【摘要】在中国式现代化的背景下，低空经济实现高质量发展是必然要求，而法治现代化则是其内在逻辑。就法治基础而言，应确立发展与安全并重的法治目标，采取积极风险防范主义的法治理念，建立软硬法混合模式的法治结构，适用多元协同治理的法治进路。就体系框架而言，低空经济战略立法是顶层设计，低空空域管理立法是关键因素，低空飞行监管立法是核心内容，低空经济促进立法是重要支撑。就规范构造而言，应重点建立健全低空空域开放共享制度、低空经济管理监督制度和低空飞行器监管制度。低空经济法治建设应注重内在功能协调，着重处理好军航与民航之间的关系、中央立法与地方立法之间的关系、创制新法与清理旧法之间的关系和立法与执法之间的关系。
【关键词】低空经济 高质量发展 低空空域 航空法
【中图分类号】F562 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.15.002
【作者简介】高志宏，南京航空航天大学人文与社会科学学院院长、教授、博导。研究方向为经济法、民航法研究。主要著作有《通用航空发展路径法治化研究》、《低空空域管理改革的法理研究》、《知识产权：理论·法条·案例》（合著）、《未成年人公益诉讼受案范围：实践扩张、理论逻辑与制度选择》（论文）、《隐私、个人信息、数据三元分治的法理逻辑与优化路径》（论文）等。
为推进新型工业化体系建设、推动新质生产力发展，党中央和国务院提出了大力发展低空经济的重大战略部署。在中央政策和市场需求的双轮驱动下，全国各地纷纷抓住低空经济发展黄金窗口期，出台相关支持政策，抢占发展先机，2024年因此被称为“低空经济元年”。
中国式现代化背景下，低空经济实现高质量发展是应有之义。为此，需要打破发展梗阻，破解发展难题，推动低空经济迈向新水平、跃上新高度。特别是要从完善顶层设计、优化体制机制、加大法律制度供给等方面深化空域管理改革，以解决航空安全、监管、协同和标准等一系列问题。在全面依法治国和建设法治中国的背景下，从法治视角构建推进低空经济高质量发展的保障体系，即通过加快构建低空经济高质量发展的法治体系，将低空经济发展纳入法治化轨道。
“低空经济”已成为当前学界研究的热点，相关研究在低空经济的政策分析、发展策略、实践探索等方面取得了较为丰硕的研究成果。然而，专门针对低空经济法律制度的研究相对较少，从系统化视角出发，探讨低空经济高质量发展法治体系的研究更是稀缺。中国式现代化背景下，低空经济实现高质量发展是必然要求，而法治现代化则是其内在逻辑，法治在引导、保障和规范低空经济高质量发展过程中起着关键作用。基于此，本文基于“规则-机制”分析框架，运用系统思维方法，探讨低空经济高质量发展的法治保障。即通过厘清低空经济高质量发展与法治保障之间的逻辑关系，审视当前低空经济发展面临的法治挑战和制度困境，阐释低空经济高质量发展的法治基础，并探讨低空经济立法体系框架、制度规范与低空经济法治内在机理。
法治建设：低空经济高质量发展的根本保障
2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》提出发展低空经济；2023年中央经济工作会议进一步明确将低空经济作为我国战略性新兴产业；2024年，全国“两会”将“低空经济”写入政府工作报告，并将“积极打造低空经济等新增长引擎”列入政府首要任务。在此背景下，低空经济热度持续升温，发展势头十分强劲，各地纷纷争抢发展先机，但也出现了“一哄而上”“盲目投资”“重复建设”等问题。
高质量发展是低空经济的必然要求。低空经济是指以低空空域为主要活动场域，以航空运载作业装备（无人驾驶航空器为主）为主要工具，以低空飞行活动为主要牵引，以通用航空为主体产业，辐射带动相关产业融合发展的综合经济形态[1]或经济领域[2]。低空经济涉及民用、警用、军用等多个领域，横跨一二三产业，覆盖了上中下游整个发展链条，具有空间立体性、区域依赖性、产业融合性和辐射带动性等特征，[3]在拉动有效投资、创造消费需求、提升创新能级方面具有广阔空间。
作为战略性新兴产业，低空经济是一片新蓝海。在多重政策支持下，我国低空经济发展前景广阔，市场规模持续扩大，企业数量不断增多，应用场景不断丰富，产业集聚效应和创新生态正在形成，无人机产业更是形成了全球领先优势。但无论是与欧美发达国家相比，还是与我国公共运输航空相比，我国低空经济发展规模仍然较小，潜力仍有待挖掘，基础仍较为薄弱，市场仍尚未成熟，核心技术仍存在“卡脖子”问题，运营主体“小微”性质明显、企业效益状况不佳在某种程度上仍客观存在。
当前，低空经济具有涉及领域广泛、服务形式多样、飞行方式灵活、产业链较长、经济带动作用强等优势，展现出巨大的发展前景和潜力。低空经济作为新质生产力的典型代表，是以无人机、eVTOL（电动垂直起降航空器）为主的新通航、新模式，[4]有望成为我国科技创新新前沿和我国经济增长新引擎。
安全是低空经济高质量发展的底线。目前，社会各界对低空飞行的主要担忧集中在其潜在的安全风险和隐患，这些问题不仅限制了低空空域开放力度，也阻碍了其进一步发展。通用航空作为低空经济的主体，与其他活动方式相比虽然具有机动灵活、快速高效的优势，但与公共航空相比，其“低慢小”的特点也使得安全监管面临重大挑战。
在传统的地面交通领域，健全的交通法律法规、完备的交通控制系统、与人工相结合的交通管理手段，能有效监控并处罚交通违法行为，从而保障了地面交通的安全性、有序性和畅通性。然而，在低空飞行领域，尽管《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》提供了基本的空中交通规则，但与之配套的执法队伍、空中智能交通管理系统和监管网络技术手段等尚未完全建立。例如，现有的雷达、无线电、光电等无人机探测技术，均存在环境适应性差、识别距离短、成本高、侦测范围有限等缺陷，从而导致存在无法探测或者漏报误报等情形，难以满足低空经济高质量发展对空管安全的要求，因此亟需技术革新、标准构建和场景验证。换言之，低空安全不仅要求低空飞行器具备强大的智能识障和避障能力，同时还要求对低空飞行活动进行高效管控，并实现低空空域的网络化、数字化、智能化管理。
现实中，无人机“黑飞”、坠毁和非法侵入等不安全事件时有发生，进一步凸显了低空安全管控的复杂性。低空飞行的安全风险主要体现在以下三个方面：一是由于飞行器软硬件技术缺陷或空域管理手段不足，导致空中故障、飞行冲突乃至坠落坠毁等事件，造成财产损失或者意外伤害，危害个人安全；二是由于飞行器驾驶员操作不当或违反飞行管理规定，干扰其他飞行器飞行、攻击其他飞行器或进行“黑飞”，危害空防安全、航空安全和社会公共安全；三是基于窃取情报或者收集个人隐私、数据信息等非法目的，利用摄像头或传感器非法获取飞行路径、实时图像、客户信息等隐私数据，危害个人安全、数据安全、网络安全乃至国家安全。
低空经济高质量发展的法治化要求。低空经济的高质量发展不仅依赖于技术进步，更需要法治的坚强保障。我国低空经济发展势头迅猛，产业链雏形初现，产业领域不断拓展，但目前尚未成为经济增长的新引擎，应用场景、消费潜力亟待进一步释放。究其原因，既有市场需求开发不足、空域管理严格、航空文化有待普及等因素，也有政策衔接不畅、法律供给不足等因素。
为促进低空经济快速发展，我国已出台了一系列支持政策和法律法规，并积极开展试点工作。2024年1月1日起施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》提出对无人驾驶航空器进行全链条管理，奠定了我国无人驾驶航空器飞行活动管理的制度基础。与此同时，各地也在积极制定低空经济相关政策，不断放宽市场准入、提高适航审批效率、加大监管力度。概言之，我国已初步形成了以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心的法律体系，以《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》《国务院关于促进民航业发展的若干意见》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等为主体，以《民用航空低空空域监视技术应用指导意见》《民用微轻小型无人驾驶航空器运行识别最低性能要求（试行）》《低空飞行服务系统技术规范》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》等为配套的低空经济法律规范体系，内容涵盖空域管理、市场准入、安全运行、适航审定、机场建设、作业标准、飞行管制、专业技术人员执照管理等方面。然而，现有的低空经济法治建设仍有提升空间。
从立法层面看，低空经济高质量发展对低空经济立法的层次性、系统性和针对性提出了挑战。其一，在低空经济领域，中央层面的立法有待完善，而地方立法则存在效力不强、标准不一和责任规范不明确的问题，有时甚至形成了地方间的“政策壁垒”。例如，在税收立法方面，各地为了促进低空经济发展，推出了不同的税收优惠或减免政策，但这种差异性可能导致政策执行上的不一致。其二，在低空经济发展过程中，地方政策与立法之间存在一定的张力甚至冲突。以“规划”“实施意见”“发展指南”等为依托的低空经济治理主导模式，本质上是一种以地方为中心的单向型、松散型的“碎片化”治理模式，[5]弱化了法治在推动低空经济发展中的作用，与低空经济高质量发展的要求不匹配。因此，面向全面依法治国的基本要求，我们应当特别重视“法律之治”与“政策之治”的协调问题，厘清低空经济立法与政策之间的协调关系。其三，在低空经济产业的一些领域和环节，法治建设相对滞后，法律制度亟待创新。例如，在空域资源立法方面，低空空域管理落后是阻碍我国低空经济发展的瓶颈因素。[6]2010年，国务院、中央军委就印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，并开展相关试点建设工作。但长期以来，我国强调空域资源的主权性和安全性，采用单一而严格的空域管理模式，现行法律法规在低空空域使用和飞行活动审批方面仍然较为严格，在一定程度上限制了低空经济的发展潜力。因此，在维护国家领空安全和保障飞行活动安全的基础上，我们应当通过空域管理立法改革，适当改变传统僵化而简单的低空空域管理模式，激活低空空域资源，释放低空资源红利，使低空资源转化为可配置的经济资源，从而为低空经济高质量发展注入新的活力。
从执法层面看，由于低空经济方兴未艾，诸多法律问题尚未凸显，当前执法难点和痛点主要集中在两方面：一是无人机“低慢小”特点带来的执法难，二是执法主体职责模糊不清。前者主要涉及执法方式和工具手段等技术问题，而后者则涉及组织管理和体制机制等法律问题。低空经济发展涉及主体众多，仅从组织管理角度看，涵盖航空企业市场准入、航空运营、安全生产、航空器适航取证、空域管理、低空飞行保障、维修和培训资质认证等内容，相关职能归属民航局、工业和信息化部、应急管理部等不同部门，特别是在多业态情境下，不同主体和内部组织之间管理程序复杂，存在职责不清、部门虚化等问题。例如，低空飞行的安全监管是执法的主要内容，而这一职权的归属部门尚不明确，亟需明确监督管理主体，建立清晰高效的执法体系，避免“各自为政”“相互推诿”等现象发生。
理论因应：低空经济高质量发展的法治基础
低空经济高质量发展已成为社会共识，并上升为国家战略层面的议题，社会各界都在关注如何克服低空经济发展过程中遇到的难题。从法治建设角度出发，我们必须深入探讨低空经济法治目标、法治理念、法治结构、法治进路等基础性理论问题，从而确立我国低空经济法治的功能定位和内容体系，为低空经济的健康发展提供坚强的法治保障。
法治目标：发展与安全并重。在推动低空经济发展的过程中，世界各国普遍面临着促进产业发展和防范安全风险的难题。一些学者侧重强调安全风险防范，而另一些则倾向于鼓励产业发展。对于我国而言，将“发展与安全并重”作为低空经济法治建设的基本目标至关重要。
“发展”意味着通过政策扶持和法律法规促进低空经济发展。低空经济作为新质生产力的代表，具有辐射面广、产业链条长、成长性和带动性强等特点，[7]是推动经济转型、促进产业升级、构建综合交通系统和扩大内需的重要引擎。[8]从国内发展角度看，低空经济作为战略性新兴产业，[9]能够为经济发展提供新动能，推动经济发展由“平面”向“立体”模式转变，[10]有望成为新的经济增长极。据中国民航局预测，到“十四五”规划期末，低空经济对我国国民经济的综合贡献值将达到3万亿至5万亿元。[11]从国际竞争角度看，低空经济以重大发展需求为驱动，以重大技术突破为基础，对国家的经济长远发展和社会全局进步具有重大引领和带动作用，已成为全球主要经济体竞争的新领域和科技创新的新赛道。
而安全则是航空业永恒的主题，也是低空经济法治建设的基本价值目标。所谓“安全”，即采取相应的手段和措施保障低空飞行安全可靠和风险可控。低空飞行可能带来侵犯隐私、信息泄露、公共安全、数据安全和国家安全受到危害等风险，需要我们保持密切关注，并通过相关法律制度和有效监管措施来规范和解决。因此，加强低空空域的安全监管，对于保障低空经济的健康发展至关重要。开发低空空域资源并不意味着放任其发展，而是要在确保安全的前提下，合理开发和利用这一资源，以确保低空经济安全生产。
在设计低空飞行监管的法律制度时，找到安全利益与经济发展的平衡点至关重要。目前，低空经济法律和政策的首要功能应以促进竞争和形成竞争优势为主，对低空经济采取激励式监管更为适宜。立法和执法部门在监管中应尊重市场主体，鼓励技术创新，为新技术、新应用、新场景提供广阔的发展空间。法律应扮演激励性的引导角色，采取包容审慎的监管态度，实现政府措施与被监管对象的激励相容，增强监管对象的合规积极性，从而更好地实现监管目标。[12]总之，确立发展与安全并重的法治目标，是在客观评估低空飞行的积极作用和潜在风险的基础上，符合低空经济发展趋势和中国现实国情的合理选择。
法治理念：积极风险防范主义。面对低空飞行产生的安全风险和监管挑战，采取何种法治理念是低空经济高质量发展必须回答的时代之问。对此有强监管和弱监管两种思路，前者将飞行安全放在首位，后者则侧重于促进低空产业的发展。
美国等西方发达国家倾向于采用弱监管法治理念，强调低空空域的资源属性，实施低空自由开放策略和相对宽松的监管模式，从需求端促进低空经济发展。同时，在风险控制方面，侧重于自我防范，这与其市场经济体制和航空文化相契合。从我国传统观念看，我国长期以来一直强调空域资源的主权性和安全性，采取单一而严格的低空空域管理模式，空域开放范围有限，飞行审批流程复杂，在一定程度上抑制了低空经济市场活动主体的积极性，难以满足低空经济创新发展需求。
当前，我国已认识到推动低空经济高质量发展的重要性，应当在坚持鼓励低空技术创新和场景应用的同时，防范安全风险，确立具有中国特色的低空经济法治理念——积极风险防范主义。其核心要义有二：一是以系统思维防范低空飞行安全风险，从技术革新、行业自律、监管机制等角度出发，全面防范低空飞行可能造成的安全隐患。二是监管者应以前瞻性思维审视低空飞行，并采取适度包容性态度对待潜在的安全风险，以审慎性策略处理触及安全底线的风险，从而充分挖掘和激发低空经济的发展潜力。
积极风险防范主义法治理念的基本逻辑在于正确把握和平衡发展与安全之间的关系。尽管低空经济发展迅速，但其技术产品、应用场景和业态模式仍整体处于发展初期，对其采取过严的监管措施可能会阻碍低空经济高质量发展。因此我们应采取包容审慎、敏捷灵活的监管策略，为低空飞行提供更广阔的发展空间。质言之，无论是采取安全评估、风险分级、飞行申报等事先预防措施，还是采取责任追究等事后监管措施，都无法防范所有风险，低空飞行风险控制的目标在于将风险及其损害控制在可接受的范围内，而不是追求不切实际的“零风险”目标。传统低空飞行监管方式属于静态单向的命令控制型模式，容易陷入法治困局。积极风险防范主义法治理念要求我们调整传统低空飞行监管方式，建立灵活多元的监管模式。这种模式至少包括以下三个层面：首先，基于应用分类和风险分级，针对不同的低空飞行产品、服务和应用采取不同的监管规则。其次，不断创新监管工具，采取诸如监管指南、试点项目、示范应用、事后追责等更多元灵活、易于迭代的监管方式，以促进创新和保障安全。最后，低空飞行事故损害结果的严重性决定了其治理风口应当从传统的结果处置转移至事前控制和行为预防，实施穿透式监管，在分层分类分级的监管模式下，引入差异化管理要素，[13]避免静态性、事后性、惩戒式和“一刀切”的监管思路。
法治结构：软硬法混合模式。随着低空技术不断发展和应用范围不断拓展，不同国家基于各自的法律制度体系和文化传统，逐步制定了相应的法律治理准则，并形成了不同的低空经济法治结构。尽管这些准则各有不同，但都普遍重视法律政策与新技术之间的适应性以及与伦理之间的协调性。基于此，我国应当探索一种结合技术、伦理、法治的综合治理模式，即技术先行、伦理协同、法治兜底的软硬法混合模式。
对于低空飞行可能引发的技术风险，我们应采取“技术先行”的方案，依靠技术手段对其进行内部优化，按照其具有的特定技术逻辑和治理逻辑，分别制定相应的技术标准和业务标准，推动产业链体系标准化，创新风险监测手段，提高风险监测能力。同时，科技伦理在低空经济发展中具有独特的价值功能，需要构建一个伦理道德框架和规范准则体系，推动技术创新和技术理性相融合，[14]从而维护公共利益和增进社会福祉。法治在低空经济发展中居于根本性、兜底性地位，在立法方面主要涉及以下几个关键问题：一是风险立法抑或体系立法？这涉及低空经济的立法思路问题。在推动低空经济高质量发展的过程中，立法不应仅仅关注风险防范，而是要在风险防范与产业发展之间寻求平衡，即产业立法与风险立法同等重要，因而体系立法更为适宜。二是分散立法抑或统一立法？这涉及低空经济的立法形式问题。从理论上讲，分散立法不仅会降低低空飞行治理效率、增加企业的合规成本，而且会导致低空飞行治理目标、机制和尺度难以统一。从现实看，统一立法模式是大势所趋。同时，考虑到低空飞行的高风险、高致害性，低空经济立法应当具备适度的超前性和前瞻性，通过单独立法从法律层面对低空经济产业化布局和体系化治理进行规范，实现对低空飞行风险的法律源头治理。三是构建软法抑或硬法？这涉及低空经济的立法模式问题。应充分发挥法律规制的硬法治理和行业自治、企业自律、标准认证等软法治理的优势，形成“国家立法＋行业行为标准＋企业内部风控”的软硬法混合规制的社会化规范体系。质言之，低空经济法治建设应以低空经济调控规范为主要内容，形成相关制定（硬法）和相关政策（软法）的有机结合，最终形成独特的低空经济软硬法混合的治理实践。当前，我国低空经济领域主要采用以政策为代表的软法调控方式，包括中央和地方出台关于支持低空经济发展的规划、意见、指南等，其虽然具有灵活性和可操作性，但非强制性特征明显。未来，应加强低空经济硬法建设，包括低空空域管理立法、低空飞行管理立法、低空市场准入立法、低空行业竞争立法和低空产业财税立法等，以确保低空经济的健康发展。
在低空经济的发展过程中，我们面临的问题已不能仅靠传统方式来解决，亦不能单纯依赖法律的强制性规范，而是需要采取一种综合的治理策略，即将法律规制、技术治理和科技伦理相结合，形成多维度的规制路径。实际上，这三种路径之间的效用边界正日益模糊，呈现价值协同、相互归化、功能互补之趋势，从而有助于平衡风险防范与技术创新、个体利益与公共利益之间的关系。
法治进路：多元协同治理。低空经济法治的核心在于平衡政府和市场的关系。低空经济的多主体性和应用场景的广泛性，不仅增加了治理难度和监管成本，也对治理方式提出了更加科学化、有效化、精细化的要求。我们倡导采用企业自律、行业自治、政府监管、社会监督的多元治理模式，以实现低空经济各部门和多主体之间的协同治理。
首先，低空经济的经营主体和活动主体由于熟悉技术规则，在安全风险防范中具有其他主体无可比拟的技术和能力优势。同时，由于其是风险源头所在，所以理应成为安全风险防范的第一责任人，这包括确保其产品安全可靠、其飞行活动合法合规，维护公共秩序和航空安全，保护隐私和数据信息，实现自我规制与政府监管的有效衔接和良性互动。其次，行业协会既具有政府规制模式的权威性，又具有企业自律模式的专业性，在推进标准化建设、构建社会化服务体系、制定科技伦理等方面具有显著优势，在应对低空飞行安全风险方面更具适应性、灵活性和敏捷性。因此，行业协会应通过市场化方式和社会化服务，积极主动地履行行业自治责任，推进行业科技伦理自律，提升行业治理水平。然而，企业自律和行业自治模式亦存在动力不足和强制性不够等问题，难以自动形成理想化的市场内部规制场景，这就需要法律的强有力监管和政府的积极参与。最后，在应对低空飞行风险的过程中，传统政府监管模式面临技术缺失、资源匮乏和信息迟滞等困境。因此，政府应创新监管模式，减少直接干预，增强政策掌控能力，承担“掌舵者”角色，负责低空经济发展的政策制定和立法执行，从而实现对低空飞行监管的系统回应和精准治理。此外，社会公众的积极参与在低空飞行多元治理框架中不可或缺。行业专家、社会组织等社会力量应积极开展标准认定、风险评估防控、安全认证等工作，新闻媒体和第三方机构则应发挥监督和专业支持等作用，从而形成低空经济市场规制、政府规制和社会规制的协同治理模式。
总之，市场是低空经济发展的根本，政府则是其发展的保障。市场应在资源配置中发挥基础性作用，市场主体应在低空产业投资、产品研发、场景应用、驾驶员飞行培训等工作中发挥积极能动作用，市场需求则应发挥驱动作用，从而共同推动低空经济高质量发展。而政府则应在制定政策、实施监管、提供公共服务、建设基础设施和尊重市场规律等方面发挥效能。例如，制定无人驾驶航空器适航标准、负责管理空域资源、监测私人飞行、提供公益性飞行保障服务和建设低空基础设施等。
体系框架：低空经济的立法定位
实现低空经济的高质量发展，关键在于充分发挥“政策赋能”优势。这需要健全低空经济发展政策体系，从实际出发对特殊区域和特定事项实施必要的财政、金融、土地、准入等政策优惠，更需要完善低空经济法规体系，明确低空空域界定、飞行器时空基准、空域唯一标识等标准和行业规范。低空经济的立法体系框架由低空产业促进法、低空空域管理法、低空飞行安全法和低空经济服务保障法等构成，其主要内容至少包括以下四个层次。
顶层设计：低空经济战略立法。当前，随着各地纷纷出台相关发展政策，低空经济热度持续升温，但也存在不考虑自身资源禀赋、发展条件、区位优势，盲目投资和低水平重复建设等问题。[15]因此，加强顶层设计，完善低空经济战略立法，成为低空经济法治建设的首要任务。
顶层设计是引导低空经济发展的“航行舵”。“国家顶层设计＋地方政府牵头引导＋市场主体开展实际建设”的模式是成功的关键。目前，我国尚未形成完整的低空经济发展规划，低空经济政策有待体系化，发展制度供给不足，特别是在概念界定、行业规范和技术标准等方面亟待形成共识。为此，在国家层面，应树立系统思维，统筹谋划，突出重点，一体构建。具体来说，应制定低空产业发展规划，出台《低空经济中长期发展指导意见》，制定《低空经济高质量发展行动方案》和《支持低空经济高质量发展的若干措施》，分阶段明确低空经济发展的主要目标、基本原则、主要任务、操作方式、政策举措，完善低空经济管理组织机制，加快战略布局，统筹经济发展与低空空域管理改革。同时，应实施产业、财政、金融、土地等配套政策，建立低空经济统计指标体系，引导各地在坚持“实事求是、因地制宜、重点突出”的原则基础上，编制地方低空经济发展规划，推动形成布局合理、主体集中、竞争有序的低空经济发展格局。
关键因素：低空空域管理立法。空域因素是制约我国低空经济高质量发展的关键瓶颈。空域管理不仅涉及一个国家的领空安全，还涉及军民航之间的协调，要求我们进行统筹规划、统一指挥。随着世界空域管理模式日益多元化和商业化，我国相对保守的空域管理机制正面临诸多挑战。首先，我国低空空域管理体制机制有待革新。传统空域管理采用“空军主导、条块分割”模式，强调空域资源的主权性、国有性、安全性，忽视了低空空域的公共性、经济性、价值性，[16]使得低空空域资源的利用效率有限，一定程度上阻碍了低空经济发展。其次，低空空域资源管理的精细化程度不足。关于低空空域的范围，国际上并没有统一的标准。2010年，国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》将低空空域界定为“真高1000米（含）以下的空间范围”；2016年国务院办公厅印发的《关于促进通用航空产业发展的指导意见》将低空空域界定为“真高3000米以下空域”。实际上，低空空域是一个相对的、发展的概念，在确保安全和不与军事航空、公共运输航空相冲突的基础上，应随着技术的不断革新而调整。即使在已界定的低空空域内，也应基于实际使用需求进行精细化管理，发挥低空空域资源的最大价值。再次，低空空域使用的审核流程较为严格。长期以来，我国低空飞行审批流程复杂繁琐，一定程度上影响了飞行效率，未能有效满足低空飞行的现实需求，未经审批的“黑飞”事件时有发生，增加了安全隐患。最后，高效的空域协同管理机制尚未形成。由于军、地、民三方对低空空域的使用诉求存在差异，加之三方沟通机制不畅，导致地方政策与国家空域管理政策缺乏衔接，甚至造成低空经济规划难实施、项目难落地的窘境。[17]
空域管理是指引低空经济发展的“指南针”。在全面推进依法治国的背景下，我国低空空域管理改革的关键在于明确标准、简化行政程序、提高空管运行效率，以及精细化管理空域资源，确保维护空中飞行秩序。要以改革低空空域管理体制为核心、以提高低空空域使用效率为目的，加快低空空域管理立法。
具体而言，可考虑修改《民用航空法》或者制定新的《航空法》，对我国空域管理的主体、地位、权限、职责、监督与救济等问题作出原则性规定，构建一个符合我国国情的低空空域管理体制。改革可以先从“军管民”转向“军民共管”，再从“军民共管”转向“民管”。[18]同时，尽快出台《中华人民共和国空域管理条例》，明确低空空域管理的基本原则、责任主体、权限划分、组织方式、运行机制。建立一个高效的低空空域“军地民”一体化协同管理机制，简化低空飞行审批流程，放宽低空空域使用权限，提高空管运行效率。申言之，低空飞行审批应从“报批制”逐步转向“报备制”，在特殊情况下实行“即报即批制”，[19]优化申请流程，简化审核手续，缩短审批时间，以满足低空飞行的特定时空要求。
总之，空域管理改革与发展低空经济之间存在正相关关系。低空空域管理改革重点在于平衡低空空域资源利用效率和规范管理力度，寻求航空效益和航空安全之间的平衡点。为此，要尽快修改《民用航空法》，出台《中华人民共和国空域管理条例》，制定《低空空域使用管理规定》和《低空空域分类标准》，确保低空空域管理改革的顺利进行，最终在低空经济领域探索出具有中国特色的发展道路，推动我国低空空域管理迈向科学化、规范化、法治化发展轨道。
核心部分：低空飞行监管立法。低空经济发展必须以严守安全为底线。目前，我国低空飞行安全监管存在与公共运输活动监管趋同化的问题，即监管方式和手段过于严格。然而，随着低空空域的开放和消费需求的增长，这种刚性、单一的安全导向监管已不适应低空经济的发展需求。可以考虑转向柔性化的监管模式，采取飞行监管与服务一体化的措施，以实现公共利益与个体利益之间的平衡。
面对低空安全管控的复杂形势，我们应以保障低空飞行安全为基础，加快完善低空飞行安全监管法律法规体系。从国家安全、公共安全、经济建设和社会发展的全局出发，进一步细化《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，明确空域使用管理机关及其法律责任，建立一个高效、便捷、安全的运行管理机制。同时，构建一个从低空产品安全设计到低空飞行器实时监控系统，再到“电子围栏”“云管控”等系统化技术手段在内的低空安全风险防范体系。针对侵犯个人隐私、窃取数据信息、危害公共安全等风险，应严格法律责任、明确监管部门、细化处罚标准，从风险防范与风险化解两方面确保低空飞行安全。
重要支撑：低空经济促进立法。低空经济的高质量发展离不开国家政策的支持。在推动低空经济发展的过程中，关键在于处理好政府与市场之间的关系，实现有为政府和有效市场的协调发展，如政府的角色应集中于政策引导、基础设施建设和市场监管等方面。
低空经济促进立法是政策支持的法治化体现，这包括以下几个方面。其一，低空经济主体制度，其核心是市场准入制度，即降低低空经济市场准入门槛，促进低空经济主体数量快速增长。其二，低空经济扶持制度，其核心在于通过土地、财政、税收、金融、价格等制度，为低空经济市场主体提供支持，促进低空经济发展。其三，低空经济基础设施制度，其核心在于政府主导建设低空飞行“四张网”（设施网、空联网、航路网和服务网）和新型专用基础设施，为低空经济的发展奠定坚实的物质基础。其四，低空经济重大专项制度，其核心在于通过重大专项支持开展科技攻关，破解重点领域存在的“卡脖子”问题，推动创新链、产业链、人才链、资金链深度融合，确保我国低空经济供应链安全。
内容构造：低空经济的立法制度
低空经济的健康发展，其核心在于实现“良法善治”。一个完善的法治体系是推动低空经济发展的关键力量，我国低空经济制度创新的最终目标是逐步构建一个与低空经济发展相匹配、能够满足社会各界需求的法律体系，从而消除低空经济发展面临的制度性障碍。从内容角度看，低空经济的立法制度至少包括以下三个方面。
低空空域开放共享制度。促进低空经济健康发展，低空空域管理改革是关键。低空空域管理改革是一项复杂的系统工程，涉及广泛的领域和众多的利益相关方，关乎国家安全、公共安全和个人安全。它不仅涉及民航局等国家机关的权责分配和职能优化，还涉及军方与民方空域管理的融合问题。为此，我们需要制定《航空法》和出台《中华人民共和国空域管理条例》，以《国家空域基础分类方法》为基础，细化优化低空空域分类与管理，建立健全低空空域开放共享制度。
一是低空空域分类制度。放松低空空域管制与加强低空规划管理应同步进行，通过立法明确低空空域的概念，并根据不同模式进行分类管理。以国家整体利益为前提，充分考虑各方空域用户的实际需求，制定空域分类标准和实施方案，并开展试点工作。从空域的效能角度出发，可以把空域分为战略性空域、逐日分配空域、实时动态使用空域三个级别。就划设方法而言，按照管制空域、监视空域、报告空域划分低空空域是一种相对合理的划设方法。二是低空空域开放制度。低空空域属于准公共物品，封闭的低空空域管理体制会导致空域资源的极大浪费。目前，低空空域开放所需要的旺盛的市场需求、稳定的社会环境、可靠的空防体系、丰富的管理经验等条件已经具备。因此，需要统筹规划空域资源，建立一个面向低空经济高质量发展的开放制度。这包括从法律层面明确空域（包括低空空域）所有权和使用权的自然属性与法律属性，确立低空空域有偿使用、许可审批和使用监督原则，明确管理机关及其法律责任，并细化管理程序，为低空空域使用管理提供更加全面、综合、直接的法律依据。三是低空空域灵活使用制度。军航、公共航空、通用航空是空域的三类用户，空域分类制度是在静态层面为不同用户提供了空域使用框架，而灵活使用制度则在动态层面为不同用户提供了空域使用机制。为此，需要建立空域效能评估指标（包括定性指标和定量指标），健全空域使用运行协调机制，构建适合我国国情的空域灵活使用管理运行体系。四是低空空域管理配套制度。低空空域管理改革必须以安全为底线，确保国家领空安全，以及首都地区、重要军事和经济目标、重要地标性建筑安全。在此基础上，进一步完善低空空域管理配套制度，如低空空域资源使用权交易制度、低空飞行航空器适航标准制度和低空飞行环境保护制度等。
低空经济管理监督制度。低空经济作为新兴的经济形态，需要得到法律制度的支持、引导和规范。从经济管理监督角度看，应进一步完善低空经济市场准入机制，优化低空经济市场管理，强化低空飞行安全监督，健全低空经济产业政策。
一是低空经济市场管理制度。完善低空产业市场准入、退出、竞争、消费者权益保护等制度，加强对无人驾驶航空器（以无人机为主）的标准管理，以及对低空经济应用产品和服务的检测认证。建立健全市场管理制度，推动低空经济模式、主体、活动多元发展，构建低空经济公平竞争秩序，并促进形成低空经济领域的全国统一大市场。二是低空飞行安全监管制度。在低空经济的发展过程中，需要特别关注隐私保护、个人信息保护，防范数据安全和国家安全等风险。虽然我国目前尚未建立统一独立的低空飞行监管体系，现有监管措施分散于《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等法律法规和规范性文件中，涵盖适航审定、驾驶员培训、航空登记、飞行计划申请等各方面。但《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的出台已经在很大程度上改变了我国低空飞行监管分散的立法缺陷。在此基础上，应进一步优化低空飞行安全监管制度，构建低空飞行的安全协同监管体系，进一步提高安全监管效能。特别是在建设智慧民航的背景下，提升低空飞行信息化监管水平具有重要意义。三是低空交通服务管理制度。低空空域的空中交通服务管理是低空飞行的重要基础，包括航行情报发布、告警、气象咨询等保障服务。不同类别的低空空域用户对空中管制服务的需求各异，应在国家空中交通管理系统的顶层设计中进行进一步设计规划。随着航空市场逐步开放，我们应当以“产品化”理念，重新构建我国的航空保障服务体系。
低空飞行器监管制度。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第23条提出，“建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务”，为我国完善优化低空飞行器监管制度机制、实施低空飞行器溯源式闭环管理提供了重要基础。
一是无人驾驶航空器分类管理制度。无人驾驶航空器种类繁多，从管理角度可以将其分为合作目标和非合作目标。合作目标是指符合《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第9条之规定（具有唯一产品识别码）的无人驾驶航空器，其管控难度较小，可采用低成本的管控措施；而非合作目标，如私自组装或改装的无人驾驶航空器，管控难度和成本较高，需要采取更严格的管控措施。二是低空飞行器活动范围分类管理制度。在管制空域以外的空域，微型、轻型、小型无人驾驶航空器可以进行飞行活动。包括农林牧渔作业飞行活动，可采用豁免飞行活动申请的方式，从而促进低空飞行赋能更广泛的行业领域。三是无人驾驶航空器登记制度。航空器的“合法”身份标志包括航空器国籍登记证、适航证、机载无线电设备电台执照，这是开展飞行活动的重要前提条件。我国已经出台了《民用航空器国籍登记条例》《民用航空器适航管理条例》《非经营性通用航空登记管理规定》《民用航空器国籍登记规定》《民用航空器国籍登记管理程序》等航空器登记相关法律法规。应进一步修改《民用航空法》第7条之规定，将公民拥有的民用航空器纳入国籍登记范畴，并明确自境外租赁的民用航空器也应先注销原国籍登记，并在我国进行国籍登记，从而方可开展飞行活动。[20]四是飞行计划申请和非经营性通用航空登记制度。现有的《通用航空飞行管制条例》《一般运行和飞行规则》《通用航空飞行任务审批与管理规定》《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》等法规和规范性文件中，规定了私人飞行计划申请的相关条件、程序、方式等要求，包括任务性质、飞行时间、起降地点、飞行区域、飞行次数、航空器信息、航路航线等。在此基础上，应进一步优化细化事前监管和事中监管措施，强化私人飞行安全监管，促进私人飞行自由，推动低空经济发展。
功能协调：低空经济法治的内在机理
要实现低空经济的高质量发展，关键在于多方面的协同与支持。这不仅需要市场引导、资金投入和技术推动，更需要政策的有力支撑。低空经济作为一种典型的协同经济，其发展应遵循创新突破、协同推进、开放合作的原则，把握好政府与市场、军航与民航、中央与地方之间的关系，实现政企协同、空地协同、军民协同、用服协同等全链条、全方位、全要素协同。
处理好军航与民航之间的关系。随着低空经济的迅速发展，空中交通活动日益频繁，军民航对空域资源的需求持续增长，空域资源的紧缺情况日益凸显，而改革空域管理体制机制是一项涉及军航、民航、地方政府等多方主体的复杂任务。一方面，要建立科学的低空空域管理机构，合理划分低空空域管理权限，明确各方职责和工作流程，[21]以实现军民融合的有效管理。军民航应当遵循共享、及时、高效、灵活的原则，开展空域管理工作，设立军民航联合空域管理机构，建立信息共享机制、沟通机制和联合决策机制，实现军民航的协调管理。另一方面，放宽低空空域使用权限，简化使用申请程序，缩短使用审批时限，提高空管运行效率，增强低空空域资源利用效能，激发低空经济发展活力。在制度层面，应明确军航、民航和地方政府在低空飞行安全的职责权限，建立健全危害空防安全、国家安全、公共安全的违法（规）飞行的联合查处机制。
处理好中央立法与地方立法之间的关系。低空经济高质量发展，需要因地制宜，形成具有地方特色的发展模式。鼓励各地结合自身定位与发展愿景、产业政策与发展趋势、资源禀赋与协同效应、产业基础与发展环境等先行先试，推动低空经济高质量发展。为此，需要明确中央立法与地方立法之间的关系，即根据《中华人民共和国立法法》的规定，明确法律、行政法规、部门规章与地方性法规在低空经济领域中的立法权分配，确保立法工作的协调性和统一性。由于低空经济尚处于发展初期，应支持各地因地制宜进行制度创新，积累地方法治经验。特别是发挥经济特区立法权的独特优势，根据授权对国家法律、行政法规、地方性法规作出变通规定，助推经济特区成为低空经济高质量发展和低空经济法治建设的“试验田”。
处理好创制新法与清理旧法之间的关系。在立法工作中，应采取创新与清理相结合的策略，既要制定新的法规以适应低空经济发展的需要，也要清理和废止不适应的旧法规，确保法律体系的协调和统一。一方面，在低空经济立法理念、立法目标的指导下，编制低空经济立法规划，创新立法机制，规范立法程序，优化立法制度，加强立法监督，确保立法质量和法规实施效果。另一方面，按照法治统一原则，对低空经济领域相关法律文件进行修改或废止，促进法律体系的协调一致。此外，低空经济发展及其法治建设具有阶段性特征，因此应当优先解决低空空域管理立法的关键问题，并展开试点工作，逐步完善低空飞行管理、安全监管和服务保障立法，确保立法资源得到充分利用。
处理好立法与执法之间的关系。为构建全面、协调、高效的低空经济法治体系，我们需要坚持系统思维，既要推动低空经济领域内管理立法、产业立法、竞争立法和财税立法等部门法之间的协调配合，又要推动低空经济领域中立法、执法、司法和守法等法治环节的相互联动，从而形成一个上下贯通、左右衔接的低空经济法治系统。[22]
就立法而言，应加快制定《航空法》作为我国航空基本法，全面规范航空活动，解决低空经济的重大问题，提供航空法规规章的统领和依据。尽快出台《中华人民共和国空域管理条例》和《低空空域使用管理规定》，确保低空空域资源的合理有效利用。修订《通用航空飞行管制条例》，补充规定低空飞行管制、飞行间隔和飞行指挥等方面的管理要求。制定《通用航空管理条例》，解决通航管理立法分散、内容滞后甚至相互冲突的问题。修订《国内投资民用航空业规定》，消除非公经济主体进入低空产业的制度障碍，确立国内外投资者公平竞争原则。完善机场建设、民航教育培训机构资质、低空安全检查和事故处理、航空应急救援管理等法律法规。
结语
法治创新是低空经济高质量发展的根本保障。随着低空关键技术的不断突破，我国低空经济的法治建设正面临前所未有的挑战。低空空域管理改革试点表明，空域管理、飞行规则和飞行活动等方面依然存在一些问题，集中表现为低空经济的专门立法数量较少、层次较低，体系不够完整、系统结构不够合理、针对性不强，等等。因此应加快制定《航空法》，确立空域管理的基本原则，全面规范航空活动，解决低空飞行管理的重大问题。以提高低空空域使用效率为目的，尽快出台《中华人民共和国空域管理条例》和《低空空域管理使用办法》，健全低空空域管理制度，保障低空空域资源的充分利用。同时，以全局观念和系统思维，加强军航与民航、政府与市场、立法与执法等之间的功能协调，以法治创新推动低空经济高质量发展。
（本文系中央高校基本科研业务费项目“低空经济发展策略与保障机制研究”［项目编号：NW2024002］、江苏省社科联重大应用研究课题“江苏大力发展低空经济产业对策研究”的阶段性成果）
注释
[1]郭辰阳、敖万忠、吕宜宏：《低空经济与通用航空、无人机、UAM的关系分析》，《财经界》，2023年第28期。
[2]覃睿：《再论低空经济：概念定义与构成解析》，《中国民航大学学报》，2023年第6期。
[3]沈映春：《低空经济：“飞”出新赛道》，《人民论坛》，2024年第8期。
[4]金伟：《把握低空经济发展三“航道”》，《中国发展观察》，2024年第4期。
[5]周凌一：《地方政府协同治理的逻辑：纵向干预的视角》，上海：复旦大学出版社，2022年，第16～17页。
[6]高志宏：《通用航空发展路径法治化研究》，北京：法律出版社，2018年，第198页。
[7]郭辰阳、敖万忠、吕宜宏：《充分把握发展机遇，加快推进低空经济高质量发展》，《财经界》，2022年第25期。
[8]周思雨：《低空经济：创新与机遇的交汇点》，《中国工业和信息化》，2024年第5期。
[9]李晓华：《打造“低空经济”战略性新兴产业的背后逻辑》，《科技与金融》，2024年第4期。
[10]钟媛媛：《低空经济高质量发展对策研究——以深圳市龙华区为例》，《产业科技创新》，2023年第4期。
[11]尹传刚：《拿出新作为，让低空经济“飞”得更高》，《深圳特区报》，2023年11月22日，第A05版。
[12]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海等译，北京：商务印书馆，2010年，第25页。
[13]陈瑞华：《企业合规整改中的专项合规计划》，《政法论坛》，2023年第1期。
[14]谢瑜、谢熠：《大数据时代技术治理的情感缺位与回归》，《自然辩证法研究》，2022年第1期。
[15]黄鑫：《发展低空经济谨防一哄而上》，《经济日报》，2024年6月7日，第6版。
[16]高志宏：《通航战略背景下低空空域权法律属性研究》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2019年第3期。
[17]张雄化：《低空经济兴起及高质量发展的理论与实践：深圳的视角》，《特区经济》，2023年第8期。
[18]高志宏：《我国低空空域管理体制改革的历史变迁与未来取向》，《海南大学学报（人文社会科学版）》，2019年第1期。
[19][21]李艳华、周志青：《发展低空经济体制机制优化思考》，《大飞机》，2024年第5期。
[20]高志宏、汪忠瑞：《基于利益平衡的私人飞行法律监管研究》，《时代法学》，2020年第2期。
[22]黄茂钦、刘晨希：《促进高质量发展的区域经济法治论纲》，《上海财经大学学报》，2024年第3期。
Rule of Law Syllabus for High-quality Development of the Low-Altitude Economy
Gao Zhihong
Abstract: Under the background of Chinese-style modernization, it is an inevitable requirement for the low-altitude economy to attain high-quality development, and the modernization of the rule of law constitutes its inherent logic. In terms of the legal basis, the rule of law should establish the goal of giving equal importance to development and safety, adopt the rule of law concept of positive risk preventionism, establish the rule of law structure of the mixed mode of soft and hard law, and apply the rule of law approach of multi-dimensional synergistic governance. As far as the systematic framework is concerned, the legislation on low-altitude economic strategy is the top-level design, the legislation on low-altitude airspace management is the key factor, the legislation on low-altitude flight regulation is the core content, and the legislation on low-altitude economic promotion is the important support. As far as the normative construction is concerned, the focus should be on the establishment and improvement of a system for the opening and sharing of low-altitude airspace, a system for the supervision of low-altitude economic management and a system for the regulation of low-altitude aircraft. The construction of the rule of law for low-altitude economy should focus on the coordination of internal functions, with emphasis on the relationship between the coordination of military and civil aviation powers, the relationship between central and local legislation, the relationship between the creation of new laws and the clean-up of old laws, and the relationship between legislation and law enforcement.
Keywords: low-altitude economy, high-quality development, low-altitude airspace, air law
责 编∕杨 柳 美 编∕梁丽琛
