摘 要:作为都具有显著空间属性的重要战略，全国统一大市场建设与区域协调发展战略之间既有相似性，也有差异性。协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略是顺利发挥我国超大规模市场优势的前提。无论是全国统一大市场建设对地方经济发展行为的有效约束，还是区域协调发展战略对地方经济发展行为的有效引导，都涉及央地关系的调整、发展模式和体制的转变、相关制度和法律的支撑等内容，都需要进一步全面深化改革。新时代新征程上，要进一步完善相关法律、深化财税体制改革、优化政绩考核制度，推动全国统一大市场建设和区域协调发展战略取得实质性进展。
关键词:全国统一大市场 区域协调发展战略 协同推进 经济发展模式
【中图分类号】F061.5 【文献标识码】A
协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略的理论逻辑
党的二十届三中全会决定指出：“完善实施区域协调发展战略机制。”“构建全国统一大市场。”作为都具有显著空间属性的重要战略，全国统一大市场建设与区域协调发展战略之间既有相似性，也有差异性。正确认识两者的关系，有助于我们更有效地推动全国统一大市场建设和区域协调发展战略。
全国统一大市场建设是实现区域协调发展目标的重要条件
协调发展是新发展理念的重要组成部分。习近平总书记指出：“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一。”作为重要的协调发展类型，区域协调发展无疑也具有发展目标、发展工具和发展过程等多重属性。然而，从区域协调发展战略的目标属性看，协调地区之间的产业分工关系并加快形成优势互补的高质量区域经济布局无疑是实施区域协调发展战略的主要目标。可见，能否有效协调地区之间的发展关系并为高质量产业分工体系的形成奠定基础，是区域协调发展目标能否顺利实现的基本前提。
在经济和产业发展水平较低的时期，地方区域之间的竞争往往能够充分激发地方区域发展的积极性从而带来巨大的发展动能。然而，随着经济发展水平和产业结构层次的提高，高质量发展目标越来越要求地方之间能够形成高效合理的产业分工体系，这是党中央提出和实施区域协调发展战略的主要原因，也是引领地方区域关系转变的根本方向。在此背景下，加快全国统一大市场建设，既明确了地方区域发展关系的转变方向，也指出了地方区域发展关系转变应坚持的必然遵循，是确保区域协调发展目标能够顺利实现的前提。
全国统一大市场建设为实施区域协调发展战略提供政策工具
由于需要处理不同类型区域的发展关系，实现区域协调发展目标，需要克服一系列发展难题，将是一项极其复杂和需要长期推动的战略进程，这对区域协调发展战略的具体实施过程和实施效果也提出了更高要求。
从具体的政策工具看，由于区域协调发展涉及的领域较多，区域协调发展战略能够采取的政策工具也比较多。交通基础设施的一体化建设、生态环境保护的联防共治、产业的跨地区合作和转移、科技创新合作、公共产品均等化等领域的诸多政策，都是推动区域协调发展战略深入实施的有效工具。然而，在所有的相关领域中，制度层面尤其是能够直接约束地方区域行为的工具，是确保区域协调发展战略实施效果的关键，而这也恰恰是全国统一大市场建设的意义所在。实际上，从全国统一大市场建设的内涵分析，市场基础制度规则的统一，市场基础设施的高标准联通，各类要素和资源市场的统一，商品和服务市场的统一以及规范地方不当市场竞争和市场干预行为等内容，都是推进全国统一大市场建设的重要举措，也是深入实施区域协调发展战略的应有之义。这就意味着在全国统一大市场建设与区域协调发展战略之间，存在工具与目标的关系，加快推进全国统一大市场的建设，也会有效推动区域协调发展战略的实施进程。
全国统一大市场建设是区域协调发展战略的作用对象
除了在目标上的统一性和在工具上的支撑性外，也要看到全国统一大市场建设与区域协调发展战略之间的矛盾性。从功能看，随着全国统一大市场建设进程的深入推进，区域一体化水平将不断提高。然而，区域经济学理论和实践都证明，区域一体化水平与区域发展格局之间存在明显的“倒U”关系，即随着区域一体化水平的提高，区域发展差距将呈现先扩大、后缩小的特征，其内在逻辑是区域一体化水平的提高，往往意味着阻碍各类生产要素自由流动的地区壁垒会加速缩小，这在短期内将极大增强优势地区对各类生产要素的吸附能力并最终使得区域发展差距开始拉大。
由此可见，全国统一大市场建设一方面是实施区域协调发展战略的前提，另一方面也会对区域协调发展战略提出新的要求。在持续深入推动区域协调发展战略的实施过程中，要高度重视全国统一大市场建设对区域经济格局产生的动态影响，在可能会导致区域发展差距拉大的重点发展阶段，提前谋划相关举措。在此基础上，要坚持长期思维，围绕区域协调发展的长期目标，将区域协调发展的战略举措与全国统一大市场的内容体系有机结合，在不断提高全国统一大市场建设水平的同时，确保区域协调发展效果的稳步提升。
全国统一大市场建设是区域协调发展战略的更高起点
按照一体化水平的不同，区域一体化可以分为初级一体化、中级一体化、高级一体化和完全一体化等几个阶段。从全国统一大市场的目标看，持续推动区域一体化不断由初级一体化向高级和完全一体化阶段转变是全国统一大市场建设的必然要求。然而，与全国统一大市场不同，实现区域一体化发展并非区域协调发展战略的全部要求。实际上，相比于全国统一大市场建设，区域协调发展战略的综合性更强、目标更高、难度更高，实现区域一体化发展仅仅是实现区域协调发展目标的前提之一，如何在区域一体化发展水平不断提高的背景下，通过加强区域合作来实现整体区域发展效率和发展质量的提高才是区域协调发展战略的主要目标。
因此，加快推动全国统一大市场建设，有助于区域一体化发展水平的持续提高，而在不同层次的发展水平下，区域协调发展战略的操作重点和现实抓手也会随之发生变化，这也就意味着每当区域一体化进入新的发展阶段，区域协调发展战略所面临的现实挑战和基础也会随之发生变化，要想确保区域协调发展战略能够顺利实现其长期目标，就必然要求区域协调发展战略与全国统一大市场建设形成深度匹配、高度同频的系统发展路径，不断推动区域协调发展战略取得更好的效果。
协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略的现实逻辑
在现实经济活动中，全国统一大市场建设与区域协调发展战略的实施，都与各级地方政府的行为具有密切联系，地方政府的主观能动性在为我国经济增长提供源源不断动力的同时，也为全国统一大市场的建设和区域协调发展战略的实施带来了挑战。
地方政府对我国经济发展的作用及其变化
在我国经济发展模式下，政府部门与市场机制是影响经济发展的两大主体，地方政府对经济发展起到了重要的作用。从区域关系的角度看，新中国成立以来的区域经济战略可以分为空间布局、地方竞争和区域协调三大阶段。在计划经济时期的空间布局阶段，中央政府决定全国经济产业的具体区位选择和空间布局。在改革开放以来的四十余年，获得较大发展自主权的地方政府对经济发展产生了巨大作用。新时代下，旨在形成高质量区域经济布局的区域协调发展战略成为了推动区域经济发展的主要战略。
在三个发展阶段中，大量文献证明，自第二个发展阶段至今，地方政府开始成为推动我国经济发展的重要主体，其主要途径是大规模的基础设施建设、高强度的招商引资竞争以及对中央产业政策的集体响应机制。通过在这几个领域的激烈竞争，地方发展的积极性和活力被迅速激发，我国取得了连续多年的经济高速增长奇迹。然而，随着经济和产业发展水平的提高，地方竞争模式的弊端也开始显现。如部分地方不顾实际财力，建设了远超实际需要的基础设施体系，导致地方的债务规模快速攀升；还有部分地方在招商引资方面进行了无序甚至是无底线的恶性竞争，导致了大量的资源浪费和重复建设；过于激烈的地方竞争，在某种程度上也扭曲了地方经济行为，使得部分地方重视经济指标的提高，而忽略了社会建设、民生保障和生态保护等方面的工作，最终制约了地区综合发展质量的提高。
高质量发展必然要求有效“约束”和“引导”地方
党的二十届三中全会决定指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。坚持把高质量发展作为新时代的硬道理，也是党中央对各地经济发展提出的共性要求。由于地方政府对经济发展的作用，实现高质量发展也必然要求对地方政府在经济发展过程中的地位和作用进行重新认识和定位。
一方面，高质量发展要求“约束”地方政府的经济行为。长期以来，地方政府深度参与了我国经济发展过程，有力推动了我国经济发展水平的提高。但过去追求地区自身经济指标提高的发展模式，也使得一些地方形成了将个体区域利益置于整体区域利益之上的无序竞争发展格局，市场保护、地方垄断、市场割裂、重复建设等行为，既影响了个体区域的发展效率，也间接阻碍了整体区域发展质量的提高。因此，约束地方政府的行为，避免地方政府采取违背公平竞争要求的政策和手段去参与经济发展，是实现高质量发展的必然前提。而从全国统一大市场建设的重点举措看，无论是实现要素、资源、商品市场基础制度和规则的统一，还是基础设施的联通与禁止妨碍市场公平竞争行为的举措，都是对地方政府行为的明确约束，将为地方实现高质量发展指引更为清晰的方向。
另一方面，高质量发展还要求“引导”地方政府的经济行为。想要按照高质量发展的要求来引导地方政府的发展行为，除了约束，更重要的是引导培育新的发展行为和发展路径。当前，我国已经进入到工业化中后期阶段，产业结构和科技创新已经逐渐逼近世界前沿水平，面临的产业升级和要素资源约束的压力日益增加。在这种背景下，加快形成更加高效、更为科学、更可持续的区域产业和经济分工布局，增强整个区域经济产业体系的发展韧性和要素资源使用效率，成为实现高质量发展的必然要求。显然，这一目标的实现依赖区域协调发展战略对各地方发展实际的系统有效引导。
准确把握影响地方经济发展行为的机理
无论是“约束”地方，还是“引导”地方，协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略的关键着力点都是地方经济发展行为。因此，为了确保全国统一大市场建设与区域协调发展战略的协同推进，就必须深入剖析影响我国地方经济发展行为的内在机理。
一方面，财政体制会影响地方经济发展行为。财政是政府赖以生存和发展的重要资源，财政体制结构也会对地方经济发展行为产生直接影响。从实践看，1994年开始实施的“分税制”改革，显著改变了中央和地方的财权事权结构关系，地方政府由此进入了财政支出远远高于财政收入的发展阶段。在此背景下，地方为了弥补自身财政收支的缺口，通过各种方式获得足够多的收入，就悄然成为各级政府发展经济的重要动力，而这也使得地方政府的利益与地方经济发展水平深度绑定，会导致地方政府深度参与地区经济活动。
另一方面，干部政绩考核也会影响地方经济发展行为。干部政绩考核是影响甚至是决定其晋升的关键因素。虽然我国政绩考核体系包含了各个领域的多项指标，但从具体权重和考核结果的应用程度看，地区经济指标的权重长期位于所有指标的前列，地区经济发展表现也会对最终的政绩考核结果产生决定性影响，这无疑会引导各级地方干部将大量的精力和资源向经济发展工作集中。与此同时，由于干部政绩考核以年度为考核周期，在短期内尽可能实现经济指标更快和更大的发展，也是各个地方制定经济和产业发展战略的重要考量。显然，这会影响地方政府的产业发展“偏好”，可能使得大量发展资源向“短平快”的产业和领域集中。
协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略的改革逻辑
无论是全国统一大市场建设对地方经济发展行为的有效约束，还是区域协调发展战略对地方经济发展行为的有效引导，都涉及到央地关系的调整、发展模式和体制的转变、相关制度和法律的支撑等内容，都需要进一步全面深化改革。
从法律层面为协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略提供支撑
针对地方政府在经济发展过程中的主体地位和强大作用，要从法律层面为约束和引导地方政府提供支撑。
一方面，在区域关系日益成为影响经济发展质量重要因素的前提下，要考虑制定《区域关系法》，明确地方在参与区域经济活动、区域经济合作、区域重大战略中的义务和责任，为地方参与自身辖区内的经济活动和跨区域的经济活动提供清晰的行为规范。其中，对明显违反公平竞争原则的地方行为和公职人员，要在法律层面明确其应该承担的法律责任和惩罚举措；对积极参与区域协作和区域重大战略且取得明显成效的地方，应针对性地予以激励。
另一方面，要进一步增强现有法律法规在约束地方经济发展行为上的作用。针对地方保护和地方行政性垄断等违反公平竞争原则的一系列行为，中央和相关部门先后制定并发布了《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》《消除地区封锁打破行业垄断工作方案》《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》等文件，修订并出台了《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《公平竞争审查条例》等法律文件。然而，从具体内容看，这些法律法规的主要作用对象是企业，关注的是企业垄断和企业不公平竞争问题，对地方行政性垄断和地方之间的不公平竞争现象关注不多，惩罚威慑力度也不够，难以真正约束和引导地方按照高质量发展要求来推动经济发展。对此，未来应结合协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略的需要，针对性地修订反垄断法，反不正当竞争法，加大对地方竞争行为的约束力度，真正将约束地方经济发展行为作为推动实现高质量发展的重要抓手。
深化财税体制改革为协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略提供保障
财权与事权在央地之间的划分结构，会直接影响地方经济发展行为，避免地方在经济发展实践中的“各自为政”以及实现地方的合作发展，都需要推动新一轮的财税体制改革，使其与推动全国统一大市场建设和实施区域协调发展战略的要求相契合。
一方面，根据发展需要和不同领域的实际情况，以充分发挥中央和地方两大主体的积极性为目标，厘清权责关系。优化政府间事权和财权划分，针对当前地方政府财政支出远高于财政收入的现状，既要逐项分析不同领域财政支出的规模和外部性，逐步增加中央政府在部分具有全局性或较强外部性等领域的财政支出比重，降低地方政府的财政支出压力，还要进一步完善央地财政转移支付制度，清理整合当前与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付。对保留的专项转移支付进行甄别，属于地方财政事权的划入一般性转移支付，加快形成实现权责利相统一、支出责任与财政事权相适应的央地财政关系，从源头遏制地方无序追逐经济利益的冲动。
另一方面，逐步探索有助于加速全国统一大市场建设与区域协调发展战略的财税改革举措。全国统一大市场建设与区域协调发展战略，实际上都是跨行政区域活动，这就要求我们的财税体制能够帮助地方破除行政区域的利益壁垒，站在整体区域的角度考虑经济问题。如可以按照域外原则分配各类生产经营过程中所产生的税收，将地方辖区内销售的税收收入划归于中央政府，在辖区外销售的税收收入归于地方政府。这就既可以避免地方保护现象，又可以避免地方干预统一市场建设的问题。又如为了引导区域之间形成合理的产业分工格局，可以探索地方之间经济指标分成与税收收入分享的办法，鼓励地方政府通过做大蛋糕来多分蛋糕。
优化政绩考核制度为协同推进全国统一大市场建设与区域协调发展战略提供引导
政绩考核是引领各级领导干部工作重心的“风向标”，在高质量发展已经上升为整个国家发展战略根本要求的前提下，在干部政绩考核指标体系中，围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，精准选择和设置考核指标，进一步提高高质量发展考核的内容比重和指标权重，充分发挥高质量发展考核激发地区推动高质量发展积极性的作用。
一方面，在高质量发展考核过程中，根据地区的不同国土空间功能定位，因地制宜选择适宜的考核指标。对能够体现不同类型地区高质量发展水平的关键指标要赋予更高的打分权重，让这些关键领域的工作质量决定和体现高质量发展水平，引导地区长期关注并推动这些领域的工作，形成持之以恒推动高质量发展的工作机制。与此同时，在优化考核环节、减轻考核负担、提高考核效率的前提下，高质量发展考核要充分利用短期监测与年度考核相结合的周期考核模式，为地区推动高质量发展提供稳定且持久的动力。
另一方面，高质量发展考核应立足高质量发展的艰难性和挑战性，重点关注能够推动高质量发展取得质变的关键领域和关键指标。将这些领域和指标变化的时间规律作为考核周期的选择依据，选择能够真实体现关键指标变化轨迹的考核周期，引导各地区将资源集中于能够帮助自身实现高质量发展的关键领域。此外，加大对高质量发展考核结果的使用力度，对确实在推动高质量发展进程中取得了如培育出具有国际竞争力的主导产业和企业、地区营商环境质量和服务效率实质性提高等成就的地区，也应敢于打破惯例，进行破格提拔，引导各级领导干部形成敢干事、能干事、干成事的工作思维。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授；本文系中共中央党校（国家行政学院）校（院）一般科研项目“区域协调发展视角下的多尺度空间主体耦合机制研究”阶段性研究成果】
参考文献略
责编：程静静／美编：石 玉