【摘要】党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要“加快建立长期护理保险制度”。我国开展长期护理保险制度试点以来，解决了“从无到有”的问题。当前，贯彻落实党的二十届三中全会精神，要高度重视人口老龄化带来的问题挑战，以完善发展养老事业和养老产业政策机制为重点，系统谋划、科学施策，全面评估试点政策效果，建立统一制度框架和多渠道筹资机制，缩小城乡和地区间差距，加快建立全国统一的长期护理保险制度。
【关键词】长期护理保险制度 老龄化 养老 健康
【中图分类号】F842.6 【文献标识码】A
我国老年人口规模大，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。这是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的一个基本国情，也是推进中国式现代化要面对的重大课题。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，强调要“改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度”。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于应对我国日益严峻的人口老龄化新形势，对实施积极应对人口老龄化战略作出的重大部署。
我国建立长期护理保险制度的发展历程
长期护理（Long-term care, LTC）是指个体由于年老、疾病或伤残导致生活不能自理（即长期失能），需要在家中或疗养院接受生活护理或基本医疗护理；长期护理保险（Long-term care insurance, LTCI）与长期护理服务密切相关，主要为长期失能人员提供基本服务保障（主要是基本生活护理服务和基本医疗护理服务）和经济补偿。接受长期护理的人员主要是老年人，但并不局限于老年人，可以包括各个年龄段需要照护的人。世界卫生组织建议“在21世纪，所有国家都需要一个整合协调的长期护理体系”①。
长期护理保险通常被视为我国继基本养老保险、基本医疗保险（含生育保险）、失业保险和工伤保险之后又一项全新的社会保险制度。2006年12月，国务院办公厅印发《人口发展“十一五”和2020年规划》，首次提出“探索建立老年服务志愿者、照顾储蓄、长期护理保险等社会化服务制度”，之后陆续出台关于医养结合、养老服务业的政策文件。2015年10月，党的十八届五中全会提出“探索建立长期护理保险制度”。2016年3月，国家“十三五”规划（2016-2020）中明确提出要“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”。2021年3月，国家“十四五”规划（2021-2025）进一步提出“稳步建立长期护理保险制度”“加大养老护理型人才培养力度，扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到55%，更好满足高龄失能失智老年人护理服务需求”以及“完善经济困难高龄失能老年人补贴制度”等一系列举措。2022年10月，党的二十大首次将“建立长期护理保险制度”写入党的代表大会报告。
探索建立长期护理保险制度，经历了试点先行、以点带面，逐步推行、稳步推进的过程。2016年，人社部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市正式试点长期护理保险制度。2020年，国家医保局、财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，进一步深入推进试点工作，在原有15个试点城市及吉林、山东2个重点联系省份的基础上，新增14个试点城市，试点期限2年。《2023年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，2023年，49个试点城市参加长期护理保险人数共18330.87万人，享受待遇人数134.29万人。2023年基金收入243.63亿元，基金支出118.56亿元。
建立完善长期护理保险制度，采取了上下联动、责任分担，因地制宜、统筹协调的策略。在参与主体方面，鼓励各类医疗机构、养老服务机构开展长期护理服务。据统计，2023年长期护理保险定点服务机构已达8080家。积极发挥商业保险机构等各类社会力量的作用，提高经办管理服务能力。2021年原银保监会办公厅印发了《关于规范保险公司参与长期护理保险制度试点服务的通知》，推动保险业做好长期护理保险制度试点服务工作，规范保险公司经营服务行为。截至2022年底，共有31家保险公司先后参与经办长期护理保险制度试点。在制定标准方面，2021年国家医保局办公室、民政部办公厅印发了《长期护理失能等级评估标准（试行）》的通知，2023年国家医保局、财政部印发了《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》的通知，2024年国家医保局又印发了《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，不断提升评估管理专业化水平，促进评估行业有序发展。在从业人员方面，2023年长期护理服务人员已达到30.28万人。2024年人社部办公厅、国家医保局办公室印发了《关于颁布健康照护师（长期照护师）国家职业标准的通知》，规范从业者的工作领域、工作内容、技能水平等从业行为，引导职业教育培训方向。同时，各试点城市也根据本地实际情况和承受能力出台了相应的配套政策。
我国建立长期护理保险制度的现状及存在问题
长期护理保险试点工作开展8年来，取得了阶段性成效。一方面，有效保障了参保人员的长期护理需求，另一方面切实减轻了失能人员家庭经济和事务负担，初步破解了原来“机构不能医、医院不能养、家庭无力护”的窘境，并在一定程度上促进了养老产业和健康服务业发展。通过梳理49个试点城市的政策制度和试点情况并分析研究，可以发现：从参保对象类型来看，大多涵盖城镇职工医保参保人员，有部分城市已经涵盖或正在拓展至城乡居民医保参保人员；从标准制定情况来看，探索形成了以《日常生活活动能力评定量表》（Barthel指数评定量表）、《Katz日常生活功能指数评价量表》或地方评估标准为基础的分级失能评估标准和失能等级评估管理办法；从服务提供方式来看，大多包括机构护理（养老机构、医疗机构）和居家护理；从护理服务内容来看，基本包括生活照料和医疗护理服务；从待遇给付特征来看，待遇支付水平与失能等级挂钩（对重度失能的支付水平高于中度失能）或与服务提供方式挂钩（例如，居家护理的支付水平高于机构护理）；从基金管理方式来看，大多由医疗保险经办机构负责监督、委托商业保险公司管理。这些有效探索为推进建立全国统一的长期护理保险制度打下了坚实的基础，同时也要认识到，建立长期护理保险制度仍然存在一定问题：
一是缺乏对试点政策有效性的科学评估。目前，已有部分研究对我国长期护理保险试点政策的有效性进行了实证评估，发现长期护理保险的实施有助于减轻护理负担（例如，减少失能人员未满足的护理需求和照护者的非正式护理强度），减少多方的成本和支出（例如，减少长期失能人员的自付医疗支出、住院费用，减少政府补贴医疗保险的成本），并提高医疗资源利用效率（例如，减少门诊就诊次数、住院次数和平均住院天数）。②也有研究发现，长期护理保险与老年人自评健康状况的改善以及处于低护理需求的老年人一年内死亡风险的降低相关。尽管这些研究已经初步验证了长期护理保险的有效性，但评估我国长期护理保险试点政策效果的研究成果仍显不足。
二是试点政策在不同地区存在一定差异性。总体上看，各地在2016年和2020年两个试点指导意见的框架下开展试点工作，但在具体实施方案和实际落地情况中还存在一些差异③。包括参保对象类型、保障对象的认定标准、筹资渠道特征、筹资模式及水平的特征、待遇支付的特征、服务内容（项目数量）、服务供给形式、基金管理、经办管理、信息化建设、质量监管等多个方面。
三是试点城市大都缺乏稳定的筹资机制。目前，许多试点地区的长期护理保险筹资主要依赖从医疗保险统筹账户或个人账户划拨资金。从长远来看，我国老龄人口多、老龄化速度快的现实状况将会给医疗保险基金带来更大的支付压力，目前依附于医疗保险的制度框架和筹资机制不可持续。此外，根据“以收定支、收支平衡、略有结余”原则运行长期护理保险，在缺乏稳定基金来源的情况下，也会导致保障水平不高。
四是试点探索阶段的保障范围比较有限。由于我国仍处于建立长期护理保险的试点探索阶段，大多数试点城市采取了一种有限覆盖范围的策略④：大部分被保障人群是严重残疾的老年人、城镇职工和其他城市居民。对农村地区居民和轻度残疾老年人的保障相对较少，试点项目所覆盖的人群范围相对狭窄。此外，仍有部分城市仅覆盖城镇居民基本医疗保险参保人员，未覆盖城乡居民基本医疗保险参保人员。目前农村居民等群体面临长期护理服务不足的困境，可能导致现有社会保障差距扩大。
推进建立长期护理保险制度的建议
第一，全面评估长期护理保险试点的政策效果。为了更好地了解长期护理保险试点政策的效果，为后续的制度设计提供科学有效的政策依据，还需要对不同城市的试点效果进行更长时间维度、更多问题角度的全面评估。系统完整、精准科学的评估结果将有助于完善长期护理保险制度框架，形成既与国际接轨又适应国情现实，既满足当前实际需求又注重可持续发展的长期护理保险制度体系。
第二，构建统一的长期护理保险制度框架。在建立全国统一的政策制度框架时，明确长期护理保险制度的原则、覆盖范围、筹资渠道、缴费群体、缴费率以及基金管理等概念和基本要求；特别是在推动全国实施统一评估标准的基础上，推进评估结果的跨区域互认，同时研究与失能等级评估标准相适应的护理需求认定标准，依据失能等级和评估需求认定的结果，提供相应的护理服务计划清单，为实现异地享受待遇，以及提供更加精准的服务夯实基础。
第三，探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。科学测算基本护理服务相应的资金需求，根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素合理确定分担比例、筹资标准和筹资总额，建立与经济社会发展和保障水平相适应的筹资动态调整机制；合理规划中长期融资标准和待遇给付标准。此外，有条件的地方也可以鼓励发展商业长期护理保险，还可以加大福彩公益金的支持力度⑤，减轻财政保障负担。
第四，探索建立缩小城乡差距、地区差距的制度机制。在推动建立全国统一的长期护理保险制度过程中，需要继续扩大试点地区的数量及试点范围，逐步扩大保障对象范围，以实现对基本服务的相对充分保障，使更多有需要的人群受益于长期护理保险，不断增强人民群众在共建共享发展中的获得感、幸福感、安全感。
积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。长期护理保险不仅可以改善老年人的健康状况，还可以解决劳动力供应减少的问题，降低医疗费用，提高社会福祉⑥。贯彻落实党的二十届三中全会部署，加快建立长期护理保险制度，要坚持以人民健康为中心，坚持党委领导、政府主导，完善老龄工作体系，加快健全社会保障体系、养老服务体系和健康支撑体系的相互融合、协同运作，走出一条适应我国经济社会发展水平的中国特色积极应对人口老龄化道路。
（作者为中国社会科学院助理研究员、北京协和医学院博士研究生）
【注释】
①World Health Organization. 10 facts on ageing and health . 2017.
②Chen S, Li L, Yang J, et al. The impact of long-term care insurance in China on beneficiaries and caregivers: A systematic review , Journal of Global Health Economics and Policy, 2021.
③彭希哲、艾静怡：《长期护理政策的国际经验与中国探索》，《社会保障评论》，2024年第2期。
④⑥Chen S, Li L, Jiao L, et al. Long-term care insurance and the future of healthy aging in China, Nature Aging, 2023, 3(12).
⑤戴卫东、德勒格尔：《长期护理保险制度衔接、政策整合与机制协同》，《中国软科学》，2024年第4期。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
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