而不强问题，在经营效率与发展质量上与世界一流企业存在差距，因此我国国企需要以世界一流企业为参照系，取长补短，提质增效。另一方面，在全球市场舞台上，所有企业都是平等的竞争主体，国有企业只有严格按照市场竞争规则，克服自身原有的各种组织制度弊病，提高效率并打造出独有的竞争优势，才有可能跻身世界一流企业之列，实现高质量发展。由此，建设世界一流企业与国有企业的市场化改革高度统一，在世界市场中公平竞争是国有企业市场化改革的内在要求，而市场化改革又是国有企业成长为世界一流企业的核心途径。
多措并举推进国有企业市场化改革
从参与人来看，国有企业的市场化改革涉及国有企业与政府两端。一方面，当前我国国有企业已基本完成公司制改制，并建立起现代企业制度与“国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业”三级管理体制，产权模糊问题得到初步解决。但产权结构单一、产权流动性不足与高度行政化仍然是制约国企效率提升和高质量发展的堵点，由此，在国企侧协同推进混合所有制改革与公司治理改革便成为提高国企效率的重要途径。对于前者，应充分总结股份制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励、员工持股计划、多元资本共同投资等各类方案的利弊特征及其适应条件，探索混改创新形式，坚持改革一企一策、改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明[19]。对于后者，应着力打破国有企业组织僵化困境，形成权变性与灵活性互为支撑的组织调整机制，主动适应数字经济时代的组织网络化、扁平化、团队化变革趋势。同时创新党建与公司治理高水平融合机制，以多元模式实现“双向进入、交叉任职”的国企领导体制。
另一方面，在政企分开原则指导下，我国中央政府与国有企业关系已相对超脱，但地方政府与国有企业关系仍旧紧密。因此，应持续推进国有经济管理体制改革。其一，政府要加快完成治理理念与治理模式转变，进一步由“管企业、管资产”转向“管资本”，主抓国有资产保值增值、国有资产进出、国有资产盘活，减政放权，提高国企运营独立性，以“负面清单”思想代替“行政审批”思想，同时推行国有企业高级管理人员的市场化选聘、考核与薪酬制度，确保权、责、利相统一，政府主管关键事项、落实问责机制、紧抓国资监管；其二，政府应不断推进由“强行政型治理、弱经济型治理”向“弱行政型治理、强经济型治理”的转型，简化国有企业运作形式，经济政策逐步由原来以区域政策、产业政策为主导转向以竞争政策为基础，由差异化、选择性政策向普惠化、功能性政策转变，以政策中性实践贯彻竞争中性原则[20]。同时减少地方政府行政干预，确保行政部门在监管国企和私企时保持公允，加强对国企承担特定职能成本的核定能力，并对国企承担公共服务义务给出足额透明补偿，在机制层面破除国企预算软约束。
推动改革由“行政导向”原则向“市场导向”原则转变
国有企业改革的市场导向原则是指在国企经济主体地位基本确立且市场机制完备、有效的前提下，由市场自发引导国企改革，使国企具有内生改革动力并呈现出“自下而上”的改革图景。此时若假定激励相容，则国企内部行政多一点还是市场多一点，完全由企业自主决定，怎么改、改多少完全依赖国企主观能动性，国企的综合绩效与国企估值直接挂钩，国企综合绩效又直接反映其高质量发展水平，原本行政导向的信息与动力错配问题被解决，改革受到地方政府目标影响问题得到克服。在某种意义上，国企改革的内生动力也是其高质量发展的内生动力，任何企业的高质量发展都无法长期依赖外生动力输入，因此国有企业改革应当全面转向市场导向原则。
首先，有效的市场机制是贯彻市场导向原则的前提。与发达国家相比，我国的市场建设起步较晚，市场尚未充分贯彻ESG理念，以ESG为着力点推行市场导向原则，还需着眼于以下方面。第一，优化ESG评级体系。从国外来看，不同机构的ESG评级体系存在较大差异，且不同体系的评级结果相关性不足。国内机构在构建和完善ESG评级体系的过程中，应充分借鉴国际成熟框架，并根据国内市场与国有企业特征在指标设计中进行相应改进，提高评级体系的协同度。第二，加快推进国有企业ESG实践。当前我国ESG机制尚未建立，相关政策、制度供给尚不健全，ESG缺乏统筹推动及专项引导，以致ESG披露形式多样，质量参差不齐。因此应加快建立统一的信息披露标准，出台相关政策法规体系，形成有利于国有企业践行ESG的制度环境。
其次，以激励相容为目标完善激励-约束机制。市场机制下国有企业追求自主高质量发展的首要前提就是激励相容，这关涉国有企业出资人与国有企业经营决策者之间的委托-代理关系。第一，健全国企激励机制。实现新型市场化应当将国企市值管理纳入绩效考核体系，探索在国有企业考核的“一利五率”外增加市盈率、市净率等指标，并合理调节已有公益性职能考核体系所占权重，畅通国企盈利性与公益性职能表现→市场评价→国企经营决策者绩效的传导路径。第二，健全国企约束机制。在赋予国企自主权的同时应当在制度层面为国企行为设定明确边界，使国有企业有所为有所不为，防范国有企业在资本市场违规操作。同时应加强党的领导，确保中央精神落实、上级部署落实、中心工作落实，以党的领导巩固国企运行的人民利益方向。
最后，稳步推进改革模式转换。第一，探索市场导向式改革应坚持试点先行。当前国内资本市场有效性尚待检验，因此应坚持前瞻理论与审慎实践并行，既在理论上探讨新型市场化改革的实现方式，同时选择与市场机制更为契合的商业类国企为试点，持续跟进、动态调整。第二，探索市场导向式改革应坚持分类推进。并非所有国企都适合大范围引入市场机制。虽然ESG的引入使市场开始关注企业非财务绩效，但盈利能力仍然是市场的第一考量，对于公益性职能占比较高的国有企业，过度引入市场机制必然导致公益性职能被盈利性职能挤出。因此应明确市场导向原则的适用边界，尤其是市场评价与行政评价的权重对比以及市场评价的业绩考核权重，不同类别国企应当有所差异。
【本文系2023年度吉林省社科基金重大项目“中央企业在中国式现代化进程中推进吉林全面振兴取得新突破研究”（项目编号：2023ZD2）和2022年度吉林大学哲学社会科学研究创新团队项目“中国式现代化道路中的国有企业角色与作用研究”（项目编号：2022CXTD26）的阶段性成果之一。
课题组负责人：吉林大学经济学院教授，吉林大学中国国有经济研究中心主任 宋冬林
执笔人：吉林大学中国国有经济研究中心助理研究员 孙尚斌】
注释略