摘 要:都市圈是地区参国际与国内经济分工与竞争的重要地理单元，是区域发展的重要增长极。随着区域一体化建设的推进，都市圈已经成为了推动我国区域协调发展的重要载体。目前，我国都市圈已取得了显著的发展成效，但发展过程中仍存在着都市圈内部和都市圈之间发展不均衡、分工协作水平不高、体制机制不完善等问题。未来，需从促进产业共建共兴、共同建设统一市场、深化生态环境共治、协同推动对外开放、推动区域跨界治理、完善协调协商机制等多个方面入手，以都市圈为依托推动区域协调发展。
关键词:都市圈 城市群 区域一体化 区域协调发展
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
都市圈是城市群内部以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，是城市发展到一定程度的高级别空间组织形态，是区域发展的重要增长极[1]。作为我国城镇化发展的主要地域空间形态，都市圈是地区参与经济分工与竞争的重要单元，并在推动我国区域协调发展的进程中发挥着举足轻重的作用[2]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、部署和推动以都市圈为依托的区域协调发展战略。2024年3月，在新时代推动中部地区崛起座谈会上，习近平总书记强调：“大力促进长江中游城市群和中原城市群发展，加强都市圈之间协调联动，更好辐射带动周边地区发展。”2024年4月，自然资源部正式发布了《都市圈国土空间规划编制规程》，旨在推动都市圈一体化、高质量发展，提升都市圈整体竞争力，促进区域协调和城乡融合。
我国都市圈发展的现状分析
2019年2月，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》正式发布，该意见指出，要“加快培育发展现代化都市圈”。随后，2021年2月，国家发展改革委复函批准了《南京都市圈发展规划》，这是我国首个获批的都市圈发展规划，随后，福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈等陆续获批，截至2024年3月，共有14座国家级都市圈被正式批准。
目前，我国的都市圈建设已初见成效。以首个获批的国家级都市圈、跨省都市圈——南京都市圈为例，这一都市圈由南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城，以及常州下辖的溧阳、金坛两区县组成，总覆盖面积约6.5万平方公里。2023年，南京都市圈共实现地区生产总值约5.1万亿元，占全国总GDP的比重约为4%。2024年1月，南京市发改委公布了《南京都市圈发展规划》中期评估的结果，评估结果表明，“十四五”时期南京都市圈发展各项主要指标中，经济发展水平、基础设施互联互通水平、产业创新融合协同水平、生态环境共保联治水平、公共服务便利共享水平、体制机制改革创新水平等目标已按预期基本完成。
但总体而言，我国都市圈发展过程中仍存在着一些亟待解决的问题。一是都市圈内部及都市圈之间的发展不均衡[3]。就都市圈内部而言，都市圈的核心地区和外围地区经济发展差距较大，以广州都市圈中的广州市和肇庆市为例，2022年，广州市人均GDP为15.36万元/人，而同年，肇庆市人均GDP仅为6.55万元/人；就都市圈之间而言，东部地区凭借其经济基础和产业优势，发展速度、发展质量往往远优于中西部地区。以深圳都市圈和成都都市圈为例，2023年，成都都市圈共实现地区生产总值2.78亿元，不足深圳都市圈的60%。二是都市圈内部产业链供应链分工协作水平有待提升，城市间协同度有待提升[4]，产业同质化的现象也依然严重。三是户籍制度、社会保障制度和土地制度等造成的壁垒，不利于劳动力等生产要素在都市圈内自由流动，阻碍了资源在都市圈内部的高效配置[5]。
以都市圈为依托推动区域协调发展的重要意义
以都市圈为依托推动区域协调发展，有助于推动产业和人口布局优化。城镇化意味着城市规模的扩张，一方面促进城市发展，另一方面也带来城市规模结构、空间分布不合理及城市病等问题，因此需要更高效的区域发展空间组织形式。都市圈凭借其优化空间结构和高效配置资源的能力，能够促进商品、资金、技术和劳动力的流动，推动产业布局、人口布局优化，提升都市圈的整体竞争力和协同力，助推地区经济实现长足发展。
以都市圈为依托推动区域协调发展，有助于推动创新驱动发展战略的实施。都市圈内的高密度人口和企业集聚，为创新活动提供了良好的环境和土壤。高等院校、科研机构、企业等创新主体的集中，能够促进知识、技术和人才的交流与合作，加速创新成果的转化和应用。同时，都市圈内的产业链条完整，创新资源丰富，能够形成创新驱动的产业集群，推动产业升级和转型。以都市圈为依托的发展模式，可以加快我国从要素驱动向创新驱动的转变，实现经济高质量发展。
以都市圈为依托推动区域协调发展，有助于缩小区域发展差距，促进社会公平[6]。都市圈内的核心和边缘地区可以通过合理的分工合作，实现共同发展。核心地区作为经济发展的引擎，可以带动周边外围地区的发展，而外围地区则可以承接中心地区的产业转移，缓解中心地区的压力。同时，通过都市圈的建设，可以加大对落后地区的扶持力度，改善基础设施和公共服务，提升其发展水平，缩小与发达地区的差距。
以都市圈为依托推动区域协调发展，有助于提升区域的国际竞争力。随着经济全球化的深入发展，各国之间的竞争日益激烈。在全球化背景下，都市圈可以通过集聚资源和要素，形成具有国际竞争力的产业集群，吸引全球的资金、技术和人才，提升区域竞争力。同时，都市圈内的城市可以通过合作，共同参与国际竞争，提升整体的竞争优势。通过打造具有国际影响力的都市圈，可以更好地融入全球经济体系，实现更高水平的开放和发展。
以都市圈为依托推动区域协调发展，有助于优化国土空间布局，促进生态文明建设。都市圈的发展有助于缓解中心地区的环境压力，改善生态环境质量。通过都市圈的统筹规划，可以优化城市的空间布局，减少无序扩张，保护自然资源和生态环境。同时，都市圈内的城市可以共同推进环境保护和生态治理，提升区域的生态文明水平。通过推动绿色发展和低碳经济，都市圈可以实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，进而实现可持续发展。
以都市圈为依托推动区域协调发展的路径选择
促进产业共建共兴
推动共建优势产业链，打造区域一体化的高效协同发展模式。都市圈内各城市应根据各自的产业优势和特色协同发展，构建完整的产业链体系，以实现资源的优化配置和整体竞争力的提升。通过整合各城市的优势产业，形成涵盖研发、生产、销售等环节的完整产业链，提升整体竞争力和市场适应能力。各城市应在产业链分工上进行详细规划，明确各自的角色和定位，避免重复建设和低效竞争。通过建立区域性产业联盟和合作机制，促进技术创新和成果共享，提升整体产业链的创新能力和竞争力。
推动共建联合招商机制，形成区域整体招商合力和引资新格局。都市圈内的城市应打破行政壁垒，联合制定招商引资政策，共享招商信息和资源。通过设立统一的招商平台，各城市可以协同吸引跨国公司和国内龙头企业入驻，形成强大的招商合力，提升区域整体吸引力。这不仅有助于吸引外资和优质项目，还能增强区域经济的整体活力。各城市应建立定期的招商信息交流机制，共享招商资源和政策，避免内耗和重复招商。通过联合举办大型招商推介会和投资洽谈会，展示区域整体优势，吸引更多优质项目和投资。同时，针对重点招商项目，建立跨区域的联合服务团队，提供全方位的项目服务和支持，确保项目的顺利落地和快速发展。
推动经济区与行政区适度分离改革，实现资源优化配置与管理高效协调。行政区划往往限制了资源的跨区域流动和产业的合理布局。通过探索经济区与行政区适度分离，建立跨区域的经济管理机构，是实现产业共建共兴的制度保障，能够更有效地协调和管理产业发展。跨区域经济管理机构应具备独立的决策和执行权，负责统筹规划和协调区域内的经济发展。通过制定统一的发展规划和政策，确保区域内各城市的协调发展，避免资源浪费和重复建设。经济管理机构还应建立高效的信息共享和沟通机制，及时传递和处理各类经济信息，促进资源的合理配置和高效利用。
共同建设统一市场
推进市场准入“异地同标”，构建公平开放的区域市场环境。都市圈内各城市应协调统一市场准入标准，消除地方保护主义，确保企业在不同区域享有相同的准入条件。通过制定统一的市场准入规则，促进商品、服务和资本的自由流动，提升市场一体化水平。各城市应共同制定市场准入标准，并定期进行评估和调整，确保标准的适时性和有效性。通过建立跨区域的市场准入协调机制，及时解决企业在准入过程中遇到的困难和问题。推动市场准入信息的公开透明，确保企业能够及时获取相关政策和信息，提升市场的公平性和透明度。通过优化市场环境，吸引更多企业进入，促进区域经济的持续健康发展。
推进企业跨省市“一键迁移”，提升市场资源配置的灵活性和效率。在统一市场体系下，各城市应简化企业跨区域迁移的流程，建立高效的政务服务平台，支持企业跨省市“一键迁移”，提高市场资源配置效率，增强企业在区域内的灵活性和适应性。各城市应共同开发并推广使用统一的企业迁移服务平台，实现企业迁移过程中的信息共享和流程简化。通过设立跨区域企业迁移服务中心，为企业提供全方位的迁移支持和咨询服务。简化企业迁移的行政审批程序，提高办理效率，确保企业能够快速完成迁移。同时，建立企业迁移后的跟踪服务机制，及时解决企业迁移后遇到的问题，保障企业的平稳过渡和发展。
推进跨省公平竞争审查协作机制构建，确保市场秩序的公平与透明。都市圈内各城市应联合建立跨省公平竞争审查机制，规范市场秩序，防止垄断和不正当竞争行为，通过共享信息和协同执法，共同维护统一市场的公平性和透明度，促进区域经济的健康发展。各城市应共同制定公平竞争审查的标准和程序，确保审查过程的公开透明。建立跨区域的公平竞争审查信息共享平台，及时交换和更新相关信息，提升协同执法的效率。定期开展跨区域联合执法行动，严厉打击垄断和不正当竞争行为，维护市场的公平竞争环境。通过制定和实施公平竞争政策，促进企业的良性竞争和创新发展，提升区域经济的整体活力和竞争力。
深化生态环境共治
建立跨区域环境立法与司法协同机制，提高对环境违法行为的打击力度。都市圈内各城市应共同制定和完善生态环境保护的法律法规，形成统一的立法标准，以解决跨区域环境问题。同时，建立跨区域的环境司法联动机制，通过联合执法和信息共享，提高环境违法行为的查处效率，确保生态环境保护法律法规得到全面贯彻执行。各城市应成立生态环境立法委员会，负责协调和推进跨区域环境立法工作，定期审查和更新环境法律法规，确保法律的适用性和前瞻性。建立跨区域环境司法合作平台，促进执法机构之间的信息交流和资源共享，提高对环境违法行为的打击力度，维护区域生态环境的健康和可持续发展。
建立统一的环境监测体系，提高环境治理的科学性和时效性。都市圈内各城市应建立统一的环境监测体系，实现环境数据的实时共享。通过共享污染源信息和环境监测数据，各城市可以及时了解和应对环境问题，协同采取有效措施，提升整体环境治理能力。各城市应共同建设区域环境监测中心，整合各类环境监测资源，实现对空气、水质、土壤等环境要素的全面监控。建立环境数据共享平台，确保各城市能够实时获取和交换环境监测数据，提升环境治理的科学性和时效性。通过定期发布环境质量报告，向公众公开环境信息，增强环境治理的透明度和公众参与度。
协同推动对外开放
共同构建国际化平台，打造高水平的区域对外合作载体。都市圈内各城市应共同建设国际化交流与合作平台，如自由贸易区、国际会议中心和展览馆等。这些平台将有助于吸引国际投资、促进贸易和技术交流，提升区域的国际竞争力。各城市应共同规划和建设国际化平台，确保资源的合理配置和高效利用。通过举办高规格的国际会议和展览，吸引全球的投资者和企业家前来考察和合作，提升区域的国际影响力。建立与国际机构和组织的合作关系，定期开展国际交流活动，促进跨文化交流和理解，增强区域的国际化水平。
联合开拓国际市场，形成区域一体化的对外开放新格局。都市圈内各城市应协调制定和实施对外开放政策，形成统一的开放政策体系，减少政策差异，优化营商环境，提高对外资和国际企业的吸引力。同时，共同参与国际市场开拓活动，联合举办国际贸易展览和招商引资活动，打造区域品牌，提升区域产品和服务的国际知名度和市场份额。设立联合工作组，负责对外开放政策的协调和落实，确保政策的一致性和协调性。通过整合各城市的资源和优势，共同制定国际市场开拓战略，提升区域在全球市场的竞争力。定期组织区域内企业参加国际展览和贸易洽谈会，推动产品和服务走向国际市场，提升区域经济的国际化水平。
建立跨境合作机制，推动跨境贸易、投资与技术合作。通过签订合作协议、建立跨境产业园区和合作区，推动跨境贸易、投资和技术合作，实现区域经济的共同繁荣。各城市应成立跨境合作协调委员会，负责跨境合作的规划和推进，确保合作项目的顺利实施。通过设立跨境合作专项基金，支持跨境基础设施建设和合作项目的开展，提升区域的整体竞争力。定期召开跨境合作论坛和会议，交流合作经验和成果，深化与周边国家和地区的经济联系，推动区域经济的可持续发展。
推动区域跨界治理
推进跨省通信一体化，构建高效便捷的区域通信服务网络。都市圈内各城市应合作建设统一的通信网络，消除跨省通信障碍，提升通信服务质量和效率。通过建立统一的通信平台和标准，促进信息流通和资源共享，提高整体通信能力，满足区域内居民和企业的通信需求。各城市应共同投资建设和维护通信基础设施，确保通信网络的稳定性和覆盖率。定期进行技术升级和维护，确保通信服务的先进性和可靠性。通过设立跨区域通信管理机构，协调解决通信服务中的问题和障碍，提升区域内通信服务的一致性和用户体验。
推进毗邻地区警情处置一体化，提升区域公共安全协作能力。都市圈内各城市应建立跨区域的警情联动机制，实现警务信息共享和应急资源协调。通过设立联合指挥中心和制定跨区域应急预案，各城市可以更快速地响应和处理跨区域的突发事件，提升整体安全保障水平，维护社会稳定。各城市应共同制定警情处置标准和流程，确保应急响应的快速和高效。通过建立跨区域的警务信息共享平台，实现警情信息的实时传递和处理。定期组织跨区域联合演练和培训，提高警务人员的协同作战能力和应急处置水平，增强区域公共安全的整体防控能力。
推进政务服务一体化，提升区域内公共服务的便利性和效率。都市圈内各城市应加强政务服务合作，推动跨区域政务服务的统一和便捷化。通过建立统一的政务服务平台和标准，各城市的居民和企业可以实现异地办理各类政务事项，提升政务服务的便捷性和效率，促进区域内公共服务的均等化和便利化。各城市应共同开发和推广使用统一的政务服务平台，实现政务信息实时共享和联动处理。通过优化政务服务流程和简化办理手续，节约居民和企业的时间和成本。定期开展政务服务质量评估，收集公众意见和建议，不断改进和提升政务服务水平，确保居民和企业享受高效、便捷的公共服务。
完善协调协商机制
建立多层次协商推进机制，构建区域协调发展的高效沟通平台。都市圈内各城市可建立多层次的协商机制，通过定期召开区域协调会议，确保各级政府、企业和社会组织能够就区域发展中的重大问题进行充分沟通与协商，共同推进区域协调发展。各城市可设立区域协调委员会，负责统筹和组织各类协商会议，确保议题的全面覆盖和讨论的深入性。通过建立常态化沟通渠道，及时传递各方意见和建议，推动形成广泛共识。定期发布协商会议的成果和建议，确保决策的透明性和公开性，提高政策的执行力和公信力。
建立重大项目联合调度服务机制，提升跨区域项目管理和执行效率。为了提高重大项目的协调和实施效率，各城市应联合设立重大项目调度服务中心，统筹调度和服务跨区域的重大项目，确保资源合理配置和项目顺利推进，提升项目管理水平。各城市应共同制定重大项目的调度和管理标准，确保项目在规划、审批、建设等各环节的高效协同。通过建立项目进展信息共享平台，实现项目进度的实时监控和问题的及时解决。定期召开项目调度协调会，汇报项目进展，解决项目推进中的难题，确保重大项目按计划推进和顺利完成。
建立干部互派挂职机制，促进区域内管理经验和治理能力的交流提升。为了促进区域内各城市间的交流与合作，应建立干部互派挂职机制，定期选派干部到兄弟城市挂职锻炼，提升干部的综合素质和治理能力，同时促进区域间的经验交流和政策协调，推动区域协调发展。各城市应制定干部互派挂职计划，明确挂职目标和任务，确保挂职工作的有序开展。通过建立挂职干部交流平台，定期组织挂职干部进行经验交流和学习，保证挂职效果。建立挂职干部考核和评估机制，及时总结和推广挂职工作中的成功经验，推动干部能力的全面提升和区域治理水平的不断提高。
【本文作者为上海财经大学城市与区域科学学院教授；本文系国家社科基金重大项目“城市群协同创新带动大中小城市协调发展研究”（编号：23&ZD067）、上海市教委科研创新重大项目“我国都市圈及城市群人口集聚与空间格局优化研究”（编号：2023SKZD12）阶段性成果；上海财经大学城市与区域科学学院区域经济专业博士研究生徐婉晴对本文亦有贡献】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉