作者：南开大学法学院副院长、教授、博导，南开大学竞争法研究中心主任，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员 陈 兵
数字贸易港建设在高质量发展中的定位与意义
数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系”。数字经济以数据这一生产要素为关键，不断衍生出新业态、新模式，逐渐突破了传统价值链的强地域限制和高联通成本属性，正在改变和重塑全球生产分工模式，全球数字贸易具有蓬勃发展前景。
首先，数字贸易港建设可助力新质生产力发展。建设数字贸易港是对外贸易发展新质生产力的关键举措。我国数字经济规模庞大且呈现逐年增长趋势，2022年可数字化交付的服务贸易规模达到2.5万亿元，比5年前增长了78.6%；2022年我国跨境电商进出口规模达到2.1万亿元，比两年前增长30.2%；2023年我国可数字化交付的服务进出口规模增长超12%。数字贸易是我国建设贸易强国的新引擎，数字贸易港作为我国对外贸易开放重要枢纽，依托现有的自由贸易试验区（港）建设，将数据与对外贸易紧密结合。数字贸易既包括贸易方式的数字化，又包括贸易对象的数字化。贸易方式的数字化即在传统的货物贸易中融入信息技术，例如跨境电商、跨境服务等；贸易对象的数字化包括数据跨境流动、依靠数据实现的产品、服务贸易。数字贸易港建设能够促进服务领域的对外开放，吸引境外数商，促进数据跨境流动，实现“走出去、请进来”的贸易发展方式。在这一过程中数字贸易港发展利用数字技术推进传统产业向数字化产业转型升级，深化实体经济与数字技术结合，有助于推动传统产业实现数字化、智能化和网络化转型，是典型的新质生产力发展的具体样态和实践场景，其高水平建设与发展在促进数字经济发展的同时，也为发展新质生产力提供了肥沃土壤。
其次，数字贸易港建设是数字经济发展的重要支撑。数字贸易港高水平建设是促进数字经济与实体经济深度融合的具体体现和现实呼唤。数字经济作为一种新的经济形态，并不是与传统经济隔离开来，数字经济的蓬勃发展离不开实体经济的强力支撑，实体经济的稳步增长也离不开数字经济的高效赋能，数字经济和实体经济深度融合已经成为国家层面的重大战略。数字贸易港本身是由大量数贸站组成，集合商城、物流、配送体系功能，在数字贸易港中可实现数贸产业中的各项服务，为经营者、消费者都带来更便捷的服务。从一定程度上讲，数字贸易港的定位就是实现数字经济与实体经济深度融合的重要平台。数字贸易是数字经济所衍生出的新贸易形态，数字贸易的蓬勃发展离不开政策及法律保障。数字贸易港建设方兴未艾，但在整体制度层面仍有待探索完善，当前，数字贸易港作为数字贸易发展的重要探索，为数字贸易体制机制及规范体系完善提供着重要实践经验，对于促进数字经济发展有实质性意义。
最后，数字贸易港建设促进数据要素加乘作用释放。将数据作为生产要素，是我国率先提出的重大理论与实践创新。数据要素价值释放不仅是数字贸易港实现发展的关键，也是数字贸易港发展建设的重要目的，对于充分释放数据要素价值具有极强的现实意义。实现数字贸易港繁荣发展的关键在于能够使数据要素供得出、用得好，将我国数据基础资源优势转化为经济发展的新优势，使数据能够在不同场景中发挥出乘数效应。数字贸易港在实现释放数据要素价值方面有着独特的优势，因为数字贸易港主要经济模式、业态是以数据要素为核心，且各项制度多是围绕着数据要素进行构建，这为释放数据要素价值提供了良好的制度保障。2023年12月，国家数据局等17个部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划(2024—2026年)》，提出充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展。实施“数据要素×”行动，是要发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，推动数据要素与劳动力、资本等要素协同，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，提高全要素生产率。
数字贸易港建设面临的主要挑战
数字贸易港能有效促进全球数字经济创新发展与数字贸易可持续发展。数字贸易港高水平建设现阶段应着眼于扩大服务领域和数商领域的对外开放，着力于促进数据跨境流动的安全、有序、有效。其中服务贸易对外开放的扩大是基本盘，既包括传统服务贸易的数字化展开，也涉及数据跨境等新兴贸易内容和样态的创新；数商制度建立健全是推进器，围绕数商建设推动贸易数字化和数字化贸易展开；数据安全是生命线，没有安全保障，数字贸易港难以很好发展。
其一，服务贸易对外开放存在挑战。顺应全球经济发展的新形势，对外贸易从传统贸易转向数字服务贸易，将数字化融入服务贸易之中是重要趋势，未来服务贸易的展开将在全数字化场景下进行。为此，亟需通过扩大服务贸易对外开放的范围与程度，倒逼服务贸易在参与国际竞争中实现数字化转型和升级，让更多的服务贸易领域在扩大开放中加速数字化，真正从贸易大国走向贸易强国，实现新质生产力发展的跃升。首先，服务贸易开放度有待提升，部分领域对外资限制措施较多，譬如电信、旅游、法律、职业考试等，影响了我国服务业的发展水平和国际竞争力。从数据上看，我国服务贸易对外开放程度仍有较大提升空间：2022年我国全年服务进出口总额59801.9亿元，同比增长12.9%；其中服务出口28522.4亿元，增长12.1%；进口31279.5亿元，增长13.5%；逆差2757.1亿元。这说明我国服务业在国际市场上的竞争力仍有提升空间，需进一步扩大开放，提高服务质量和效率，增加服务附加值。在这一过程中需进一步扩大新兴领域的开放范围和深度，促进服务贸易的自主创新和数字化转型。其次，服务贸易开放管理制度需要完善，尤其是与负面清单相适应的监管体系还有待进一步完善，须有效防范和化解开放风险，做好外商投资企业合法权益保护。我国对外资已经实施了准入前国民待遇加负面清单管理制度。这是一个重要的改革举措，但是也需要配套制度的保障，确保在负面清单之外的领域，外资企业能够享受与内资企业同等的待遇和机会，在税收、外汇、数据等方面与内资企业一视同仁。基此，需进一步完善相关的监管制度和机制，在提高监管效能的同时，提升监管全过程的透明度，在法治轨道上公开、公正、公平监管。
其二，数商领域对外开放存在挑战。当前，在我国从事数商业务的境外企业较少。总体来看，引入境外数据商，有助于我国实体企业获得境外地区的店铺、仓储、消费者偏好、物流等方面数据，能够为我国企业出海竞争赋能，推动我国数字经济高质量发展。然而，我国数商领域对外开放面临挑战：首先，数商领域对外开放可能给我国数据安全带来一定威胁。当前，全球范围内冲突博弈仍在加剧，一些西方发达国家利用网络空间的信息不对称和技术门槛，以攫取政治和经济利益为目的，推动网络霸权和数据霸权，使信息壁垒和“数字鸿沟”进一步加剧。我国数据安全治理工作仍需进一步加强，尤其是在引入境外数据商后，数据跨境流动风险上升，我国境内个人信息安全、企业数据权益与国家数据主权都存在潜在风险。其次，数商领域对外开放可能造成区域发展不均衡。国内存在利用外资结构失衡的问题，具体表现在八成左右外资来自中国香港和部分自由岛，以及85%以上的外资企业和实际利用外资金额集中在我国东部沿海地区。而在数字经济领域，数商的对外开放可能会加大这种不均衡的局面。最后，数据基础制度有待进一步健全。数据基础制度对于规范数据要素流通、充分激发数据价值有重要作用。但现实中，仍然存在数据权属确定困难、数据价值评估困难、数据互联互通困难等问题。目前，各个数据交易平台也是依赖自己制定的交易规则进行交易，还难以实现各平台之间有效数据流转。
其三，数据跨境安全有序流动存在挑战。数字技术的创新发展促使数据跨境流动成为常态，数字贸易港建设的重点工作之一是要在保障国家数据主权、数据安全的前提下促进数据跨境有序流动。目前，数据跨境安全有序流动仍存在以下主要挑战：一是相关数据出境安排还需进一步完善。国家对于数据跨境流通持谨慎态度，在确保安全的同时，提高流通效率。我国高度重视数据安全，强调在确保数据安全的基础上推动数据跨境流动，《数据出境安全评估办法》明确提出“数据出境安全评估坚持事前评估和持续监督相结合、风险自评估与安全评估相结合”。现阶段我国数据跨境流动的监管较倚重事后监管为主的责任追究机制，亟待优化健全科学审慎的事前预防制度，以及具有激励属性的白名单流通机制。二是数据分类分级制度仍需完善。数据分类分级制度对于充分挖掘数据资源价值、提升数据资源市场化应用具有重要意义。明晰的分类分级有助于对于不同类别、不同等级的数据采取差异化保护措施，并界定差异化数据流动范围。此外，数据分类分级方法还需要结合具体应用场景进行完善。三是数据跨境流动规则体系尚未健全。目前，全球关于数据跨境流动规则尚未达成共识，也缺乏全面的多边协定。美国和欧盟在制定数据跨境流动规则方面占据主导地位，而发展中国家话语权相对较弱，这可能导致数据跨境流动面临一些壁垒。我国国家顶层立法上尚未出台细致的数据跨境流动规则，相关规定分布于《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律之中，相关条文表述也较为笼统。目前，只有国家互联网信息办公室于2024年3月公布实施了《促进和规范数据跨境流动规定》这一部门规章。由此初步构建了我国数据跨境流动规则，还需要根据国际市场的变化不断完善我国相关规则体系。
建设高水平数字贸易港的建议
当前，数字贸易港高水平建设已成为加快新质生产力发展的重要场域和体制机制创新高地，基此，建议充分发挥数字贸易港建设中的创新优势，在制度建设和完善、体制机制改革和调适、新兴领域、重点领域服务开发开放等方面展开实验和实践，以服务贸易对外开放范围和程度的扩大和深入、数商领域对外开放制度建设、数据跨境安全、有序、有效流通等重点需求为导向，以加快建立健全相关法律规范为遵循，以深入体制机制改革为抓手，以发展与安全的动态平衡为主线，因地制宜推进数字贸易港高水平建设和发展。
第一，以法为据筑牢数字贸易港建设根基。安全是发展的前提，特别是在当前面临不确定风险增多和全球竞争加剧之际，在坚持扩大高水平对外开放主基调不动摇的背景下，数字贸易港建设的全过程需要时刻绷紧安全之弦，以法治为数字贸易港高质量发展筑牢高水平安全之基。如果没有高水平安全，数字贸易港的建设与发展可能并不会稳固，其可能带来的扩散性风险难以防范和化解。
基此，建议在依法维护国家总体安全的前提下，围绕个人利益、企业利益和社会利益等多方主体利益的动态平衡，做好贸易数字化转型升级和数字化贸易创新展业过程中安全发展保障工作。主要包括但不限于，健全以《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》和《数据出境安全评估办法》等为主的全方位数据安全治理体系，进一步明确数据处理者在处理数据时的安全保障义务，对数据出境的目的、范围、方式进行合法性、正当性与必要性的评估。加快制定和完善贸易数字化和数字化贸易中的分类分级管理原则、规则及处置方法、救济方案，以法为据有序、有度、有效深入推进数字贸易港建设。
第二，扩大服务领域和数商领域对外开放。扩大服务领域和数商领域对外开放，意味着在更广泛的范围内允许外商投资和国际合作，这不仅可以激发本国企业创新能力，提高服务质量和效率，还能够让我国在全球服务贸易和数字经济的国际影响力不断提升，有助于实现高质量发展，推动经济结构优化升级。
首先，数商领域对外开放应围绕全国统一大市场建设，保证区域均衡发展，建立科学的数据权属制度。数据权属制度的确立，不仅需要考虑数据要素价值能否得到充分利用，还应兼顾公平价值。如此，才能在引入境外数商后保证数据交易市场的稳定秩序。例如，可依据数据的来源不同，将数据分为原始数据、衍生数据与创生数据。衍生数据是指原始数据经过挖掘、分析、使用、加工之后形成的数据；创生数据是指在数据服务行为或（和）应用行为中对衍生数据的二次或多次利用或深度加工处理形成的各类数据。
其次，在服务领域对外开放的制度设计中，外资准入制度以及差异化开放制度设计是强化数字贸易港建设的重要路径。一方面，进一步放宽服务业领域的外资准入限制，提高服务业的开放度和竞争力。建议加快修订和发布外商投资准入负面清单，分类分级降低对电信、互联网、教育、文化、医疗等领域的外资比例限制、资质要求、审批程序等。鼓励外商投资企业参与服务业改革创新试点，引入先进的经验和技术，以此引入更多的竞争者和消费者，增强市场活力和创新能力，提高服务质量和效率。譬如，在确保国家安全基础条件下，引入更多的外资企业参与我国电信业发展，可以提高我国网络基础设施和服务水平，支持我国云计算、物联网等领域的发展；在教育领域，通过放宽对外资的限制，可以增加我国的教育资源和质量，支持我国在人才培养、科技创新、文化交流等领域发展。
另一方面，根据服务业不同领域特征制定有针对性的差异化开放政策。建议根据不同行业的市场结构、竞争程度、技术水平、消费需求等特征，进行细致分类和分级，确定不同行业的开放优先级和开放程度，制定相应的开放措施和保护措施，平衡好开放与安全、效率与公平、竞争与合作的关系。如果采用一刀切的开放政策，可能会导致资源配置效率低下，甚至引发市场失灵，在自然垄断或者有限竞争的服务领域，如电信、教育、医疗等，如果过度放开外资准入，可能会造成外资垄断或者恶性竞争，损害国家安全和公共利益；而在充分竞争或者新兴竞争的服务领域，如娱乐、法律服务等相关的服务等，过于限制外资准入，可能会抑制市场活力和创新能力，影响服务质量和效率。
再次，完善我国服务领域开放管理制度，建立健全与负面清单相适应的监管体系，这是推进服务业高水平对外开放的重要举措。负面清单管理制度是指在明确规定外商投资准入限制的领域和措施之外，其他领域和措施一律不设限制，实行准入前国民待遇。该制度需要配套的监管体系，以确保在负面清单之外的领域，外资企业能够享受与内资企业同等的待遇和机会，同时也要遵守相关的法律法规和标准规范，维护市场秩序和公平竞争。加快制定和修订涉及服务业开放的法律法规和标准规范，如跨境服务贸易、数字贸易、竞争政策、知识产权、政府采购等方面的规则，及时消除与国际高标准经贸规则不符或者不够明确的规则，提高服务业开放的规则水平和透明度，实现监管一致性。
第三，以公平竞争的市场环境促进数据跨境有序有效流通。数字贸易港建设既要考量数字基础条件，还要考量数字能力与数字应用。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确，建立健全全国性技术交易市场，完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通。在境外数商的引入工作中，应充分重视不同地区的不同特点，依据具体情况，可根据《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，根据不同地区需要开展的业务对应引入相应境外数商，为企业提供数据分析服务，保证各区域协调发展，最终实现共同富裕。此外，还应谨慎应对境外数商可能造成的“数据垄断”现象。数字经济领域平台实施封禁、屏蔽等行为的现象时常发生，严重破坏了数字经济领域的竞争秩序，不利于数字经济高水平、高质量发展。亟需通过反垄断法等相关法律法规破除境外数商可能形成的“生态围墙”，营造公平竞争的市场环境。
应在确保数据安全的前提下进行数据跨境流动，数字贸易港在建设过程中应考虑数据跨境流动的需求，设置促进数据跨境流动的功能区，例如数据存储、数据安全传输、数据登记、数据标准化等功能区，涵盖数据跨境流动全过程。在数据境外流通的监管中，需要从以事后监管为主，转变为事前、事中、事后监管相结合，拓宽监管手段，发展协同监管，以安全促发展。将数据跨境合规审查与企业信用等级相关联，并与企业行政处罚情况与司法涉诉情况结合，构建企业数据跨境流动的动态预警机制，由原先的静态监管向动态灵活监管转变。
第四，因地制宜推进数字贸易港建设。《决定》提出要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。数据作为新质生产力的重要驱动力，因地制宜发展新质生产力为数字贸易港的发展建设指明了前进的方向和路径。因地制宜建设数字贸易港既是培育具有本地资源禀赋优势的应有之义，也是求实效、谋长远的必然要求，因地制宜建设发展数字贸易港一定程度上也能够避免数字贸易港陷入无序发展的状况，使数据资源尽可能地被充分利用。
自我国首个数字贸易港于2010年亮相广东中山，实现传统的网上交易和实体店面的优点融合以来，浙江、北京等地陆续开展数字贸易先行示范区、数字贸易示范区建设工作。随后，全国不少地区也探索性地打造各地具有特色的数字贸易港相关项目，诸如上海、重庆、贵州、海南等地先后建设各类数字贸易港。梳理此类数字贸易港的建设情况可知，各地对数字贸易港的地位均有着不同的认识。数字贸易港打破了传统贸易港对于地理位置的束缚，这使得国内不少地方积极推出相关方案，加速推进数字贸易港的建设进程。
值得注意的是，即使是在数字贸易港一定程度上能够打破地理等因素所形成的限制的基础上，各地在上马相关项目过程中也要结合自身实际情况，因地制宜地开展数字贸易港建设工作。譬如，北京关于数字贸易港的建设则是利用中国国际服务贸易交易会、中关村论坛、金融街论坛、全球数字经济大会等平台助力自身建设，发挥具有特色的数字贸易港作用；重庆涉及数字贸易港的建设则是立足区域特色产业优势，聚焦成渝地区与“一带一路”共建国家和地区贸易合作，加快打造的“高新、智能、高效、数字化、国际化”内外贸易高地、打造面向“一带一路”的千亿级大宗商品贸易聚集中心。同时，也要充分发挥北京、天津、上海、海南、重庆等11个省市作为服务业扩大开放综合试点的先行先试作用，探索更多符合不同区域定位的案例和经验，形成可复制可推广的开放模式。
第五，加快高层次、专业化人才培养供给。鉴于数字贸易港的建设与传统意义上的贸易港有着极大的不同。数字贸易港对于专业人才队伍的需要更加急迫。数字贸易港的建立发展不仅需要实践层面掌握数字技术的人员，对于拥有制度、理论等方面顶层设计能力的人才需求亦是强烈。在全国各地都在打造数字贸易港的环境下，如何使数字贸易港在对应区域、全国乃至世界范围内都具备强有力的竞争力，这对人才队伍建设就有着更高的要求。尤其是数字贸易对于数字技术的依赖决定着其在国际贸易中国际竞争力的提升离不开科研经费的投入，这需要提升资金的使用效率，对于拥有绝对优势和相关核心技术等重要技术成果的研究方面需要进行高效投入，使得相关专业性人才队伍建设能够带来长远回报。
【注：本文系2023年度最高人民法院司法研究重大课题“数据权益知识产权司法保护问题研究”（课题编号：ZGFYZDKT202317-03）及教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球数据竞争中人权基准的考量与促进研究”（项目编号：19JJD820009）阶段性成果】
