摘 要:党的二十届三中全会强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”大中小城市协调发展是高质量发展的题中应有之义，通过大中小城市协调发展来高效配置资源是实现高质量发展的必然选择。构建大中小城市协调发展格局，需要进一步明晰大中小城市协调发展的内涵，洞悉大中小城市协调发展的规律，科学合理制定促进大中小城市协调发展的政策；树立系统关联理念，基于国家、城市群、都市圈等不同空间尺度，推进大中小城市规模协调、功能互补和治理协同。
关键词:大中小城市 城市群 一体化发展 协调发展
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
构建大中小城市协调发展格局是党的二十大确定的推动高质量发展的一项重要任务，也是国家新型城镇化规划确定的中国新型城镇化道路的重要内涵。党的二十届三中全会进一步强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”大中小城市协调发展之所以受到关注，不仅是由于实现中华民族伟大复兴离不开具有竞争力的城镇体系的支撑，也是因为大中小城市发展不协调会制约实现高质量发展。城市间规模分布失调、专业化分工不足、治理协同缺失、高效的城市群和都市圈载体还未发育成熟，这样的状况容易降低资源配置效率。我国作为人口规模巨大和疆域广阔的大国，通过大中小城市协调发展来高效配置资源是实现高质量发展的必然选择。
我国大中小城市协调发展面临的挑战
人口向超大城市快速集聚和小城市发展乏力是世界上大多数国家在城镇化过程中都会碰到的问题。1960年全世界超过1000万人口的超大城市还只有3个，到了2010年就增加到23个[1]。超大城市人口爆炸式增长引起了联合国等国际组织，以及《经济学家》《时代周刊》等国际媒体以及学术界的广泛关注[2]。学者及媒体普遍担心这会导致城市体系的不协调，社会经济资源分布不均甚至损害社会经济增长[3]。对此，已有一些文献证实了大城市增长更快和城市体系更加极化[4]，但另一些文献则发现城市规模分布在总体上仍保持稳定[5][6]。
从我国城市化实践来看，由于担心大中小城市发展差距的扩大，很长时间内实行控制大城市规模和积极发展中小城市的城市化方针。一直到2001年“十五”计划纲要开始明确要“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。我国大中小城市协调发展现状到底是怎样的呢？根据反映城市规模分布的城市位序-规模指数来看，自1950年以来我国城市规模不断趋于均衡化，但自2000年左右以来开始出现极化。更精确的数据分析显示，该指数已经小于1，即经验上的平衡状态，并逐渐远离1[7]。这样的结果与当前超大特大城市增长迅速和小城市发展动力不足的现实吻合。如果按照城区人口规模把城市分成大中小三类城市的话，新世纪以来的20多年里，大城市的人口和GDP总量增速要远远超过中小城市。地价高企、交通拥堵等问题在超大特大城市中愈演愈烈。为了应对大城市病，超大特大城市纷纷在总体规划中提出了建设新城的多中心空间战略。例如，北京在市域内部建设通州副中心城市，以此作为疏解非首都核心功能的手段之一。上海则在前期新城建设基础上，重点建设五大新城。
大中小城市协调发展的内涵
关于大中小城市协调发展的讨论多偏重于城市规模的不协调，即超大城市规模过大带来城市病，而小城市规模过小导致发展不足。但规模不协调仅仅是表征，规模是以功能为支撑的，因而规模不协调背后是功能分工的失衡。功能均衡是以要素自由流动为前提的，功能失衡反映的是体制障碍。与此同时，规模、功能、体制都必须在一个结构完整、运行有序的高效空间体系内才能有效落实。因而，大中小城市协调发展的第一个目标内涵应该是规模协调、功能互补、治理协同和空间有序四位一体。
城市规模协调是大中小城市协调发展的重要前提
城市之间的规模关系即城市规模分布实际反映的是集聚经济和集聚不经济的结果。集聚经济和集聚不经济首先体现在个体城市规模上。长期以来，学术界都存在关于是以发展大城市为主还是以发展小城镇为主的争论。前者注重集聚经济带来的经济收益，后者强调小城市的发展不足和大城市集聚不经济。但集聚经济和集聚不经济的原理同样适用于城市间关系，即城市规模分布的效用分析。过于集中的城市规模分布导致人口过于集中于大城市，在带来集聚经济效益同时，也带来交通、社会、环境问题，影响人们的身心健康和幸福感，进一步也会损害大城市自身经济效率；小城市则由于资源不足而发展受限。而人口过于分布于中小城市，则会因集聚经济达不到最优门槛而损失效率。理论上应该存在一个最优的城市规模分布模式，做到集聚经济和集聚不经济综合效益最大化。
城市功能互补是大中小城市协调发展的重要支撑
分工是以功能互补为前提的，功能互补决定了分工效率，密切的分工协作是大中小城市协调发展的效率来源。不同规模的城市根据自身交通区位、资源禀赋、规模特征等比较优势实现产业分工和价值链分工。尤其是近距离的大小城市可以实现规模互借和功能互借。反之，如果大中小城市之间功能分工失序，同质化明显，则无法形成基于价值链、上下游行业关联与知识关联的专业化分工与协作，会损害分工效率和经济循环的畅通。大城市“大而全”的产业与功能集聚，不利于自身的创新驱动与转型发展，会进一步加剧产业转移的粘性；中小城市“小而全”不利于发挥自身的比较优势，会加剧陷入同质化竞争的风险。
城市协同治理是大中小城市协调发展的重要保障
规模协调和分工协作依赖于要素自由流动。在趋利机制下，劳动力、资本、技术都会在不同城市之间流动以实现收益最大化，同时实现要素合理配置、功能分工协作和规模协调发展。反之，当要素不能自由流动时，价格信号失灵，不仅损失资源配置效益，还会导致不同规模城市间分工协作缺失，人口流动固化和规模失调。财政分权体制和经济总量导向的政绩考核机制会导致政府干预经济的动机强烈，形成所谓的“行政区经济”。虽然能激起地方政府发展积极性，但也导致了行政壁垒，阻碍了要素自由流动，是造成大中小城市发展不协调的深层次体制原因。同时，协同治理的缺失也使得城市之间的环境共同治理与生态共同维护难以落到实处。
城市群和都市圈是大中小城市协调发展的重要载体
大中小城市协调发展所依托空间是多尺度的，既可以是全国范围，也可以是城市群和都市圈。对于大国来说，城市群与都市圈作为大中小城市协调发展的载体具有重要意义。城市间规模关系、功能关系和治理关系，在地理临近空间内更为密切。城市群和都市圈作为紧密联系的城市区域，是城市之间集聚经济和集聚不经济权衡、功能分工联系以及协同治理的当然载体。城市群和都市圈是当前我国区域政策和城市化政策的发展重点，但不同规模城市整体组合的空间效率还有很大提升空间，大中小城市协调发展任重道远。
除了规模协调、功能互补、治理协同和空间有序四位一体外，大中小城市协调发展的第二个内涵是综合效益最大化。经济效率、地区差距、生态环境、安全稳定等都是大中小城市协调发展的目标维度，不同维度绩效最优所对应的城市规模分布并不完全一致，最终政策选择需要因时度势，综合平衡，抓住主要矛盾，获取综合效益最大化。
大中小城市协调发展的第三个内涵是多尺度空间异质性。地理空间具有多尺度特征，国家、城市群、都市圈等不同尺度空间内的大中小城市协调发展的内涵和规律存在差异性，需要具体问题具体分析。除了国家尺度外，城市群作为城市化主体形态，是大中小城市协调发展最重要的空间组织载体，都市圈作为城市群的内核是大中小城市协调发展的重要依托。
大中小城市协调发展的基本规律
指导大中小城市协调发展需要洞悉相关规律，为政策制定提供思路性基础。以下结合相关理论和实证经验分别从规模分布、功能分工和治理体制三个层面总结大中小城市协调发展的基本规律。
规模分布
当一个国家的城市位序-规模分布指数等于1时，被称为符合Zipf分布，并被认为是城市规模分布的基准定律。但是否是绩效最优的分布还没有答案。我们基于全球136个主要国家的多年面板数据展开计量分析，力求寻找经济增长[8]、地区公平、环境质量最优的城市规模分布结构[9][10]。
在经济增长方面，当城市位序-规模分布指数等于1即符合Zipf定律时，国家人均GDP达到最高。进一步采用人均专利和就业率反映集聚经济，采用交通拥堵和人均污染排放反映集聚不经济进行机制分析显示，当城市规模分布不断极化时，集聚不经济增长速度会在后期超过集聚经济，而1是集聚经济和集聚不经济净收益达到最大值时的城市规模分布拐点。这意味着国家城市规模分布过于极化或者平均都会带来效率的损失，在两种极端发展模式之间存在一种经济绩效最优的城市体系。
在地区公平方面，我们研究显示，极化的城市规模分布更有利于缩小地区间收入差距。机制分析表明，极化的城市规模分布对大、小城市收入水平的增加都有贡献，但对小城市收入水平的促进作用更强。根据以往文献研究，这种效应可能是因为小城市人口向大城市集中的过程中，小城市人均资源占有量增加带来的人均工资水平的上涨超过了大城市因规模效应带来的人均工资水平的增加。
在环境质量方面，均衡的城市规模分布更有利于保护生态环境，在人口密度较高的国家尤其如此。其原理机制在于，均衡的城市规模分布中各城市规模及发展水平相当，多中心模式可以通过减少交通出行（跨城通勤和交通拥堵）来降低污染；对增强区域综合竞争力期望较大，容易激发城市间形成更密切的联系及合理的产业分工，降低生产能耗。
综合上述经济、社会和环境三个维度的发现可以做出如下判断：不存在经济、社会、环境综合效益俱优的城市规模分布模式，需要综合权衡，抓住主要矛盾，根据国家发展大局的需要选择最佳模式，做到效率、公平和环境效益的综合平衡。
功能分工
城市规模和城市规模分布只涉及大中小城市协调发展的外在表征，背后深层次逻辑是城市间功能关系。考虑到城市群是大中小城市协调发展的主要载体，这里以全国19个城市群为样本，给出城市群内以核心城市生产性服务功能和外围城市制造功能为代表的城市间价值链分工的经验证据和理论根据[11]。
城市群内的城际功能分工有助于促进城市的经济增长，这源于集聚经济，可分为本地的集聚外部性和非本地网络外部性。从本地集聚角度来看，城市群功能分工有利于各个城市按照比较优势来进行功能专业化发展。从非本地的集聚角度来看，一方面，依托于城市群内便捷的交通基础设施和信息技术设施，城市群内的城市都可以享受到更大地理范围内的专业化经济、多样化经济和知识溢出[12]，同时又避免了本地集聚不经济的消极影响[13]。另一方面，城市功能分工有利于深化市场一体化程度，弱化中心城市和外围城市的空间竞争，减少重复建设，降低了“集聚阴影”效应的发生概率，提高资源配置效率。
城市群内的核心城市和外围城市的功能分工与两者之间的经济差距呈U型关系，即总体上城市群功能分工缩小了城市群经济差距，但长期分工固化后会扩大城市群经济差距。前期差距的缩小源于外围城市受益于功能分工的程度更高，不仅改善了外围城市处于激烈竞争下的不利地位，外围城市还可以从中心城市获得梯度溢出的先进生产技术和管理经验。在分工后期，外围城市制造业相对容易产生路径依赖和路径锁定，导致创新受阻以及经济增长动力不足。而且，价值链分工在本质上存在利益分配的不均，占据价值链高附加值区段的中心城市获益更多。目前进入分工后期的城市群主要是京津冀城市群、成渝城市群、粤港澳大湾区、长江三角洲城市群等发达城市群。
治理机制
城市规模协调和功能分工协作以生产要素自由流动的市场机制为前提。政府如果不恰当的对经济进行干预，可能会带来市场分割，进而造成大中小城市发展不协调。人为设定制度门槛阻碍了劳动力、资本等要素的自由流动，带来了资源配置效率的扭曲，增加了交易成本，不仅会降低制度效率，还会导致大中小城市之间的功能分工体系和协调的规模分布难以形成。实践中往往体现为，以辖区利益最大化为指向的产业政策通常会造成恶性竞争和产业重复建设；行政等级高的大城市具有更大的资源分配决定权，对低等级中小城市发展产生不利影响，等等。
“行政区经济”“晋升锦标赛”等理论是这一方面的学术总结[14][15]。实证证据也多支持市场分割的发散趋势和负面效应。城市行政边界间存在一定程度的市场分割，阻碍了空间溢出效应的发挥[16]。
构建大中小城市协调发展格局的对策建议
从大中小城市协调发展的内涵和相关规律性认识出发，构建大中小城市协调发展格局需要树立系统关联理念，基于国家、城市群、都市圈等不同空间尺度，推进大中小城市规模协调、功能互补和治理协同，通过降低大城市集聚不经济与增强中小城市的集聚能力，实现规模效应的优化和空间公平改善；通过增强大城市辐射带动功能以及大中小城市之间的专业化分工，实现分工效率的提升；通过加强市场化建设与构建城际政府间协同治理机制，实现生产要素跨区域自由流动，为大中小城市协调发展创造体制机制基础。
降低大城市集聚不经济，增强中小城市集聚能力
为了避免因城市规模分布过度极化带来的综合绩效损失，应从城市规模分布的两端入手，采取对应的均衡化策略，降低超大特大城市集聚不经济，同时增强中小城市的规模集聚能力。而处于中间规模的大城市尤其是人口规模在300—500万之间的Ⅰ型大城市，经验证据显示，往往具有相对灵活的城市规模，是辐射带动区域发展的重要载体，重点需要提高自身内涵能级而不是规模。
超大特大城市作为辐射带动区域发展的龙头，降低其集聚不经济，重点是推进空间结构多中心化，以提高城市承载力；同时，要有序放开户籍管制，更多地借助市场机制和经济杠杆自发调节人口流动，激发城市活力。超大特大城市空间多中心化，有助于缓解大城市病，最大程度地实现集聚经济效益。理想情况下，典型多中心结构城市的经济最优城市规模是典型单中心城市的2倍，劳均经济产出也在2倍以上。降低超大特大城市集聚不经济还需要加强基础设施建设，提高公共服务承载能力，交通承载力不足已经成为城市规模分布中首位城市规模塌陷的瓶颈[17]。有条件的中等城市和小城市发展重点是增强基础设施和公共设施服务水平，发展成为更大城市，提高自身集聚经济效益。一部分中小城市尤其是县城，还承担着乡村全面振兴和城乡融合的重要任务，是接受农村人口城镇化的主要空间载体。
增强大城市辐射带动功能，促进大中小城市之间的专业化分工
城市群内部城市应当立足于价值链空间分工中的比较优势，强化功能定位。中心城市重点发挥生产性服务功能，从生产性服务业的专业化、多样化发展中获取发展动力，起到辐射带动周边中小城市发展的作用；同时也从周边中小城市获得“借用规模”效应，扩大市场支持规模，从而支撑起更高水平的功能。外围中小城市应借助靠近中心城市的区位优势，不仅承接来自中心城市的产业转移，还通过“借用功能”效应，借用中心城市的高端生产性服务功能来实现制造业的专业化和集群化发展。加强城市群的交通基础设施建设是促进城市群功能分工的重要支撑力量。相比于京津冀、长三角、粤港澳大湾区，西部和中部城市群的交通基础设施建设和信息基础设施建设仍需加强，从而更好为城际功能分工奠定基础。源于制造业和生产性服务业在价值链分工过程中的利益分配不均的问题，发达城市群应当警惕过度功能分工可能带来的城市间经济差距扩大效应。要未雨绸缪，充分利用行政干预，建立合理高效的城市间合作共赢机制。尤其是外围城市需要培育内生产业优势，通过持续的技术创新来增加制造环节的附加值，而非仅仅依赖中心城市的辐射带动作用。
更好发挥市场机制作用，构建城际政府间协同治理机制
从西方发达国家的城市化历程来看，大中小城市协调发展的城镇体系的形成，是一个由市场机制主导的自然演变过程。以最为典型的美国为例，伴随大城市病的出现和郊区化进程，中小城市开始在城镇化过程中扮演重要角色，不同规模城市各负其责；同时，在高度城市化地区出现巨型城市区域，城市群和大都市区成为不同规模城市协调发展的主要空间载体。尽管欧洲国家最初通过规划建设卫星城和新城来应对大城市病，但总体来讲，仍是遵循了市场机制主导的城镇化道路。发达国家经验以及来自理论和实证的证据都启示我们，构建大中小城市协调发展格局应以市场化和一体化为前提，推动不同规模城市落户条件无差别化以及基本公共服务均等化，在要素自由流动中实现城际分工协作和规模协调。
当前我国区域一体化实践中，除了城市群之外，都市圈、大都市圈、城市联盟等各种区域一体化共同体层出不穷。区域一体化是借助地理临近的规律在区域层面先行试点推进小范围的一体化，为全国一体化创造条件、提供经验。可以说，区域一体化是过渡阶段，终极目标是全国一体化，这也是全国统一大市场建设的重要内容。如果存在层次过多的“空间俱乐部”会形成事实上更多的区域分割，违背了全国统一大市场初衷，不利于大中小城市协调发展格局的形成。从发达国家经验来看，只有同城化的都市区是需要着力构建的，相当于职住均衡的城市统一劳动力市场，或者说是功能性的城市。其他空间尺度不宜过分强调空间边界，都是一体化潜在的专业化分工区域。
在我国国情下，强调市场化并不意味着放弃有为政府的积极作用。当前的城际行政壁垒是导致大中小城市规模不协调和缺乏专业化分工的重要原因，是大中小城市发展不协调的历史原因。在功能布局依然失衡的情况下，如果简单地把一体化都推给市场，这种非对称式操作会加剧扭曲，即超大特大城市人口急剧增加而小城市人口快速流失。解铃还须系铃人，解决这个问题还离不开政府积极作为和自我创新，在功能布局均衡化上发挥作用，并逐渐让市场发挥资源配置主要作用。近期可通过落实省直管县和经济扩权，给与中小城市更多经济发展权限，长期则要在市场主导、政府引导与以人为本的原则下，完善市场体制和政府协同治理体制，促进要素和企业自由流动。改革以辖区GDP总量为主的地方政府考核机制，增加协同发展考核权重；尝试以都市区甚至城市群整体为绩效考核单位，以促进利益共享和成本共担机制的形成，营造一体化的共赢竞合格局；探索针对地方政府直接干预经济的监督反馈法律体制，保障大中小城市协调有序发展。
【本文作者为华东师范大学地理科学学院教授、中国行政区划研究中心主任；本文系国家社会科学基金重大项目“构建大中小城市协调发展格局研究”（项目编号：23ZDA049）“的阶段性研究成果；广州市社科院王艺晓博士对本文亦有贡献；感谢郑晓辉在数据计算方面的支持】
注释略
责编：李 懿／美编：石 玉