摘 要:“国家治理和社会发展更好相适应”是有关进一步全面深化改革的新表述，需要从理论和实践两个层面加以理解。国家治理和社会发展更好相适应体现了新时代我国国家社会关系的新变化，国家治理对社会发展起到推动作用，如基层治理领域的创新发展就是对破解人民群众急难愁盼问题和破解推进中国式现代化重大体制机制难题的制度性回应，充分反映了对中国共产党领导下治国理政实践规律性认识的深化，进一步延伸和拓展马克思主义国家理论的中国化时代化。未来应当更加重视国家治理的基础性、整体性和动态性的特点，更好把握国家治理和社会发展更好相适应的要求，并为下一步推动国家治理和社会发展更好相适应提供参考。
关键词:国家治理 社会发展 进一步全面深化改革 制度建设
【中图分类号】 D63 【文献标识码】A
党的二十届三中全会强调进一步全面深化改革需要推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，将国家治理和社会发展关系更好相适应纳入进一步全面深化改革的指导思想，更加突出了全面深化改革过程中国家治理的地位和作用，对于我们更好理解在中国共产党领导下进一步全面深化改革、推进中国式现代化征程具有十分深远的意义。
从“两对关系”到“三对关系”
党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出进一步全面深化改革需要“推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障”[1]，与以往全面深化改革强调需要“推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”相比，增加了“国家治理和社会发展更好相适应”的表述，实现了进一步全面深化改革指导思想从关注“两对关系”到关注“三对关系”的丰富发展，从而使得进一步全面深化改革、推进中国式现代化更加完整和准确反映中国共产党领导下治国理政的国家治理实践。
从中国国家治理研究的发展过程来看，以往学界已经围绕国家、社会、市场等国家治理的不同面向进行了深入研究并形成了相应理论范式。但从整体来看，这些研究往往从国家治理的某一侧面进行探讨，更多关注国家理论、政党理论、治理理论等相关领域的引介或改造，一定程度上缺乏对中国国家治理的丰富实践的体系化关注和学理性阐述，尤其是全面深化改革与推进中国式现代化的实践，从而影响到中国国家治理理论的主体性和原创性研究的突破。
进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，成为我们准确把握新时代新要求的重要依据和实践遵循，需要通过持续的全面改革加以解决。习近平总书记指出：“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题。”这一战略性判断为我们更好理解中国国家治理提供了方向性指引。此后，习近平总书记从党和国家事业发展的全局和长远出发，围绕完整理解和把握全面深化改革的总目标，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化发表了一系列重要论述。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度和国家治理体系是植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”，与此同时，“顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上各种风险挑战，必须加强对重大问题的研究，坚持改革创新，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。
2019年10月，党的十九届四中全会强调：“坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，并提出“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”的目标。
可见，深入推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为中国共产党领导治国理政实践的重要组成部分。在这种背景下，对中国共产党领导的治国理政实践的研究已经成为国家治理研究的主要内容。马克思主义国家理论认为：“国家绝不是从外部强加于社会的一种力量……为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一个表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[2]从马克思主义经典论述可以看出，国家从社会中独立出来从而具备相对的自主性，并依此来对社会进行治理，从而使得国家发展获得强大的内在力量。中国共产党领导下的治国理政实践发展了马克思主义国家理论，以治国理政的丰富实践拓展原有理论认识，诸如坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，从人民整体利益、根本利益、长远利益出发谋划和推进改革，根据社会的迅速变化推出一大批民生所急、民心所向的改革举措，办成了许多惠民生、暖民心、顺民意的实事，在不断满足人民对美好生活新期待的同时激发更多社会活力，推动社会发展进步。
实践证明，党的十八大以来，在中国共产党领导下锚定进一步全面深化改革的总目标，在推进包括国家治理现代化在内的中国式现代化过程中积累了丰富实践，为从整体意义上推进国家治理理论的体系化、学理化研究提供了良好基础。正是基于这些具有全方位、根本性和全局性特征的中国国家治理实践，我们才有可能克服原有国家治理研究的不足，实现马克思主义国家理论的中国化时代化，推动处于进一步全面深化改革时代中的国家治理理论研究实现更新迭代，将生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展并列就是生动的体现。
针对进一步全面深化改革、推进中国式现代化中的新情况新问题，《决定》使国家治理更加具体化，分别从不同角度明确了经济、政治、文化、社会、生态、党的建设和国家安全等领域的目标指向和工作重点，这些正是当前中国共产党领导下治国理政的重要内容。需要指出的是，这些全面深化改革的领域又与市场治理、政府治理、社会治理、城乡治理、全球治理等国家治理四梁八柱内容相对应，一方面凸显了进一步全面深化改革进程中的国家治理面向，另一方面也帮助我们从国家治理层面理解进一步全面深化改革中的新变化和新情形。
“国家治理和社会发展更好相适应”提出的重大意义
无论从理论上还是从实践来看，“国家治理和社会发展更好相适应”的提出对于进一步全面深化改革、推动中国式现代化有着重要意义。从理论上来看，国家治理和社会发展关系的提出是马克思主义中国化时代化的进一步延伸和拓展，更加丰富了历史唯物主义和辩证唯物主义；从实践上来看，国家治理和社会发展关系的内涵既与我国进一步全面深化改革的总目标相一致，也与中国共产党治国理政的丰富实践高度一致。
马克思主义经典作家认为，社会历史发展的根本动力和规律是生产力与生产关系之间的必然矛盾，“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了”[3]。其中，生产力就是人们的生产能力或水平，工具和技术是其主要表现形式；生产关系则是人们在直接生产和再生产过程中结成的相互关系[4]。马克思主义经典作家进一步指出，生产力和生产关系矛盾的解决有赖经济基础和上层建筑二者关系的相适应。其中，经济基础是由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和，是构成一定社会的基础；上层建筑则是建立在经济基础之上的意识形态以及与其相适应的制度、组织和设施。生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间存在着作用与反作用的关系。由此，生产力和生产关系、经济基础和上层建筑及其辩证关系构成了历史唯物主义和辩证唯物主义原理的基本内容。中国共产党正是在此理论指引下带领中国人民不断解放和发展生产力，推动上层建筑更好适应于经济基础，使得中国式现代化得以逐步推进。
正是在这个过程中，党依据以上基本原理对于建设社会主义现代化国家规律认识不断深化，开创了中国式现代化道路。具体而言，社会主义革命和建设时期，我们党提出努力把我国逐步建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国目标。改革开放和社会主义现代化建设新时期，我们党提出“中国式的现代化”论断，制定了到本世纪中叶分三步走、基本实现社会主义现代化的发展战略。在新中国成立特别是改革开放以来的长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。[5]这个过程的实现，无不是与我们对于生产力和生产关系、经济基础和上层建筑及其辩证关系的深刻认识分不开。
同样，马克思主义对于国家与社会关系也有深刻认识：“社会——不管其形式如何——是什么呢？是人民交互活动的产物。人民能否自由选择某一社会形式呢？绝不能。在人们的生产力发展的一定状况下，就会有一定的交换和消费形式。在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家。”[6]也就是说，国家产生与发展一定是与社会变化紧密联系在一起的。中国式现代化的国家实践同样也说明这一点。党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。党的十九大提出推进国家治理体系和治理能力现代化需要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题作出了相关决定。党的二十大将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来我国发展的主要目标任务之一。经过一段时间的发展，党中央成立全面深化改革领导机构，形成党领导改革工作体制机制，对全面深化改革作出一系列重大战略部署和制度安排，同时坚持把解决重大体制机制问题放在突出位置，注重改革的方法论，推动了各领域基础性制度框架基本建立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，增强改革的系统性、整体性、协同性，同时又形成了诸如河长制、林长制、“三明医改”、“最多跑一次”、新时代“枫桥经验”等基层治理实践经验。从这些层面来看，既体现了马克思主义关于生产关系适应生产力发展、上层建筑适应经济基础变化基本原理的中国化时代化运用，也体现了以中国共产党治国理政为表征的国家治理实践新发展，这些实践更多是对人民群众急难愁盼问题和推进中国式现代化需要破解的重大体制机制难题的制度性回应。因此，党的二十届三中全会将继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为进一步全面深化改革的总目标的同时，将国家治理与社会发展有机地联系起来，并与生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相并列，充分反映出对中国共产党领导下治国理政实践规律性认识的深化，既是对新时代全面深化改革经验的总结，也充分彰显了中国式现代化推进过程中推动改革的根本目的是让人民过上好日子的价值追求，真正体现了党作为长期执政的马克思主义政党的性质和宗旨。
与以往相比，当前我国的社会结构更加多样，社会价值更加多元，利益诉求更加多变，人民群众参与社会治理意愿更加强烈并更加重视知情权、参与权、表达权、监督权。这些都是社会发展的现实要求，必须引起我们的高度重视和关注。党的二十届三中全会要求进一步分领域有重点地推动改革目标实现。如市场领域要求聚焦构建高水平社会主义市场经济体制；生态文明领域要求聚焦建设美丽中国，健全生态环境治理体系等。国家治理各个领域的制度创新实际就是对中国特色社会主义制度的完善。因此，进一步全面深化改革的过程就是不断推进国家治理体系与治理能力现代化的过程，即注重国家治理与社会发展相调适的过程。不仅如此，《决定》将推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应作为进一步全面深化改革的指导思想，为未来更好地推进国家治理现代化提供了有效的标准。
“国家治理和社会发展更好相适应”要求我们充分考虑前面所提到的社会发展当中出现的新情况新问题，及时有效回应人民群众的各种利益诉求，定期关注社会价值观念的新变化，以实绩实效和人民满意度来检验进一步全面深化改革的成效。为中国共产党领导国家治理的实践提供了更加坚实的价值依据与判断标准。如在城市治理中，必须尊重人民的主体性地位，了解社会发展中、城市治理中人民的需求与矛盾，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，通过服务创新、流程再造等手段满足人民合理需求并及时化解社会矛盾；同时关注各类新就业群体，如外卖配送员、快递员、网约车司机等劳动者合法权益，将城市发展中的高质量发展成果最终落到增进人民福祉上，在发展中保障和改善民生。因此，《决定》就健全保障和改善民生制度体系进行系统论述，真正体现了在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务，而这些就是国家治理和社会发展更好相适应的生动体现。
“国家治理和社会发展更好相适应”的实践路径
总体来看，国家治理和社会发展更好相适应，既有宏大的理论关照，体现了马克思主义国家治理理论的中国化时代化，也有进一步全面深化改革、推进中国式现代化的具体实践场景。在进一步全面深化改革进程中，中国的国家治理需要牢固树立以人民为中心的价值取向，更好地与社会发展相适应。在中国共产党领导下，经过十余年的发展，中国的国家治理以主体维度和空间维度为支撑的四梁八柱已经得以确立，前者涵盖了党的领导、政府治理、社会治理、市场治理等维度，后者囊括了城市治理、乡村治理、边疆治理、全球治理等维度。国家治理内容分散于各个领域但又相互联系，进一步全面深化改革过程中的国家治理问题也会随着社会发展、时间变迁、空间变革而不断发生变化，甚至在时空压缩中出现治理悖论。因此，要在进一步全面深化改革、推进中国式现代化具体实践中把握国家治理和社会发展新变化，推动两者更好实现相适应，从而为中国式现代化提供强大动力和制度保障。具体而言，我们要顺应社会发展新变化，更加重视国家治理的基础性、整体性和动态性。
首先，更加重视国家治理的基础性。习近平总书记指出：“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题”。制度建设是国家治理中的基础性和关键性问题。“中国的改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展”，党的十八大以来，我们党通过改革完善各方面制度，包括党的领导制度，国家的根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度，以及建立在这些制度基础之上的关于国家经济、政治、文化、社会、生态文明、军事等各方面重要制度和法律体系。《决定》提出了要坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。必须更加注重制度建设，加强顶层设计、坚持系统集成、努力守正创新，为中国式现代化提供有力的制度保障。制度执行落实是国家治理能力与水平的具体体现。制度的生命力在于执行，国家治理体系和治理能力是国家制度及其执行能力的集中体现，是把国家制度优势转化为国家治理效能的基本依托。在这一过程中，既要坚持上下协同、条块结合原则，科学制定改革任务书、时间表、优先序，明确各项改革实施主体和责任，注重完善制度环境，健全全过程人民民主制度体系，把人民当家作主体现到国家政治生活和社会生活各方面，调动人民群众的积极性和主动性，从而形成科学、民主、法治的决策机制；同时要注重制度建设的反馈，以钉钉子精神抓好改革落实，坚持以人民为中心完善监督反馈体系，以实绩实效和人民群众满意度检验改革成效，并强化责任追究机制。
其次，更加重视国家治理的整体性。大国治理有大国的特点。我们党从整体层面谋划推进国家治理现代化，不零敲碎打调整，不碎片化修补，推动国家治理体系和治理能力现代化形成总体效应、取得总体效果。这要求我们从社会发展的整体性视角看待国家治理问题，关键在于统筹处理好生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展三对关系。恩格斯曾指出，“对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争的形式的，还有上层建筑的各种因素”[7]。国家治理的整体性要求意味着对国家治理内部各种因素和关系的全面审视与关系厘清；具体而言，要以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民群众对美好生活的向往。在注重进一步解放和发展社会生产力的同时，以思想引领变革、以改革促进发展、以创新激发活力。围绕处理好政府和市场关系这个国家治理与社会发展的核心问题，以国家治理与社会发展是否相适应作为标准，坚持注重系统集成，更加注重突出重点、更加注重改革实效的基本原则，统筹部署经济体制改革和其他各领域改革，推动各方面改革相互配合、协同高效，从而激发全社会内生动力和创新活力，来实现生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。
最后，更加重视国家治理的动态性。党的十八届三中全会以来，在国家治理现代化进程中，已有的制度需要不断健全，新领域新实践则需要推进制度创新、填补制度空白。作为超大规模的国家，面对新形势和新任务，需要我们准确把握国家治理的动态性，善于在社会变化过程中，在积极回应人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求中，找到国家治理与社会发展的平衡点，从而相互适应、相互赋能。具体来说需要从治理问题的时空差异、治理能力的主体差异和治理资源的渠道差异等方面来继续完善各方面制度机制，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。其一，治理问题的时空差异。从时间维度来看，国家治理问题会随时间的变化而变化。经过十余年的改革，处理好整体推进和重点突破的关系、全局和局部的关系、顶层设计和基层探索的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系；处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系成为国家治理中需要关注的重大议题。从空间上讲，在同一时间内，我国的国家治理问题也存在空间区域上的差异。同时，在时空压缩背景下，这些国家治理问题也可能集中呈现在某一特定时空之中，纠缠叠加形成更复杂的治理难题。要想解决这一问题，需要我们较好把握时空差异，敏锐察觉社会矛盾的变化和回应人民群众的需求，科学谋划改革的战略重点并抓住主要矛盾加以解决；同时，也要注意国家治理问题的空间差异，这就要求在制定政策时不能“一刀切”，而应根据实际情况坚持务实、敢作善为采取措施。其二，治理能力的主体差异。国家治理体系与治理能力现代化要求我们将更多的治理主体纳入治理过程之中，形成党、政府、社会组织、企事业单位、人民群众等多方参与的治理决策网络，但不同治理主体易因信息透明度、参与意愿、专业水平等因素呈现出能力上的差异；同时同一类治理主体间的能力差异也是客观存在的，如数字能力素养就是制约部分群体参与治理决策过程的重要影响因素。需要在党的全面领导下构建党委领导、政府负责、多方参与的治理网络，来保障各治理主体的参与权、决策权、监督权。其三，治理资源的渠道差异。许多国家治理实践表明如果只是片面注重以国家权力行使为表现的“硬治理”，忽视以形成认同共识为基础的“软治理”要素，则会引发国家衰败和社会不稳。从中国国家治理演进过程来看，中华文明的连续性、创新性、统一性、包容性、和平性使得中国国家治理具有区别于其他国家的精神气质与前进方略，并内化于中国共产党领导下的国家治理实践之中。中国国家治理“硬治理”与“软治理”的有机统一，注重“两个结合”。在实现中国式现代化过程中，需要通过深化文化体制机制改革识别出中华民族现代文明中的治理文化基因与内核，在中华优秀传统文化创造性转化与创新性发展的过程中发掘国家治理资源，拓展各类国家治理资源获取渠道，夯实国家治理与社会发展相适应的文化基础，从而为国家治理现代化提供丰沛的精神动力与强大支撑。
【本文作者为华东政法大学政府管理学院教授；课题项目：上海市教委科研创新计划项目资助项目、上海高校特聘教授（东方学者）岗位计划；华东政法大学政府管理学院博士研究生吴康文对本文作出重要贡献】
责编：李 懿／美编：王嘉骐