【摘要】“健全人口发展支持与服务体系”是党的二十届三中全会首次系统阐释的重要概念，这一以应对少子化、老龄化为重点的政策布局为下一阶段我国持续推进人口高质量发展提供了明确的方向指针。从理论上看，“健全人口发展支持与服务体系”在现阶段的目标任务就是要在循序渐进地增进基本民生福祉质量的基础上向公平普惠方向进行进阶式转变，体系性优化我国福利组合及其递送形式，通过稳步提升全人群、全生命周期的民生保障水平来促进人口数量、质量和结构的有益变化。未来我国应当做好人口发展支持与服务体系的顶层设计，消除体系建设中的痛点堵点，夯实体系在实践中的落地能力，以有效实现我国人口发展战略从主要覆盖困难人群向涵盖全体国民、从供给导向向需要导向、从权责分散到“家国一体”、从差异碎片到公平普惠的转型。
【关键词】人口发展支持与服务 少子老龄化 基本民生福祉 公平普惠 【中图分类号】F113.9 【文献标识码】A
党的二十届三中全会将“在发展中保障和改善民生”视为中国式现代化的重大任务，并首次完整系统地提出“健全人口发展支持与服务体系”的概念。这一最新论述对原有的“生育支持政策体系”“积极应对人口老龄化国家战略”以及“农业转移人口市民化”等政策进行了深化聚焦与统筹协同，为我国下一阶段通过民生福祉建设来实现人口高质量发展指明了方向。在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，如此明确地提出人口发展议题，既彰显出我国当前人口发展面临错综复杂的局面，也体现出国家对推动建设与现代社会经济发展相协调的人口发展战略的坚定决心。那么如何在理论上认识“健全人口发展支持与服务体系”的时代意义，该体系具有哪些目标任务，以及未来如何在实践领域有效健全该体系就成为现阶段必须认真回答的三个关键议题。
健全人口发展支持与服务体系的时代意义
人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。“健全人口发展支持与服务体系”的提出与我国人口发展面临少子、老龄化问题加剧的新形势有关。一方面，人口再生产模式转变，我国总人口增速明显放缓，生育水平持续走低。另一方面，我国人口老龄化程度持续加深带来的照顾赤字问题也不容忽视。随着60周岁以上的老年人口占比从2010年的13.3%增长至2020年的18.7%，近年来我国老年人口尤其是失能失智老年人的照顾压力与日俱增。据统计2020年我国60周岁以上和80周岁以上人口中不能自理者的比例分别攀升至2.3%和8.3%，经预测2030年我国失能半失能老年人也将达到7611万人。“一老一小”问题对我国经济社会稳步发展构成了空前挑战，并成为国家治理现代化过程中不可回避的重大问题。
突出的少子、老龄化问题既反映出现代化对我国人口变迁的深刻影响，也展现出原有的人口发展政策不能够有效应对这种重大转变。具体而言，由于我国经历了同比已有现代化国家更快速的工业化、城镇化，呈现出高度“时空压缩”的现代化特征，这使得人口流动性的增强、家庭规模的缩小以及家庭形式的多样化在我国更为剧烈，原有的以家庭为中心的照顾形式正在面临赡养抚育成本激增的压力。已有测算表明，我国抚育城镇和农村儿童的直接成本已分别达到27.3万元和14.3万元，这种高昂的家庭赡养抚育成本与家庭在现代公共生活空间中地位的下降形成了较为突出的矛盾。尤其考虑到当前我国丧亲、离异、留守等有功能障碍的家庭已经占据全部家庭的34.1%，通过家庭内生动力的提高来实现高质量赡养抚育的可能性被持续削减。为了给家庭赋能，我国过去几年连续做出了养老服务、生育支持、流动人口市民化等政策布局，各地在实践层面也积极落实国家的决策部署，力图通过个税抵扣、高龄津贴、残疾人两项补贴、居家社区养老服务、医养结合服务等一揽子社会政策综合方案来扭转这种人口发展的不利局面。
从实践效果来看，我国的生育率降低及老龄化程度持续加深带来的照顾赤字问题仍然未能得到根本性遏制。其深层原因有四个：一是过去相对独立的生育支持政策与老龄服务政策往往针对儿童、老年人等特殊群体来部署，这样的政策设计将国家支持与服务的范围由具有社会权利的全体公民缩减到了特定困难群体，客观上忽视了全球化背景下劳资双方福利地位不均等带来的家庭照顾者的福利缺失，因此不利于从家庭福利最大化的整体利益出发来协调多类人群的激励保障。二是过去我国的政策安排多以解决国家面临的突出人口问题为出发点来制订方案，相关政策精细化较低、对民生福祉诉求回应性较弱而难以满足个性化诉求，也不易通过低财政投资的、特惠型为主的公共福利项目来改善民众的福利获得感。三是我国在市场经济下的“由国及家”福利传输渠道仍不够通畅，即在计划经济下由“单位制”构造的“国家-单位-家庭”福利传输链断裂后有何种替代方式可实现福利治理的“家国同构”尚未完善，这使得我国以家庭为基础的个体主义与国家为基础的社群主义在福利建设中存在一定的文化冲突和结构张力。四是由于区域间、城乡间、行业间在资源禀赋及资源汲取能力上的显著差异，我国社会保障及基本公共服务资源的配置呈现出不均衡且碎片化的分布态势，这较严重制约了部分人群尤其是流动人口通过享有更高质量的政策红利来改变不良境况的努力。正是基于上述原因，党的二十届三中全会提出的“健全人口发展支持与服务体系”更深刻地把握现代化带来的人口变迁规律，为我国人口数量、质量与结构的改善寻找到一条全新道路，即通过统筹性好、获得感强、可及性佳、公平性足的制度建设来有效促进人口高质量发展。
健全人口发展支持与服务体系的目标任务
从理论上看，现阶段我国人口发展支持与服务体系的最终目标是增进社会公平正义与人民福祉，核心任务是利用体系建设来削减家庭照顾赤字，重点难点为化解少子化和老龄化风险。它同以往政策体系的典型区别在于这是一项瞄准全体国民的以基本民生福祉需要满足为实现要点的社会政策。
它展现出四个独特属性：一是“全人群”属性，即它不仅是针对儿童、老年人等困难群体的专项支持计划，也围绕普通家庭福利提供者予以激励保障，并形成一种梯次递进、有序衔接的制度安排，以确保不同家庭成员的支持与服务可以汇集为家庭最优的民生保障形态。二是“需要”属性，即它依循不同群体的发展需要而建立，其破解国家层面“稳人口、优结构”难题的前提是促进人的全面发展，它的落脚点是制度及附着其上的社会资源对人基本需要的满足。三是“可及”属性，即它是一套国家本位的支持与服务综合体，是通过“资金-机构/设施-服务”的连续性来稳固“公-私”福利秩序的福利供给，是对原有“国-家”福利关联和递送形式的系统性重塑和整体性重构。四是“公平普惠”属性，即它不是涵盖某个特定区域、城乡与行业的碎片化福祉建设规划，而是统筹推动现代化建设成果惠及全体人民的再分配方案。以上特征构成了人口发展支持与服务体系的核心要义，也是它在未来能够改变人口结构性矛盾的关键优势。
实践领域，人类社会通常会采取三种社会政策工具或工具组合来破解人口发展难题，其一是慷慨的现金转移支付，主要包括以资金形式提供的税收抵扣、信托基金、年金、补贴与津贴；其二是完善的社会服务机构与设施，主要包括康复养育机构的营建、公共场所适老适儿化改造以及无障碍设施的建设；其三是普惠均等的社会服务，主要包括各类养老、育儿、助残、教育、医疗、住房、社会融入以及家庭照料等基本公共服务。各国虽然在政策工具的选择及其组合形式上依循国情而略有不同，但是以三种形式为基础来形成的组合式制度安排却多有类似之处。依照上述分类，我国当前在资金上的支持形式主要有针对赡抚养家庭的个税抵扣、高龄津贴、孤儿津贴、残疾人两项补贴以及社会保险、社会救助待遇享有等，在机构/设施上的支持形式主要有养老机构营建、儿童福利机构营建、适老适儿化改造、无障碍设施建设、老年/儿童友好型城市建设等，而在服务领域的支持形式则主要为针对孤残老年人、重病重残者和困境儿童的机构内照顾以及普惠型较强的婴幼儿免疫、义务教育、就业促进、居家社区养老、医养结合服务等。它们一道构成了我国当前人口发展支持与服务体系的现实基础，并因在资金、机构/设施与服务领域将瞄准人群过度集中在特殊困难群体而呈现出了典型的“特惠”特征。
已有现代化国家的发展规律告诉我们，从特惠为主到普惠为主的民生福祉建设是工业社会治理范式到后工业社会治理范式转型的必经道路，是维系一国人口规模稳定与结构健康的关键举措，是遏制“一老一小”家庭照顾赤字持续发酵为国家照顾危机的不二选择，因此通过强有力的体系建设来维护我国人口高质量发展意义重大。
从具体建设内容来看，该体系应围绕三方面来开展。一是减少以收入缴费为形式、以劳动关系为实质的福利获取方式，全面提升以公民资格为认定标准的普惠型项目的种类与质量，在基本生活保障、养老、医疗、就业、教育、住房、精神文化、社会融入等八个具体领域提升国家本位的福利含金量，形成“资金-机构/设施-服务”相嵌合的去商品化特征明显的人口发展激励与保障制度。二是满足不同年龄阶段群体的特定需要，这是因为人类除了普适性需要以外仍然在成长或衰老过程中表现出独特的福利诉求。这些需要尤其以儿童阶段的普惠型公共托育和防侵害服务、成人阶段的家庭教育指导和就业促进、老龄阶段的公职监护和居家社区养老等普惠型服务最为迫切。三是增加流动、留守、残障、丧亲、离异等有功能障碍家庭的特惠型福利投入，为特定困难家庭提供关键节点的福利支持，重点建设好灵活就业人员的社会保险、分层分类社会救助、特殊家庭援助与转介、流动人口社会融入、困境家庭社区巡访、老年认知障碍服务等家庭支持型项目。综合上述三个要素，表1（见上页）呈现出了我国未来人口发展支持与服务体系应当统筹建设的主要内容，19项资金保障形式、11项机构与设施保障形式和38项服务保障形式将成为下一阶段健全该体系的重点部署方向。
健全人口发展支持与服务体系的实现途径
健全人口发展支持与服务体系就是要在新时期面向全体人民构建以去商品化为主要制度特征、以公民资格为主要认定标准、以普惠型项目为主要实现形式的人口发展战略，通过改善国民民生福祉需要满足状况来增进人的全面发展，从根本上纾解“一老一小”问题及其背后的家庭照顾赤字。在这一过程中，相关职能部门应当牢牢把握如下三项重点工作。
第一，做好人口发展支持与服务体系的顶层设计。新时期人口发展支持与服务体系同比以往政策体系所覆盖的人群更广泛、形式更多样、组织更复杂，支持与服务项目间既有交叉融合也有差异区隔，既涉及政策本身的守正创新也需要相关制度协同共进，这使得支持与服务体系的顶层设计必须做实做牢。具体有四点建议：
一是厘清新时期人口发展支持与服务体系的使命任务。未来我国人口发展战略应在理念上坚持以增进国家福利责任回归来解决家庭照顾危机的主线方针，走出高质量民生福祉建设就是实行福利国家高福利的思维。二是在制度上向普惠公平进行进阶式转变。考虑到人口规模巨大的国情和“尽力而为、量力而行”的民生建设原则，我国新时期的体系建设应坚持普惠与特惠相结合、分步骤向普惠过渡的建设方针，形成成年人以特惠为主、儿童与老年人以普惠为主的福利分配格局，在严守“底线公平”的前提下通过再分配机制来解决分配环节的遗留问题。三是激发民生保障制度的综合效益。新时期的体系建设应建筑于和融入到既有民生制度框架中，充分考虑普惠性、基础性、兜底性民生建设的宏观格局，依据社会保障和基本公共服务资源配置的实践基础来开展项目建设，以社会保险和社会救助主要负责资金保障、社会福利和基本公共服务主要负责服务保障为重点来实现各项民生福祉制度的互嵌融合。四是坚守以立法来实现民生建设善治善为的理念。法律是维系民生建设有序开展和高效施行的坚定支撑，尽管当前“四梁八柱”的基础民生法律体系已然建立，但由于社会性立法同比经济性立法的滞后性，建议民生福祉领域尽快完成《社会救助法》《养老服务法》《儿童福利法》《行业协会商会法》等重点立法工作，以解决现阶段民生福祉项目碎片化较严重以及协同困难等问题。
第二，消除人口发展支持与服务体系的痛点堵点。当前我国人口发展领域“一老一小”问题较为突出直接，其背后的解决之道在于妥善降低现代化对于家庭照顾的不利影响，因此紧抓这一牛鼻子问题来开展制度改革势在必行。具体有四点建议：
一是克服现有民生保障制度的顽疾。建议优先突破社会保障与基本公共服务领域一些固有的制度局限，重点解决养老保险待遇的公平享有、医疗保险的跨区域转移、长期护理保险的普及推广、社会救助的衔接并轨、农村基本养老服务供给、儿童福利的拓面提质、失能失智人口的公职监护等七项社会保障漏洞以及普惠型公共托育、家庭教育指导、居家社区养老服务、老年认知障碍服务、公益性殡葬服务等五类基本公共服务桎梏。二是重塑“家国一体”的福利递送渠道。建议以社区为基本单元来构建社会保障资源传输与基本公共服务供给的主渠道，公共部门、市场、社会组织应协同支持“公-私”福利组合实现“再结构化”，通过塑造新型“国家-社区-家庭”福利关联来强化当代家庭抵抗不确定风险的韧性。三是利用标准化清单来实现基本公共服务的均等化。建议抓紧出台国民基本公共服务清单，将民政、卫生健康、医保、教育、人社、住房等部门各司其职的基本公共服务项目统筹规划并制订统一有序的评估标准，优先夯实普惠型公共托育、临时/长期庇护、困境家庭监护评估、家庭教育指导、成人监护、农村医养结合、居家社区养老、临终关怀等八类标准，从而使得基本公共服务在基层落地有标准可依。四是降低不同群体基本民生福祉的享有差距。未来需着力缩小区域、城乡与行业间在社会保障资源与基本公共服务配置上的实际差距，以夯实临时/急难救助、提升医疗保险跨省转移支付、以流入地为主拓展基本公共服务为重点来推动地域均衡，以补齐农村兜底性养老服务与兜底性助残服务短板、促进农村医养结合服务推广为重点来推进城乡福利均衡，以缩小城乡职工基本养老保险、基本医疗保险的待遇差距及其与两项居民保险的待遇差距为重点来实现行业平衡，努力实现不同人群在民生福祉领域“有公平的差距”。
最后，夯实人口发展支持与服务体系的落地能力。未来人口发展支持与服务体系的成败最终将由该体系的可及程度来决定，这使得我国必须高度重视福利递送 “最后一公里”。具体有四点建议：
一是利用现代科技开展数智赋能。积极引领人工智能、大数据、云计算等现代科技力量在民生福祉建设领域的突破性变革，实现全域社会保障、公益慈善与基本公共服务等资源的信息共享，充分利用数智化系统的集成分析优势来打造支持服务领域的“信息神经中枢”和“数字治理大脑”，增进数智系统的互联互通、敏捷高效和协同联动。二是夯实基层社会服务能力。建议高度重视基层社会服务力量尤其是农村地区基层服务队伍的建设，以中央社会工作部的成立为契机加大社区工作者的人员配备，健全“县-乡-村”三级社会服务网络，以岗位激励、业务培训为先导推动社区工作者服务意识、专业素养与实践能力的提升，构建以城乡社会工作站为中枢、以一线社区工作者为支点的福利递送链。三是增进多层级、多部门、多区域的协同治理。当前跨层级协同难在缺乏标准，跨部门协同难在机制建设，跨区域协同难在利益协调，未来我国应当通过基本公共服务标准的制订、跨部门联动协调机制的规范、流入地为主责的权责安排来推进支持与服务项目的协同治理。四是认真做好人口发展议题的理论研究。我国应当针对快速工业化、城镇化对人口变迁所带来的持续影响进行理论解析，对城乡人口转移、区域人口流动、婚姻形式变化、社会观念变动等外在因素对未来民生保障制度带来的重大影响开展前瞻性研判，将人口发展支持与服务体系“为何建”“建什么”“怎么建”等理论问题深度融入到中国式现代化建设的整体布局中，为该体系能够真正服务大局、融通协同、守正创新提供关键的智力支持。
(作者为华东师范大学社会发展学院教授、博导，临床社会工作研究中心主任)
【本文系国家社科基金一般项目“我国农村儿童的虐待风险及县域为本的协同治理体系研究”（项目编号： 23BSH129）阶段性成果】
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责编/李一丹 美编/李祥峰
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