【摘要】出台反跨境腐败法是党的二十届三中全会提出的重要战略任务，是中国推动跨境腐败治理的重大举措。跨境腐败是当前全球各国面临的共同挑战，是反腐败斗争的重要方面。新时代以来，党中央高度重视跨境腐败治理，相继采取了一系列有力举措，推动跨境腐败治理取得了重要成效。由于跨境腐败具有高度复杂性，目前的反腐败涉外法律法规体系尚存局限，制定出台反跨境腐败法势在必行。在立法过程中，要以公平合理的反腐败国际合作理念为基础，充分体现针对跨境腐败的预防性举措，并坚持以中国法律制度为基点推动立法内容与国际接轨。
【关键词】反跨境腐败法 反腐败国际合作 政策建议
【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在涉及“完善党和国家监督体系”时明确提出“推进反腐败国家立法，修改监察法，出台反跨境腐败法”。这深刻体现了党中央对跨境腐败治理的高度重视，充分反映了制定反腐败涉外法律的重要性和紧迫性。党的十八大以来，中国持续推动反腐败国际合作，取得了有目共睹的显著成效，赢得了国际社会的广泛认可。由于跨境腐败治理具有相当的复杂性，从涉外法律法规到国际司法实践都还需要不断探索和完善。对此，党的二十届三中全会明确提出制定出台反跨境腐败法，这是党中央站在治国理政的高度对反腐败斗争作出的新的重大部署，也是构建系统完备的反腐败涉外法律法规体系的关键举措。
反跨境腐败法为反腐败国际合作提供新的制度依据
跨境腐败成为需要国际合作治理的全球化议题。在世界经济社会发展进程中，腐败跨境流动是在跨国企业产生和经济全球化加速中逐渐出现的，并且成为现代全球治理的重要问题。在传统经济社会中，腐败往往发生在一个国家或地区的本土，因此并不需要国际化合作加以治理。20世纪60年代后，随着西方一些企业经营范围的不断扩大，为了获取更多的经济利益，在跨国业务拓展过程中开始出现了腐败行为，并且不断蔓延形成了早期的跨境腐败。这引起了世界各国以及国际组织的高度重视，由此跨境腐败成为国际社会面临的共同挑战。此后，腐败治理不再仅仅是本国议题，而是成为需要国际合作才可以实现目标的全球化议题。《联合国反腐败公约》指出，腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，因此，开展国际合作预防和控制腐败至关重要。联合国2030年可持续发展议程明确提出，要实质性减少一切形式的腐败和贿赂行为，其中既包括一个国家的本土腐败，也包括危害全球经济的跨境腐败。然而，截至目前，跨境腐败仍然难以得到有效治理，其原因不仅在于跨境腐败的主体日趋复杂，也在于这方面的反腐败国际合作存在诸多困境。
跨境腐败治理成为反腐败工作的重要内容。新时代以来，党中央以前所未有的勇气和定力全方位推进反腐败工作，将跨境腐败治理纳入反腐败斗争布局中。习近平总书记强调：“加强反腐败综合执法国际协作，强化对腐败犯罪分子的震慑。”党的二十届中央纪委三次全会工作报告指出，要强化完善反腐败工具箱，纵深推进反腐败能力建设，并提出要坚持用法治思维和法治方式惩治腐败，持续推进反腐败国家立法，研究制定反跨境腐败法，推动用好缺席审判和违法所得没收程序。可以看出，反跨境腐败法的制定既是丰富和拓展反腐败工具箱的具体行动，也是党的十八大以来中国推进跨境腐败治理的经验与成果的制度性转化，将为全面推动反跨境腐败提供强有力的法律依据。在近年来查处的腐败案件中不乏一些跨境腐败案件，有些案件甚至呈现出境内腐败与境外腐败交织的特点，造成了严重的经济损失和恶劣的社会影响。跨境腐败如果不能得到有效治理，不仅直接影响反腐败斗争的整体成效，还会关系到党和国家的国际形象。反跨境腐败法的制定是在持续释放从严惩治、一查到底的强烈信号，也是在彰显我们党坚定不移反腐败的政治决心。
反跨境腐败立法是实现高水平对外开放的必然要求。党的二十届三中全会明确提出，必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制。据统计，2023年我国全行业对外直接投资10418.5亿元人民币，较上年增长5.7%，这些数据反映出坚持对外开放的良好态势。然而，跨境腐败始终是对外经济合作的负面阻碍，是影响高水平对外开放和良好营商环境的重要因素。为了进一步深化整治跨境腐败问题，推动反腐败国际合作的司法衔接，反跨境腐败法呼之欲出。推动反跨境腐败立法也体现出中国在推动全球反腐败治理方面的责任和贡献，在反腐败涉外法律法规方面提出了中国方案。
党的十八大以来跨境腐败治理取得制度化新成果
跨境腐败治理相关制度日臻完善。《联合国反腐败公约》提出，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，制定和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策。中国作为最早签署的缔约国之一，基于《联合国反腐败公约》不断健全完善反腐败涉外法律法规体系，相继采取一系列有力举措推动跨境腐败治理。2018年10月，在《中华人民共和国刑事诉讼法》第三次修正中专门增加关于缺席审判程序的规定，对于潜逃境外的腐败犯罪嫌疑人、被告人起到强有力震慑作用。2022年12月，最高人民检察院印发《关于加强行贿犯罪案件办理工作的指导意见》，为追究行贿行为刑事责任提供了具体可行的办案依据。2024年3月起正式施行的刑法修正案（十二）中，进一步修改完善了行贿犯罪规定，加大对行贿行为惩治力度，其中明确列举了行贿主体和严重行贿情形，推动了行贿受贿一起查。截至2023年10月，中国已与83个国家缔结171项双边司法协助类条约，加入包含司法协助、引渡等内容的近30项国际公约，合作范围覆盖130多个国家。这些制度与举措的实施从多个方面推动了跨境腐败治理的发展，使得在司法实践方面惩治跨境腐败有了新的制度依据。
“一带一路”廉洁建设发挥重要示范作用。习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上明确提出，中方将会同合作伙伴发布《“一带一路”廉洁建设成效与展望》，推出《“一带一路”廉洁建设高级原则》，建立“一带一路”企业廉洁合规评价体系，同国际组织合作开展“一带一路”廉洁研究和培训。2019年，中方发起《廉洁丝绸之路北京倡议》，明确呼吁加强企业自律意识、法律意识和责任意识，坚决抵制商业贿赂行为。这既是为反腐败全球治理做出的中国示范，也是中国推动跨境腐败治理的生动体现。为了推动廉洁之路建设，截至2023年10月，中国已与23个国家和2个国际组织商签反腐败合作文件，并在与37个国家和国际组织商签的“一带一路”合作协议中写入反腐败和廉洁内容，为推动预防和惩治共建“一带一路”中的跨境腐败发挥了重要作用。中国通过与共建“一带一路”国家的务实合作，基于反腐败通行的国际准则，提出合作倡议以及签署多双边协议，并结合新的反腐败国际形势积极推动国际规则的创新发展，推动构建更加具有共识性的跨境腐败治理平台，为反腐败国际合作提供了新的范式和思路。
以企业廉洁合规建设深化预防跨境腐败。近年来，建立廉洁合规体系逐渐成为企业“走出去”的重要保障，企业对于如何在跨境经营中开展有效的廉洁合规管理工作需求迫切。在中国企业境外投资经营有序发展和不断壮大的过程中，如何加强境外资产监管和有效防范应对外部风险，特别是确保国有企业境外经营发展过程中始终贯彻落实党和国家的重要部署，守住不发生系统性风险和重大腐败案件的底线，这是国有企业面对的重大课题。为进一步加强企业廉洁合规建设，2018年12月，国家发改委等7部门联合印发《企业境外经营合规管理指引》；2022年8月，国资委发布了《中央企业合规管理办法》；中央纪委国家监委连续组织中央企业开展企业廉洁合规培训。中国企业廉洁合规建设逐步从软性引导到硬性规制转变，为推动企业廉洁合规经营提供了重要保障。与此同时，为了推进跨境腐败治理体系的完善，一些企业和地方也不断进行廉洁合规制度创新，例如，中建集团率先探索建立首席合规官制度，并十分注重针对境外领导干部的监督管理，对境外二级企业“一把手”定期开展面对面廉政谈话；中国石化强化企业合规管理体系构建，不断加强对境外项目资金提供方、合作伙伴的廉洁合规尽职调查；深圳市基于国际标准化组织的ISO 37001建立了本地化的反贿赂管理体系认证标准。这些举措反映出中国在跨境腐败治理方面的发展，为反跨境腐败立法奠定了基础。
当前反腐败涉外法律法规体系的现状与困境
出台专门性反腐败涉外国家立法已成为国际通行做法。自跨境腐败成为全球性议题以来，各个国家结合本国制度先后制定了专门性反跨境腐败法律，一些国际组织也形成了相应的指南或公约。美国于1977年出台《反海外腐败法》，并经1988年、1994年、1998年三次修正，从最初仅适用于美国国内企业和个人到修正后管辖范围扩展至外国企业和个人，形成了所谓的“长臂管辖”；英国于2010年出台《反贿赂法》，该法不仅明确了对一般性贿赂罪的惩处措施，还提出了商业组织预防贿赂失职罪，对企业提出了更严格的要求；2013年，巴西出台《廉洁企业法》，明确规定法人以法人名义且全部或部分为了法人利益的贿赂行为，承担严格的行政责任和民事责任。此外，联合国于2000年通过的《打击跨国有组织犯罪公约》、经合组织于1997年发布的《关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员行为的公约》等，这些国际组织发布的有关制度在凝聚跨境腐败治理共识以及促进各国采取积极措施方面发挥了积极意义。如此来看，通过专门性法律来规制跨国腐败行为已经成为国际通行的做法，结合中国自党的十八大以来在该领域的经验积累以及当前跨境腐败面临的新挑战，加快制定反跨境腐败法具有突出的必要性和迫切性。
现有反腐败涉外法律法规缺少跨境腐败预防性措施。在我国现行的跨境腐败治理相关制度中，更多地体现了对腐败行为的惩治，对预防腐败的约束分散在不同的法规制度中，缺少集中性的法律规定。由于缺乏对跨境腐败行为的针对性约束，在治理跨境腐败和反腐败国际合作过程中往往存在不同程度的局限。《联合国反腐败公约》明确要求，各缔约国均应当根据本国法律的基本原则采取措施，防止涉及私营部门的腐败，加强私营部门的会计和审计标准，并酌情对不遵守措施的行为规定有效、适度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事处罚。英国的《反贿赂法》要求如果与商业组织相关的个人为使该组织获取或保留业务或商业利益而行贿他人，则相关的商业组织即构成犯罪，目的是使与该行贿人相关联的商业组织承担未能有效预防行贿的主体责任。从实践角度来看，在反跨境腐败立法中不仅需要有惩治腐败的法条，还需要对企业提出明确的预防腐败要求。
反腐败涉外法律法规需具有精准适用性。当前反腐败国际合作中，在跨境腐败治理方面之所以存在诸多难点堵点，根本性原因在于各国之间法律制度不相衔接。由于政治制度、历史文化以及社会环境的差异，不同国家对跨境腐败行为的认定和理解具有很大差异，这些方面反映在司法解释、立案标准以及量刑尺度方面更是大相径庭，如何在反跨境腐败立法中统筹应对这些差异便成为关键问题。一方面，对于腐败主体的认定，美国、英国等西方国家主张域外管辖，管辖对象不仅包括本国商人和企业，也包括在本国经营的外国商人和企业，甚至包括一切通过邮件、电话等形式与本国商人或企业产生关联的主体，这就使得管辖范围不断扩大。另一方面，关于腐败客体的认定，《联合国反腐败公约》规定的行贿对象包括外国公职人员和国际公共组织官员，其中对“外国公职人员”的解释是外国无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员；以及为外国，包括为公共机构或者公营企业行使公共职能的任何人员。在美国《反海外腐败法》的解释中，也将其他国家的国有企业人员视同外国公职人员。这些问题在反跨境腐败立法中需要给予明确的规定和说明，以适用于反腐败国际合作中的具体司法协作。
关于反跨境腐败立法与实践的对策建议
以公平合理的反腐败国际合作理念为立法基础。《联合国反腐败公约》指出，缔约国在履行其根据本公约所承担的义务时，应当恪守各国主权平等和领土完整原则以及不干涉他国内政原则。中国也明确提出在反腐败国际合作中必须尊重各国主权、政治制度和法律体系，尊重各国自主选择反腐败道路的权利，反对以反腐败为由滥用“长臂管辖”，甚至干涉他国内政。反跨境腐败法的制定出台要坚持以《联合国反腐败公约》为主要依据，充分结合中国特色和实际情况，深入总结《北京反腐败宣言》《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》《廉洁丝绸之路北京倡议》《“一带一路”廉洁建设高级原则》等一系列多边合作机制的经验，将其融入反跨境反腐败法律条文中，为反腐败国际合作高质量发展提供充分制度动力。此外，推进跨境反腐败立法应秉持国际对等原则，即外国司法机构对我国公民、法人和其他组织的民事诉讼权利加以限制的，我国司法部门对该国公民、企业和组织的民事诉讼权利，也采取相应措施，加以限制。实行对等原则，是维护国家主权的需要，也是保护我国公民、法人和其他组织合法权益的需要。因此，建立具有刚性约束的反跨境腐败法，不仅有利于促进市场公平、保护中国企业免受单边制裁，更有利于维护我国企业跨境经营的合法权益不受影响。
将预防性举措作为立法内容体系构建的重要方面。跨境腐败治理实践以及国际经验表明，在反跨境腐败中不仅需要有明确的惩治措施，还需要构建完善的预防体系，惩防并举是重要的原则与目标。美国的《联邦检察官执法手册》规定了联邦检察官起诉商业组织的基本原则，并认为企业事先是否建立了合规计划以及该计划是否切实有效是重要考虑因素，如果企业具有补救措施，包括实施一项有效合规计划或者改进现有合规计划的努力，撤换负有责任的管理层，对不当行为的实施者采取惩戒或解聘措施，提供赔偿，并且与政府机构进行合作等，这也可以成为决定是否起诉的影响因素。在我国，企业合规不起诉制度也正在试点和探索，2021年6月，最高人民检察院等九部门发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》对相关问题进行了说明。在反跨境腐败立法中可以基于惩防并举的原则，构建相对系统化的预防措施，从而促进企业建立预防跨境腐败的充分程序。
以中国法律制度为基点推动立法与国际接轨。党的二十届三中全会描绘了全面深化改革的蓝图，展现了中国持续对外开放的愿景。在中国企业越来越多地参与国际竞争的背景下，出台一部立足中国实际的反腐败涉外法律对于维护中国企业海外经营、提高我国在反腐败治理方面的国际话语权显得尤为必要。一方面，反跨境腐败立法工作需要以中国特色社会主义法律体系为基点，与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国监察法》等紧密衔接，合理划分管辖范围和认定标准，充分考虑法律的实施细则以及与法律相关的配套制度，特别是为企业提供更为精准有效的境外经营廉洁合规要求。另一方面，加强相关理论研究和宣传引导。促进反腐败领域的国际化学术研究，做好反跨境腐败立法的研究工作，为立法执法营造良好氛围；从法律约束和实践激励两个层面同步提升企业廉洁合规建设水平，建立科学的企业廉洁与合规评价体系，推动企业建立跨境腐败预防机制；加强舆论宣传引导，促进各级党政相关部门、企业和社会多方参与到跨境腐败的治理工作中来，进而不断增强中国在国际反腐败领域的话语权。
（作者为北京科技大学马克思主义学院院长、廉政研究中心主任、教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重大项目“党的自我革命引领社会革命的理论建构与实证研究”（项目编号：23ZDA129）阶段性成果】
责编/李丹妮 美编/王梦雅
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