摘 要:在我国，基层社会矛盾纠纷调解的主要抓手是“大调解”机制。近年来，伴随着大数据、人工智能、5G、区块链等前沿信息技术的蓬勃发展，众多城市开始积极探索将矛盾纠纷“大调解”机制与现代技术相融合的新路径。浙江嘉兴地区探索多元矛盾纠纷化解“智治”，基本实现矛盾纠纷业务处置线上掌控，提高纠纷处置流程效率；基本实现矛盾纠纷数据全共享，为矛盾纠纷化解“智治”提供强大数据支撑；基本实现矛盾纠纷调处全流程闭环智慧监管，助力市域矛盾纠纷分析管控与化解。实现矛盾纠纷化解“智治”，应加强智慧系统的新型矛盾纠纷认知能力，制定统一的信息化发展标准和规范，构建“全平台”矛盾纠纷化解服务体系，提升基层治理专业化水平，建强基层治理信息化队伍。
关键词:矛盾纠纷 “大调解”机制 数字技术 市域治理
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
党的十九届四中全会通过的《中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”，“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。从矛盾纠纷的调处主体、化解方式、预防内容三个方面提出了完善要求：强调矛盾纠纷调处的“综合性”，以形成“联动工作体系”；强调矛盾纠纷化解的“多元化”，以实现“将矛盾纠纷化解在基层”；强调矛盾纠纷预防的“全覆盖”，并突出“源头预防”和“前端化解”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求：“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。”《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。”可见，“大事化小”“小事化了”的矛盾纠纷多元化调解机制已成为基层社会治理的重要组成部分。
在我国，基层社会矛盾纠纷调解的主要抓手是“大调解”机制。“大调解”是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理机制。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。此外，“大调解”的一个突出特色在于将化解纠纷与预防纠纷相结合。即将调解工作向前延伸，既搞好“灭火式调解”，又搞好“防火式调解”，充分发挥调解工作在预防和解决纠纷中的双重功能。
近年来，伴随着大数据、人工智能、5G、区块链等前沿信息技术的蓬勃发展，众多城市开始积极探索将矛盾纠纷“大调解”机制与现代技术相融合的新路径。通过综合运用矛盾纠纷数据汇聚、矛盾纠纷智能研判、自动化疏导处置指挥协调、平台化矛盾纠纷分析与管控、智能矛盾纠纷化解成效评估等核心技术，对矛盾纠纷化解的全过程进行深度优化与提质增效，加固社会治理的核心支柱，为市域范围内的矛盾纠纷处置业务工作提供了科学的管理模式。通过构建全方位、多维度的“大调解”智治体系，从事前预防、事中控制到事后应对全周期，从源头发现到风险化解各关键节点，有效防范矛盾风险的蔓延和外溢，推动社会治理效能和服务水平的整体提升。
构建矛盾纠纷“大调解”智治体系的现实意义
进一步加快市域社会治理现代化。党的二十大报告提出：“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”市域作为顶层设计与基层治理实践的中枢纽带，在社会治理体系中具有承上启下的枢纽作用。当前数字技术深刻改变着生产、生活和社会治理方式，技术嵌入社会治理成为赋能治理体系的创新之举。实现市域社会治理现代化增“数”、增“智”、增“效”，需要推动数字技术与市域社会治理深度融合，构筑数字空间社会治理新格局。构建“大调解”智治体系，以数字平台为代表的组织形态取代传统的信息传递模式，以移动端和网络端为载体，构建政务服务一体化平台，优化治理工具，促进市域社会治理手段由“人治”主导向“人机共治”转变，推动市域社会治理方式高效化、智能化、精细化，进一步加快社会治理现代化。
利用信息技术促进纠纷化解工作资源整合。数字技术以标准的数据结构、统一的数据接口和流程化的数据归集，统一调配市域社会治理信息。通过整合资源、打破数据壁垒，可增进部门条块联动，缩短原有科层组织间的“行政距离”，使实现跨部门、跨层级的联动治理体制建设成为可能，极大降低协作成本，提高公共资源的配置效率，为市域社会治理提质增效。构建“大调解”智治体系，可以破解矛盾调解工作中智能化水平低和信息应用碎片化等问题，在全市建立统一的矛盾事件资源池，为矛调工作提供基础运行支持。按照“逻辑集中、集约高效”的要求，打通信息壁垒，推动技术融合、业务融合、数据融合，形成资源集成、信息共享、上下联动的“大调解”格局。以业务关联性、数据同类型为重点，探索梳理业务部门之间的业务系统和数据，逐步实现部门间信息数据推送和结果互认。
推动矛盾纠纷化解从反应式管理向主动防控和预警的策略转变。纠纷化解的最好办法，就是将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。要把好矛盾风险源头关、监测关、管控关，提高预测预警预防能力，努力做到防范在先、发现在早、处置在小。通过构建“大调解”智治体系，利用大数据、人工智能、物联网等技术，建立集矛盾纠纷预警化解、公共安全风险防控、网格化服务管理和综合指挥调度于一体的智能化平台。通过人工智能算法和大数据比对，智能分析海量的纠纷诉求数据，平台自动抓取重点矛盾纠纷“信号”，实现平安建设各项工作智能联动、重大问题联判、重大矛盾联调，从源头捕捉风险、发布预警，“防未然，治未病”就有了更坚固的保障。
构建矛盾纠纷“大调解”智治体系的嘉兴探索
成效与经验
矛盾纠纷排查调处工作是维护社会和谐、深化平安建设的一项重要基础性工作，嘉兴坚持把非诉讼纠纷解决机制“挺”在前面，充分发挥政治优势和组织优势，着力打造源头预防、多元联调、分层过滤的纠纷防治体系，形成“息事无讼”诉源治理模式，构建纵横贯通的调解组织网络，全市诉讼总收案和“万人成讼率”连续五年下降。
基本实现矛盾纠纷业务处置线上掌控，为矛盾纠纷化解提供技术支撑。在浙江省推动“最多跑一次”行政改革的指导下，嘉兴地区已实现矛盾纠纷调解线上办。群众通过微信小程序上开设的“社会矛盾纠纷受理平台”入口，即可提出涉及信访、诉讼、矛盾纠纷等各类事项的办理诉求，小程序与社会矛盾纠纷调处化解中心“一窗受理”系统互联互通，由中心综合受理、流转交办，将“一窗受理”服务由线下实体延伸至手机终端。此外，社会矛盾纠纷调处化解中心通过浙江政务服务网、浙江法院网、浙江省劳动人事争议调解仲裁网络平台、“浙里办”手机应用、“移动微法院”手机应用等的综合应用，形成全面覆盖的线上诉求受理网络，实现服务群众“零距离”。
通过“社会矛盾纠纷受理平台”受理的事项，统一进入社会矛盾纠纷调处化解中心“一窗受理”平台，流转至矛盾联调中心、公共法律服务中心、心理咨询服务中心、劳动人事争议调解仲裁服务中心、诉讼服务中心、信访联合接访中心等分中心，根据事项需要，再视情况通过“基层治理四平台”转交相关镇（街道）、区级部门进行办理，形成全区线上“一张网”联动调处体系。
通过在线矛盾纠纷多元化解平台、浙江省劳动人事争议调解仲裁网络平台等，组织申请人与被申请人在线进行视频调解，在线完成调解文书生成、调解协议签字、司法确认等一系列调解工作。根据申请人或被申请人需要，通过微信、QQ、钉钉等社交软件提供的视频、语音、在线会议等功能，进行“不见面”协商，达成调解意向后，由中心组织工作人员上门代办，工作人员将调解协议书送至申请人及被申请人处签字确认，根据需要交区法院进行司法确认。嘉兴地区通过全面开启线上矛盾纠纷调解工作，突破时间和空间的限制，让纠纷调解工作处处可调，时时能解。同时，线上数据汇集打破了传统信息收集的界限，为智能化的矛盾纠纷解析和预防提供了基本支持，以数据分析洞察纠纷之本，为维护社会和谐贡献智慧和力量。
基本实现矛盾纠纷数据全共享，为矛盾纠纷化解提供数据支撑。面对多源头、多结构、多类型的矛盾纠纷数据，搭建多元矛盾纠纷分析管控与化解效果评估平台的数据平台，与嘉兴市大数据中心平台以及社会治理云平台充分融合，对其现有功能进行升级并新增功能。多元矛盾纠纷分析管控与化解效果评估平台的数据平台借助智能跨网汇聚技术，打通现有业务系统中的壁垒，实现多源异构治理数据的有效汇聚和共享。归集数据后，根据市级、区县和街道的业务需求，对部门数据进行清洗、融合等处理，为社会治理云平台提供强大数据支撑。
为了保证公安、信访、司法等部门的矛盾纠纷数据共享交换，嘉兴市搭建跨网数据共享交换服务，一方面，将互联网数据单向导入到政务网外网和公安网，另一方面将内部数据脱密脱敏传输至政务网端，在政务网端完成数据的分析、研判和展示；在政务网汇聚各委办局数据，分析处理形成数据资产，与公安侧完成数据共享交换，推进数据有效共享交换。
同时，设立数据共享交换体系。多元矛盾纠纷分析管控与化解效果评估平台的数据平台基于市级统一的大数据平台搭建，提供了数据共享交换功能和接口，统一政府信息资源目录，实现数据的组织、编目、管理，做到“一数一源”的数据资源体系，明确全市各部门可向其他政府机构共享的政务数据，建立全市统一数据交换共享平台及数据中心，对上实现与国家、省级垂直系统数据交换共享，对下实现“市—部门（县、市、区）—街道（镇）”的三级数据交换共享，横向打通各部门间的数据藩篱，实现部门间业务协同和指挥联动。按照“谁主管，谁提供，谁负责”的原则，加强共享数据的维护和更新，确保所提供共享信息与本部门掌握信息的一致性，实现“数据找得到、用得上、管得好”。
基本实现矛盾纠纷调处全流程闭环智慧监管，为矛盾纠纷化解规范支撑。嘉兴地区对社会治理云平台的监测预警、决策支持、指挥调度等模块进行扩展和优化升级，夯实社会治理中枢系统，为市域范围内的矛盾纠纷处置业务工作提供针对性强、适用性强、可操作、系统性的科学管理标准模式。
其一，构建监测预警模块。建设目标化、结构化的监测预警模式，提供系统在事件发展过程中的分析结果，为社会治理提供决策依据。利用矛盾纠纷研判子系统的热点矛盾风险感知预警模块，基于结构化事件内容统计分析数据，有效识别重大、敏感热点事件信息，及早发现突发事件；基于文本内容，智能提取热点事件信息的关键要素，统计分析热点事件背后的风险，包含高发事件类型、场所、事件区域、时段、时节、人员年龄、人员职业、事件热词等，并对热点事件信息风险度进行智能判别分类，对于中高风险类的热点事件信息进行智能推送预警。
其二，构建决策支持模块。建立工作台账管理为基层工作者提供常用数据台清单模板，方便管理和查阅，通过信息化管理方式，减少日常统计台账所耗费人力成本，提高工作效率。建立运营分析报告，对接入的平安事件、12345来电、信访件、城管事件、96345来电等事件进行全面监测，形成热点事件、重点区域、事件质量等专项分析。提供线上运营环境，运营报告支持在线预览、分类上传、实时查询，方便工作人员针对性的制定决策处置预案。应用矛盾纠纷疏导处置协同指挥子系统的矛盾纠纷分发及流转模块和疏导处置智能预案模块，建立当事人画像和涉事单位画像，展示涉事单位基本信息、纠纷涉事记录、12345热线呼入记录等，为分流单位设置提供依据。
其三，构建指挥调度模块。采用优化管理与可视化监控管理相结合的管理模式，联动单兵作战管理系统，实现对重点事件主动、有效的全生命周期管理。应用矛盾纠纷疏导处置协同指挥子系统中的矛盾纠纷分发及流转模块，利用矛盾事件归集技术，基于矛盾事件进行统一分类标准，对登记的每一个矛盾纠纷自动推荐纠纷分类，辅助工作人员高效分流。依据系统智能推荐的纠纷分类、当事人画像、涉事单位画像等，将矛盾纠纷分流至委办单位。
其四，构建共治服务模块。采用源头化管理与服务力量相结合的管理模式，实现对群众诉求主动、有效的全方位服务解决。通过回复率、活跃度、审核率等指标对矛盾事件处置工作进行全方位评价；解决镇（街道）、村（社区）、网格基层治理三级联动体系所反馈问题事件，实现对网格的精细化管理；基于全市基层治理网格，关联网格所属的服务力量人员信息，实现调解力量的全进入。应用矛盾纠纷疏导效能评估子系统中的效能评估工程管理模块，利用CRCE（矛盾—风险—危机—事件）矩阵分析、分级警示分析、政策工具协同分析、智能推演分析等技术，建立各类评估模型，通过柱状图、趋势图、饼图等统计展示各区县得分和考核类型、细则扣分情况。
问题与不足
嘉兴通过引入前沿的技术手段，极大地提升了矛盾纠纷的预防、识别和处理效率，有效响应了群众诉求并提高了社会治理的整体水平，取得了一定成效，但是，构建更加成熟的矛盾纠纷“大调解”智治体系仍面临挑战，还存在完善空间。
第一，现有智治体系对社会风险认知不全面，应对新型矛盾纠纷能力不足。社会风险认知方面存在重“传统”，轻“新型”的现象，对于城市新型社会风险如社会报复风险、舆情变异风险、网络安全风险等缺乏准确深入的分析。与此同时，伴随着新型矛盾纠纷数据资源不清晰、数据挖掘不全面、分析算法不健全等问题，当前的矛盾纠纷智慧“大调解”系统常面临着新型矛盾纠纷研判的挑战。在处理众多矛盾纠纷数据的过程中，系统可能难以迅速、精确地筛选出新型矛盾纠纷的核心信息，难以对新型矛盾纠纷进行深入的分析和有效的判断。
第二，市、区、镇矛盾化解信息化发展水平不平衡，平台建设分散，缺乏统筹和统一规范。随着社会治理现代化推进，信息化发展的不均衡已成为制约矛盾纠纷智慧化解的关键障碍。市、区、镇在信息化建设方面存在差异，导致了社会治理体系在资源整合、信息共享以及跨区域协同作战方面的能力受限，更使得矛盾调解工作的有效性大打折扣。尽管各社区、街道在努力推进矛盾调解，但由于缺乏信息化平台支持，其业务活动范围大多局限于本地区，跨县域、跨区域的协调与合作难以实现，直接影响嘉兴地区社会治理云平台的整体功能发挥，进而阻碍了以“三级部署、五级联动”为核心的矛调体系架构发挥其应有的协同效应。
第三，智慧平台建、用、管、维人员保障不足。基层一线法治能力不足，纠纷排查化解专业队伍缺口较大，矛盾调处能力有待进一步加强。基层调解员文化程度参差不齐，对法律政策和业务水平的理解仍有进步空间，需要进一步提升使用信息化手段如矛盾纠纷多元化解平台解决矛盾纠纷的能力。同时，智慧矛盾纠纷多元化解平台建设、使用、管理和维护均需要一定专业人才投入，当前情况下，基层矛盾调解面临着难以满足上述需求的困境。专业人才缺乏不仅限制了平台的技术创新和功能完善，也影响着多元解纷业务的运营效率和服务质量，进一步导致矛盾纠纷多元化解智慧平台技术支持和系统升级方面的能力不足。
矛盾纠纷“大调解”智治体系的完善路径
加强智慧系统的新型矛盾纠纷认知能力。完善数据资源整合，加强对社会新型矛盾纠纷相关数据的收集，包括网络安全事件、社会舆情变化等多源数据的整合。针对潜在可能爆发的新型矛盾，建立针对性的专题库，包括生产经营类矛盾专题库、教培机制矛盾专题库等。同时，随着社会发展和技术进步，新型矛盾纠纷的类型和特点会不断变化，应建立动态更新机制，定期对专题库内容进行审查和更新，确保信息的时效性和相关性。基于专题库开展矛盾事件数据深度应用的工作，如抽取矛盾事件信息和绘制数据关联图谱，全面提升新型矛盾纠纷数据挖掘深度和广度。
制定统一的信息化发展标准和规范，构建“全平台”矛盾纠纷化解服务体系。为了应对当前社会治理中信息化发展的不平衡性和平台建设的分散性，应制定一套统一的信息化发展标准和规范。包括技术规范、数据标准、安全协议、服务流程、操作规程等，确保不同地区、不同层级的社会矛盾调处信息化平台能够在统一的标准下协同工作，实现数据和服务的无缝对接。构建“全平台”矛盾纠纷化解服务体系意味着将各类社会治理相关的平台资源整合起来，打造一个综合服务平台。该“全平台”不仅覆盖市、区、镇三级社会治理的各个层面，也将不同功能的平台如矛盾纠纷处理平台、公共服务平台、紧急响应平台等进行有效融合，形成一个统一的、功能全面的服务体系，从而实现信息资源的集中管理和利用，提高社会治理的效率和质量。在该体系下，市民通过统一入口获取所需各项服务，面对各种情况下的矛盾纠纷场景，均可获取快速、有效的响应和处理。对于社会治理部门而言，整合的综合性矛盾纠纷多元化解平台有助于全面监控和管理社会治理的各个方面，实现数据共享、资源整合，促进决策的科学化和精准化。
提升基层治理专业化水平，建强基层治理信息化队伍。加强基层调解人员的专业学习，组织定期的法律政策和业务技能培训，提升基层调解员的法治能力和专业水平。利用在线平台提供法律知识和调解技巧的学习资源，便于调解员随时学习和提升。积极建立专业队伍和人才库，吸引法律专业人才加入纠纷排查化解队伍，逐步建立一支专业化的调解队伍。建立基层调解员人才库，包括各类法律专家、资深调解员等，供各地区调用和参考。加强矛盾纠纷化解业务的合作与交流，与法律服务机构、高校法学院等建立合作关系，引入外部专业力量支持基层调解工作，为基层调解员提供专家在线咨询服务，及时解答法律问题和调解疑难。加强基层调解人员的信息技术学习，提高矛盾纠纷业务人员的数字技能，通过开设信息技术培训课程，定期进行数字治理与技术的培训及交流活动，着力培育既精通技术又熟悉业务的数字化人才，为“大调解”智治体系整体规划的实施提供有力人才保障。
【本文作者为 廖勇，中国科学技术大学网络空间安全学院教授；郭庆浪，中国电子科技集团有限公司电子科学研究院高级工程师；本文系国家重点研发计划“社会治理与智慧社会科技支撑”重点专项“多元矛盾纠纷成因分析及疏导技术研究与应用示范”项目（编号：2021YFC3300500）阶段性成果；华东政法大学政治学与公共管理学院教授汪伟全、嘉兴市社会治理综合指挥服务中心副主任王德明、浙江嘉兴数字城市实验室有限公司张波、浙江嘉兴数字城市实验室有限公司沈林娇对本文亦有贡献】
责编：程静静／美编：王嘉骐