摘 要:作为我国涉外领域的基础性、综合性法律，《对外关系法》统筹基础性与灵活性，统筹维护国家主权、安全、发展利益与推进高水平开放，统筹强化中央集中统一领导与发挥部门、地方、民间积极性，统筹宣示意义与规制意义，统筹加强涉外领域治理能力与推进国际传播能力建设。推进国际传播能力建设深度融入《对外关系法》，明确推进国际传播能力建设对于发展对外关系的保障作用，以法律形式将国际传播能力建设纳入国家治理体系与治理能力现代化建设全局，具有重要实践意义。应增强构建中国特色战略传播体系的系统性、整体性、协同性、时效性，拓展地方国际传播更广阔创新空间，厚植国际传播能力建设的群众基础，全面提升国际传播效能。
关键词:对外关系法 国际传播能力建设 全面对外开放 国家治理体系 文明交流互鉴
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
涉外法治是中国特色社会主义法治建设的重要领域。过去四十多年中、尤其是加入世界贸易组织后，与推进改革开放、发展社会主义市场经济、积极参与经济全球化进程同步，我国涉外法治建设取得显著进展。新时代以来，随着中国日益走近世界舞台中央，涉外法治建设加快推进，涉外专门法律立法不断完善，其他相关法律中的涉外规定更加精准、更具针对性，但涉外领域仍缺少一部发挥总揽、统摄作用的基础性、综合性法律。
2023年7月1日，《对外关系法》正式颁行实施，开启我国涉外法治建设新篇章。其中，推进国际传播能力建设深度融入《对外关系法》，为构建具有鲜明中国特色的战略传播体系提供法治遵循，对新征程上面向世界讲好中国故事、传播中华文化，推进文明交流互鉴具有重要实践意义。
《对外关系法》立法的鲜明特点
统筹基础性与灵活性
基础性是《对外关系法》的内在属性。从立法目的看，《对外关系法》是我国涉外领域的基础性、综合性法律，在涉外立法领域发挥统摄、总括作用。[1]从性质看，《对外关系法》依我国宪法制定，主要规定国家对外关系的大政方针、基本原则、职权划分、目标任务、基本法律制度等，是与《宪法》配套的、直接保障《宪法》实施的宪法性法律规范。[2]灵活性体现在立法程序和延展空间两方面。首先，涉外领域实践发展、形势变化较快，要求涉外法治建设及时跟进，《对外关系法》并未定位为由全国人民代表大会制定和修改的基本法律，而是由全国人民代表大会常务委员会制定，在发挥基础性法律作用的同时，更加便利今后因应实践需要修订、完善。其次，《对外关系法》的颁行实施为涉外法治建设提供坚实基础和支持后续丰富、延展的“总线”和“接口”体系。全国人大常委会2024年度立法工作计划中就加强涉外法制建设提出“制定关税法，修改国境卫生检疫法、反洗钱法，并注重在相关法律中完善涉外规定”的具体安排，[3]亦体现了这一“总线”和“接口”体系的重要作用。
统筹维护国家主权、安全、发展利益与推进高水平开放
毋庸置疑，法治建设的一个重要目标是维护国家利益。另一方面，作为推进高水平开放的世界主要经济体和负责任大国，体现全球治理变革的有关价值理念和主张亦是我国涉外法治的题中应有之义。从立法层面，《对外关系法》立足“两个大局”，将维护国家利益“最高原则”与推进高水平开放、促进对外交流合作“最大善意”相结合，将“善其身”（维护国家主权、安全、发展利益，维护和发展人民利益，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴）、“济天下”（促进世界和平与发展）、“求大同”（推动构建人类命运共同体）相统一，既充分展现我国捍卫国家主权、安全、发展利益的强大决心意志，又充分彰显我国作为构建新型国际关系、坚持多边主义、推动全球共同发展有力倡导者的责任担当。
统筹强化中央集中统一领导与发挥部门、地方、民间积极性
发展对外关系、促进对外交往首先要体现和贯彻国家意志，这必然要求涉外法治建设明确、强调党的领导。中国共产党领导是我国社会主义制度本质特征和最大政治优势，这是包括涉外法治在内的我国法治最坚实、最稳固基石。对此，《对外关系法》明确党的集中统一领导（第五条），明确中央机构职能（第九条到第十三条）。同时，发展对外关系涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域，需要在强化中央集中统一领导前提下充分调动和发挥各方面积极性。《对外关系法》相应对部门和机构事权（第十四条、第十五条）、中央授权下的地方对外工作（第十六条）作出规定，同时明确鼓励发展民间外交（第七条），为在发展对外关系领域扩大参与、凝聚合力，构建大协同格局提供法治保障。
统筹宣示意义与规制意义
《对外关系法》以法治形式肯认、宣示国家发展对外关系的重大理念、基本立场；作为涉外法治领域的基础性法律，《对外关系法》就一系列带有全局性、普遍性意义的涉外法律关系调适作出明确规定、规范。具体到条文层面，体现为三类：一是宣示性条款，较集中于第三章（发展对外关系的目标任务），如第十八条明确我国推动践行全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，就大国外交明确促进大国协调和良性互动，就周边外交明确亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴方针，就促进发展中国家团结合作明确秉持真实亲诚理念和正确义利观；二是规制性条款，较集中于第四章（对外关系的制度），如第三十三条针对违反国际法和国际关系基本准则，危害中华人民共和国主权、安全、发展利益的行为，明确规定我国有权采取相应反制和限制措施，同时进一步规定国务院及其部门确定和实施有关反制和限制措施的职权、责任；三是复合型条款，如第十六条既有明确的规制性意义，明确地方在中央授权范围内开展对外交流合作，进而明确地方政府的具体事权，又兼而具备宣示性意义，贯彻“地方外事工作是党和国家对外工作的重要组成部分，对推动对外交往合作、促进地方改革发展具有重要意义”[4]重要论述精神，体现对地方对外交往合作的积极倡导。
统筹加强涉外领域治理能力与推进国际传播能力建设
《对外关系法》是以涉外事务中国内不同主体之间的关系为主要调整对象，同时表明国内法与国际法之间关系的法律，通过其授权功能、协调功能和衔接功能的发挥而实现对涉外法治建设的统领。[5]从推进国家治理体系与治理能力现代化视域看，这一统领作用对于加强我国涉外领域治理能力有重要意义。涉外领域治理能力与推进国际传播能力建设密切相关，《对外关系法》对此作出明确宣示规定，大致体现为三个层次：第一层次为直接条款，即第四十四条明确规定国家推进国际传播能力建设，推动世界更好了解和认识中国，促进人类文明交流互鉴；第二层次为直接相关条款，如第七条（鼓励发展民间外交），第十六条（发展地方对外交流合作），第二十四条（坚持平等、互鉴、对话、包容的文明观，尊重文明多样性，推动不同文明交流对话）等，虽未从文字上体现“国际传播”，但与加强国际传播能力建设具有直接而密切的联系；第三层次为相关条款，如第二十二条（尊重和保障人权、开展人权领域国际交流合作），第二十三条（弘扬全人类共同价值），第二十八条（开展教育、科技、文化、卫生、体育、社会、生态、军事、安全、法治等领域交流合作）等，所宣示、规定内容对加强国际传播能力建设有重要价值和基础性作用，同时也是当前国际传播、对外交流实践中的重要议题。
推进国际传播能力建设深度融入《对外关系法》的意义
明确推进国际传播能力建设对于发展对外关系的保障作用
如前所述，《对外关系法》第四十四条就推进国际传播能力建设作出明确规定。从章节构成上看，这一规定与健全对外工作综合保障体系（第四十条）、建立经费保障机制（第四十一条）、加强对外工作人才队伍建设（第四十二条）、促进社会公众理解和支持对外工作（第四十三条）等，作为发展对外关系的保障，组成该法第五章内容。对于这一保障作用，至少应从三个层面理解：第一层面为单向保障，即通过“讲好故事”增进国际社会对我国的认知、认同，为“做好工作”提供助力；第二层面为双向赋能，即不仅“讲好故事”有助于“做好工作”，“做好工作”同样为“讲好故事”提供条件和基础；第三层面为深度互嵌，即数智时代、泛在传播环境中，“讲故事”和“做工作”日益趋于融合，形成从“你中有我，我中有你”的形态。从对外交往和国际传播实践发展看，这三个层面是同时存在的。
深入贯彻习近平法治思想、习近平外交思想、习近平文化思想
《对外关系法》不仅因应时代需要、彰显法治精神，而且以法律形式集中体现、贯彻落实党的创新理论。从外交视域看，《对外关系法》充分体现习近平外交思想的重大理念、价值主张，制定对外关系法是以法律形式贯彻落实习近平外交思想的重大成果。[6]从法治视域看，习近平法治思想明确提出“十一个坚持”要求，其中关于“坚持建设中国特色社会主义法治体系”，进一步提出要“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”，[7]《对外关系法》的颁布实施，是贯彻落实习近平法治思想、推进涉外法治领域立法的重要举措。从文化视域看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强国际传播能力建设，习近平总书记作出一系列重要讲话、重要论述，《对外关系法》以法律形式明确宣示、深入贯彻精神要义。2023年10月7日至8日，全国宣传思想文化工作会议首次提出习近平文化思想，“着力加强国际传播能力建设、促进文明交流互鉴”明确作为“七个着力”要求之一。因而，推进国际传播能力建设深度融入《对外关系法》，形成了新时代外交思想、法治思想、文化思想的交汇融通点，具有深刻理论意蕴、重大现实意义。
以法律形式将国际传播能力建设纳入国家治理体系与治理能力现代化建设全局
涉外法治建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。制定和颁布《对外关系法》，对于加快涉外法治工作战略布局，补齐短板弱项，完善涉外法律法规体系，提升涉外工作法治化水平，推进对外工作治理体系和治理能力现代化，具有重要擘画和引领作用。[8]《对外关系法》对推进国际传播能力建设作出宣示、规定，将国际传播能力明确为发展对外关系的保障，以法律形式将国际传播能力建设明确为涉外治理体系和治理能力建设的组成部分，进而纳入国家治理体系与治理能力现代化建设全局，更加有利于发挥国际传播在推进全面深化改革和高水平对外开放事业全局中的积极作用。
思考与启示：提升国际传播的系统性实践性人民性
系统性：增强构建中国特色战略传播体系的系统性、整体性、协同性、时效性
党的二十大报告提出要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。《对外关系法》的颁布和实施，是在涉外领域立法中贯彻落实这一要求的代表性举措之一。从国际传播领域看，构建具有鲜明中国特色战略传播体系要求完善体制机制建设，以系统性谋划把握战略传播主动，[9]其运作基于清晰明确的战略核心、战略框架、任务目标、行动管理，需要多业务模块协同，[10]需要在组织内部进行充分沟通和交流，从而达到人员和资源的优化配置，是治理能力的体现。[11]因而，系统性、整体性、协同性、时效性的要求对构建战略传播体系、提升国际传播效能同样具有重要启示意义。党的二十届三中全会《决定》提出“构建更有效力的国际传播体系”，并就此作出“推进国际传播格局重构”“加快构建多渠道、立体式对外传播格局”部署安排，[12]更体现出在过去一个时期实践基础上强化战略思维和全局观念，加强系统集成、体系建构，提升整体性、协同性，使国际传播格局与时代发展、现实使命更好相适应，注重以系统优势提升传播效能的鲜明导向。
实践性：拓展地方国际传播更广阔创新空间
随着我国对外开放的日益深入，地方与世界的沟通联系日益紧密，地方在对外交往中的作用不断增强。如前所述，《对外关系法》通过法律形式明确地方对外交流合作事权，体现对地方对外交流的积极鼓励和倡导。与此相应，当前我国国际传播也正处于从“全球中国”向“全球地方”转向的过程之中，国际传播的资源重心逐渐向地方下沉。地方的国际传播实践在当前中国国际传播能力建设方面发挥着更加重要的意义，地方政府和机构也越发重视利用自身特色和资源进行国际传播，实现对当地资源的内在价值挖掘，并以此实现全球性的影响和对话。[13]国际传播具有很强实践性，地方国际传播尤其如此。实践中应注重去“虚”向“实”。一是在规则层面，统筹加强国际传播能力建设和提升制度型开放水平。一体化考虑、部署国际传播、对外交流、吸引外资、国际合作等领域工作资源和力量。提升地方治理法治化水平，在治理实践中增强规则意识，提升政策一致性和透明度，改善营商环境，提升资本吸引力。二是在市场层面，通过加强国际传播能力建设创造地方经济发展新机遇。强化地方国际传播的市场化、产业化思维。聚焦发展新质生产力，围绕国际传播相关业态培育市场主体，形成商业模式，延伸产业链条，拓展产业边界，优化产业环境，提升国际市场竞争力，加快形成以“卖票”为主要形态、“赠票”为必要补充的国际传播市场化路径，主动融入绿色发展、数字经济，提升国际传播可持续发展能力。三是在文化层面，以地方国际传播能力建设助力繁荣地方特色文化。以全球视野深入挖掘、全面盘活地方特色文化资源，“眼前”与“长远”并重，既着力打造地方文化标识、文化名片，又注重形成全球化数字化时代促进地方特色文化繁荣发展的中长期规划。打造面向全球市场的高质量文化产品。注重方言、地方曲艺、民俗、生活方式等融入影视、游戏和数字化文化产品形态。增强文化自信，提升城市和地方文化气质、文化品格。进而，实现地方国际传播能力建设与地方治理现代化互融互促、双向赋能。
人民性：厚植国际传播能力建设的群众基础
一是增强民意基础，争取更广泛认同支持。对外工作离不开广大群众的理解、参与、支持。《对外关系法》第四十三条明确规定，国家通过多种形式促进社会公众理解和支持对外工作，充分体现立法者对增进全社会认同的高度重视。新形势下发展国际传播事业，同样需要促进公众理解、增强民意基础。二是深耕民间基础，拓展更多样对外交流。纵观《对外关系法》立法过程，扩大民间参与是一以贯之的鲜明理念。法律草案在全国人大宪法和法律委员会审议过程中，“有的常委委员、有关部门、专家学者提出，民间外交是我国发展对外关系的重要组成部分，日益成为增强人民友谊、稳定国家关系、促进文明对话的重要渠道和宽广舞台，建议增加鼓励支持民间外交的相关内容。”[14]国际传播更加需要充分重视民间力量。相比于官方传播的严肃性和政治性，民间的传播形式灵活、内容丰富、题材广泛、更接地气，更容易获得海外民众的认同。[15]三是厚植民生基础，打造更美好生活方式。我国涉外法治体系的发展和完善、《对外关系法》的颁布实施，建立在对外开放不断深化、我国综合国力和国际影响力不断提升、在全球治理中日益发挥重要作用的坚实基础之上。做好国际传播、讲好中国故事，归根结底是讲好中国人的故事，最坚实基础是广大群众的美好生活。党的二十届三中全会《决定》明确将“聚焦提高人民生活品质”作为继续把改革推向前进的“七个聚焦”之一，[16]这亦为加强我国国际传播能力建设提供根本遵循。与国际传播能力建设纳入国家治理体系和治理能力现代化建设全局相适应，应强化国际传播的民生导向，将加强国际传播能力建设作为改善民生的重要契机和抓手，以国际视野和开放眼光提升公共服务水平，提升基础设施建设尤其是数字化智能化基础设施建设标准和水平，提升广大城乡基层群众生活品质对国际公众的吸引力感染力，让中国人的生活方式在国际上更加令人称道、向往，使基层民生日常更多成为开展国际传播、提升国家形象的“第一现场”。
【本文作者为中国外文局当代中国与世界研究院高级编辑、《对外传播》执行主编；本文系国家社科基金重点项目“新时代中国特色舆论学研究体系建构研究”（项目编号：21AXW002）的阶段性成果】
注释略
责编：李 懿／美编：王嘉骐