摘 要:党的十八大以来，我们党高度重视区域经济发展不平衡问题，通过多种方式和多项措施进行调控和优化，取得了良好的成效。随着国际国内形势的发展变化，我国区域发展也出现一些新情况和新问题。当前造成我国区域发展不平衡的因素主要有产业转型、平台经济、城市群之间协同分工机制等，需要有针对性地提出改进策略，消除制约我国区域协调发展的因素。
关键词:区域协调发展 产业转型 城市分工 城市群
【中图分类号】F12 【文献标识码】A
党的十八大以来，党中央高度重视区域经济发展不平衡问题，通过多种方式和多项措施进行调控和优化，取得了很好的成效。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，加快推进海南自由贸易港建设，并不断完善支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等四大版块协调发展的制度体系，加快推动建立健全区域协调发展体制机制。党的二十届三中全会也进一步提出要完善实施区域协调发展战略机制，“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系。推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制。高标准高质量推进雄安新区建设。推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。”但受到经济转型、科技变革、大国博弈等内外多种因素综合影响，新发展阶段我国区域发展不平衡也呈现出新情况和新问题。
新时期区域发展不平衡的新表现与新问题
以往我国发展不平衡主要体现为城乡差距、收入差距和地区差距，其中地区差距集中体现在东西部之间的差距。以胡焕庸线为分界，东部沿海地区以占全国43.8%的国土面积承载了94.1%的总人口。然而近年来我国区域不平衡的发展格局呈现出三个方面的明显变化：
南北方发展存在差距
一方面从近年经济增速来看，东中西保持了相当的增速，其中，中部增速始终保持领先，西部则紧跟其后，东部增速有所放缓，东北地区经济增长较慢。东西差距虽然有缩减的趋势，但仍是我国区域不平衡的主要体现（刘学良等，2022）。另一方面，南方GDP增速持续高于北方，二者差距显现。
城市群内外循环不畅通、大中小城市之间发展不协调的情况依然存在
随着城市之间的经济联系不断增强，城市群正在成为承载各种发展要素的重要空间载体。通过贸易来往、成果转化、人口迁移及交通运输网络的区际作用，我国逐渐形成以京津冀、长三角、珠三角及成渝城市群等城市群带动发展的格局。然而以城市群为依托的大中小城市协调发展格局尚未形成。一是城市群多呈现中心城市极化特征，影响中心城市发挥引领和辐射作用。群内大城市与周边城市之间发展不均衡，与全国统一大市场的要求还比较远。二是很多中型城市属于大进小出型城市，城市本身的供应能力较弱，对周边城市经济要素的吸纳能力也较弱，对外联动的内生激励不足。三是小城市封闭性强，城市供需效率不高，影响其参与力。一些小城市比较难参与到城市群循环中。
城市扩张与收缩现象并存
中国的城镇化是超大规模人口空间迁移和重新分布的过程，其中人口城镇化、产业城镇化、土地城镇化的快速推进过程交织在一起，综合影响一体化空间格局和区域协调发展程度。随着城镇化进程加快，中国城市扩张与收缩并存的现象凸显，以增长型城市作为顶层设计核心的发展模式亟需调整。2022年中国城市的首位度为1.29，属于过渡型，城市规模体系尚未进入均衡分布。过去十年，深圳、广州、成都、西安、杭州等共14座城市的人口增长均超过200万，其中深圳高达700多万，新一线城市、产业新城与省会城市等正在不断崛起。但同时一些传统工业城市的人口流出严重，城市持续收缩的规模与幅度都在扩大。
区域发展不平衡的关键影响因素
产业转型的影响
过去十年是从工业经济向数字经济快速转型的十年，大量传统产业进入了转换期，利润率不断降低。2016—2018年中国制造业毛利率普遍低于5%，海尔、TCL等家电龙头企业的净利润率仅为3%左右。汽车、手机是两大转型较为明显的行业，传统功能手机和燃油汽车分别进入智能手机和智能网联车、新能源汽车的新型阶段。根据2022年已披露财报数据，汽车行业总利润率为6.1%，而蔚来、小鹏、理想等新能源汽车企业的毛利率达到了10%—20%。与之相对应，很多传统工业城市由于无法培育或引入新兴产业，城市发展面临选择。这与资源型城市转型困境的形成原因一致，本质上是一种城市主导产业支撑的缺失与转型滞后的结果。因此破解的方式通常需要一个外力或一个新的增长点撬动这种低水平供需关系向高水平供需关系转换，结构深度转换和新动能的形成通常是关键。
平台经济的影响
随着我国经济增长由贸易拉动型向消费驱动型转变，各城市消费需求的载体、来源与结构正在发生改变。在经济发展初期，国内收入较低、内需较为薄弱时，需要以外循环为主的外需支撑经济发展，与外部市场连接的远近就成为消费需求的关键决定因素。此时城市是否临海有港口、是否有高收入的人口规模是重要的发展基础，因此在发展的早期，东部沿海和内陆之间的差距就成为主要差距。在收入水平进入中等收入阶段后，内需逐步发展，经济发展转向以内循环为主，此时与内部市场连接的远近成为决定性因素。
在工业时代，决定内需的主要是人口规模和收入，因此直辖市或者省会等人口规模较大或收入较高的地区就具有很强的市场优势。然而到了数字经济时代，平台型企业成为消费市场新的载体，是否有平台型企业、是否有广阔的市场腹地、是否有直播等新型市场引流方式等成为了支撑消费市场的基石和来源。中国互联网协会统计显示，2020年百强互联网企业的纳税额占我国纳税总额的0.67%，电子商务和短视频是重点业务领域，其中北上广深四大城市分布65家，其余城市均不超过5家。目前我国平台型企业高度集中于大城市，很多传统工业城市或中小型城市整体转型较慢、平台型企业缺失，使得城市的消费流量不断流入平台型企业所在的城市。消费流出对城市需求的影响成为了比人口流出影响更深远的因素。
城市群之间协同分工机制的影响
城市群是当前承接各类资源的主要空间载体，如果城市群之间能够建立合理的协同分工机制，那么将更好地通过分工合作实现城市之间供需关系的相互支撑，最终以区域一体化市场推动内部各城市发展。然而目前很多城市群内部还没有建立起很好的协同分工机制。以京津冀为例，大量在北京研发的成果并没有在京津冀转化落地，而是流向长三角、粤港澳等地区。一个重要的原因是北京的创新结构与津冀的产业结构衔接分工不足。北京市对外输出的技术合同领域主要集中于电子信息、绿色环保、智慧交通等新兴产业领域，而天津、河北的制造业仍相对集中于资源密集型产业，一定程度上制约了区域整体产业转型升级，这使得城市群内部的单个城市很难享受城市群一体化的整体红利。另一个重要原因是政产学研用还没有有效衔接。京津冀还停留在推动高校科研机构提高科研成果孵化转化率的阶段，而江浙沪及广东的企业则主动找到京津高校和科技领军人才进行合作开发。在这种背景下，当数字经济转型较为落后、线上市场较为滞后时，无法通过线下实体的城市群空间进行交叉补偿，因此线上市场缺失和线下市场分散就将对区域协调发展形成双重制约。
系统优化区域协调发展促进机制
畅通城市群内外循环再平衡的应对策略
对外完善跨区域合作机制，打通城市群之间“互联、互通、互融、互惠”的外循环。一方面以互联互通为基础，促进要素合理流动。以基础设施一体化推动硬联通，加快断头路、新型基础设施共建共享，降低区域间沟通与合作成本，实现人才、资金、信息、技术、数据等各类要素在城市群间畅通流动与重组。另一方面以互融互惠为导向，完善区域间利益共享、交叉补偿和科学分配机制。搭建“以功能定产业、以产业引人口”的外部资源引流机制，以城市功能推动产业发展，带动人口进入和完善公共服务，协商共建人才互通互认、技术共享共通的一体化合作平台，重视公共服务水平对人口流动的影响，加快构建功能、产业、人口和公共服务四位一体、相互协调的发展格局。
对内提升中心城市引领带动能力，畅通城市群内部“共建、共享、共赢”的内循环。一是提升中心城市核心能级，在促“增量”的同时促“提质”，加强中心城市现代化产业体系建设和服务功能完善，加快战略性新兴产业和未来产业等新质生产力在中心城市的集聚和布局，形成引领城市群发展的强劲势能。二是充分发挥中心城市辐射功能，通过产业引领、创新策源和改革示范等方式，加快辐射。三是优化城市群各城市与中心城市的利益共享、合作激励、联合招商等，实现对中心城市的科技创新资源等引流，以一体化的合作平台推动一体化的市场建立，从供需两侧全面提升中小城市吸引力，形成中心带动非中心的高质量协调发展格局。四是不断优化城市群的功能分工和空间布局，根据城市规模、人口密度等因地制宜地推进城市群及城市布局形态多元化，推动城市中心区与边缘区协调互补、良性互动发展。
加快产业新旧动能转换
一方面提高本土传统产业的黏着性，重视本土传统产业的系统性升级。传统城市的支柱型产业转型是新旧动能转换接续的关键所在。提高本土产业的黏着性，避免产品和消费流出的关键在于加强对本土产业所依托的本土企业家、本土龙头型企业、本土中介组织等培育与引导，促进从思维观念上深化对数字时代和新产业的认知理解，积极向“新”“绿”“智”等方向靠近，推动传统优势产业以技术先进化、产品高端化、制造智能化、品牌国际化为方向目标，全面提升企业生产质量、节能效率、绿色水平。坚持循序渐进、供需双向发力，分阶段分步骤对排放标准、创新指标等进行逐步提升，在供给侧把握好增长与减排、全局与局部、长期与短期之间的平衡；在需求侧紧盯行业先进水平，开拓新市场、引入新动能、释放新需求。
另一方面依托现代化产业体系，重点打造特色产业。着眼产业结构高端化和产业链现代化，建立以实体经济为核心，技术创新、人力资源、数字金融为支撑的现代产业体系。各大城市要抢抓政策发展机遇，聚焦实体经济发力，加快打造新型产业矩阵，准确把握风口产业，不断为新旧动能的转换注入活力。金融是现代产业发展的血液，各地应着力优化融资结构、完善金融体系，为战略新兴产业的龙头企业及专精特新中小企业等提供稳定有力的金融支持。此外，新旧动能的转换不是在封闭中实现的，要广泛搭建世界智能大会、智能制造峰会等开放平台，在招商引资的同时吸引汇聚国内国际的技术人才、资金资源等多种产业要素，激活并放大新旧动能转化的要素储备，提供多元化新旧动能转换的力量。
促进消费提质扩容
顶层设计上，抓住促消费的主要矛盾，分类规划需求拓展方式。各大城市或区域，尤其是正在经历收缩的传统城市，首先应转变发展观念，从抓工业和抓投资转变到抓消费，根据资源禀赋，精准定位国内或周边城市群的消费偏好，以消费带动城市增量发展后再逐步推动产业转型。其次因地制宜地选择消费拉动路径，对于工业资源转型城市，要充分开发利用工业传统优势，将工业优势转化为消费优势，可发展工业游、研学游、体验游等旅游新业态，形成独具城市特色的消费亮点。
具体实践上，依托互联网媒体影响力，线上线下融合延伸消费场景。发挥线上平台传播广、速度快的优势，引入先进信息技术对当地优质自然或人文资源进行一定程度的商业化开发，根据周边地区消费者的出行习惯和市场潜力定制打造“周边游”“周末游”等短期出游线路，并进行充分的新媒体宣传。加快传统线下消费行业的数字化改造，帮助个体工商户拓宽线上销售渠道，或应用线上宣传提升本地线下品牌的知名度和影响力。
深化数实融合
党的二十届三中全会提出：“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度。建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。”
一是摒弃工业化大投资思维，积极加快数字化培训、数字赋能中心等数字新型服务。以数字化为牵引，优先发展高速宽带网络、5G通信、云计算等信息基础设施，积极推进5G、物联网、人工智能等电子信息产业与服务业、制造业的深度融合；推动工业型、交易型、媒体型、金融型四大平台型企业的建设和分支机构的引育；支持企业进行数字技术创新和数字化改造，为促进数字技术与实体经济相融合、加快产业数字化和数字产业化进程提供全方位支撑。
二是以数实融合为框架，推动三阶段数字化转型。第一阶段为企业或城市的内部数字化，如OA、ERP、CRM等数字化软件和硬件建设，主要涉及内部的人、财、物、产、供、销等信息数字化，目标是提高内部效率。这个阶段大部分企业已经完成。第二阶段为外部连接阶段，即利用、入驻、联通外部平台。第三阶段为体系重构阶段，即根据需求侧结构性改革重构业务逻辑和管理逻辑，以创建新的竞争格局。
三是培育数字化人才、壮大数字化转型队伍。数字化转型不仅需要硬件设施，更需要人才软件的支持。各城市应加强企业与高校、研究机构的产学研合作，培养具备数字技能的复合型人才，搭建与前端数字技术及后端产业投入相匹配的人才队伍，包括定向引进数字化的管理型人才、应用型人才及技术型人才，在城市产业数字化转型中充分发挥领导、创新和支撑实践的重要作用。
完善城市群分工协同机制
一是兼顾成长推动与成长管理策略，持续发挥城市群的聚集作用。以城市定位为导向，打造体量大、增长快、弹性足的世界级城市群。每个城市应根据自身特色和优势，明确其在城市群中的差异化定位，如金融中心、科技中心、制造基地或文化名城等，从而形成功能互补、分工协同的产业布局，促进资源的高效配置和产业链的深度融合。
二是以握手通道为基础形成大中小城市的分工协调机制。城市间的握手通道是实现协同发展的基础。城市群应建立以充分磋商、会议、资金交易、活动、框架协议、制度等为基础的握手通道，确保各级城市在发展规划、资源配置和政策制定等方面能够充分交流意见、形成共识、实现共享、并推动协同与合作。
三是建立完善城市群规划保障体系。完善的事前统筹布局和一体化的规划保障体系，用于保障城市群内各城市政府共同筹划城市群总体发展方向、战略布局、地区特色和发展重点等。避免城市群内的低水平重复建设，更好地监督各城市发展紧扣自身定位、发挥比较优势，形成合理的城市间分工协同机制。
【本文作者为南开大学中国城市与区域经济研究中心教授；本文系国家社科基金重点项目“新空间赋能视角下构建大中小城市协调发展格局研究”（23AZD033）、中央高校基本科研业务费专项资金（63243044）阶段性成果】
参考文献略
责编：李 懿／美编：石 玉