摘 要:近年来，随着数字技术的发展和普及，治理中使用数字技术的场景日益增多，使得政府的管理效能大幅提升，为公共服务提供了极大便利，也使得形式主义获得了“新动能”和“新载体”，变得更为复杂和隐蔽。持续整治形式主义，切实提升基层减负获得感，要建立长效机制。一是要以人民满意为重心优化完善基层干部考核体系，二是要以鼓励实干为导向优化基层督导检查机制，三是要以双向互动牢固树立基层意识，四是要以权责平衡原则梳理规范属地管理。
关键词:数字赋能 形式主义 基层治理 基层减负
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层减负问题，为基层干部创造良好的干事创业环境，切实推动基层治理效能的提升。尽管基层减负不断取得进展，基层负担也有所减轻，但是基层负担反弹的现象时有发生，甚至出现了“越减越负”的现象，这使得基层干部一定程度上缺乏减负的获得感，或者获得感不够稳定。习近平总书记今年3月在湖南考察、4月在重庆考察时都特别了解了基层减负问题，强调要整治形式主义，切中了当前基层减负的要害。
数字技术下基层形式主义的新表现值得警惕
近些年来，党中央持续推动基层减负，在不断产生成效的同时，基层负担也表现出一定的顽固性。一方面，在取得阶段性减负进展之后，基层负担可能会反弹；另一方面，表面上看，基层负担的事项有所减少，但是形式主义带来的负担一定程度上增加，妨害了基层工作取得实效。由于一些地方基层形式主义在整治后的反弹，基层干部缺乏减负的获得感，基层干事创业的氛围还不够浓厚。
近年来，随着数字技术的发展和普及，治理中使用数字技术的场景日益增多。政务电子化、网络化和智能化已经成为提高国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。数字技术的大量应用，使得政府的管理效能大幅提升，也为公共服务提供了极大便利。但与此同时，网络和数字技术的发展及其在政务中的应用，也使得形式主义获得了“新动能”和“新载体”，变得更为复杂和隐蔽，也使得整治基层形式主义本身易落入形式主义窠臼而难以产生实效。
当前，一些地方政府热衷于通过网络、智能手机来便利工作流程。上级部门只要开发一个程序，就可以随时调动基层部门来完成相应的任务。这些数字平台对于提升政务效能和治理能力现代化起到了非常大的推动作用，但同时，这些数字平台对于基层工作也造成了一定的负担。有些地方的数字政府建设缺乏统筹，设立的数字平台数量繁多，很多数据都需要重复填报。尤其是，平台本身也往往很复杂、易用性差。一些数字平台的设立主要是为了上级部门便于调动基层、便于考核督查，要求基层填报信息和各种数据，其中不少要求脱离了基层实际，也缺乏实际意义，存在形式主义问题。
近些年的基层工作中，各类政务软件的打卡签到、上传日志等任务日益繁多，各种工作微信群纷纷设立，工作通知发布更为频密。这些要求占据基层工作人员大量时间与精力，导致不少基层干部缺乏下基层深入一线的时间，出现了“身在基层却没有时间下基层”的奇怪现象。经过持续的整治，饱受基层干部诟病的政府软件打卡、公众号点赞转发、网络评比等形式主义做法有所收敛和减少，但并未完全销声匿迹，仍然在较大范围内存在。部分部门甚至在调度基层工作时不发正式通知，而是通过微信群或私下通知，以便在明面上减少工作量。
“痕迹主义”也是整治基层形式主义的重点。但在一些地方带来的后果是开始由“重留痕”化为“重真实留痕”。过去，很多工作“留痕”要求上报本人在工作现场的照片，于是一些干部拍完照一哄而散，一些干部一次带几套衣服摆拍，一些干部为了留痕做重复工作影响了正常工作进度。为了解决这些问题，部分地方和部门想尽办法保证照片真实性，采用水印相机、钉钉定位、群位置共享等方式督导干部落实工作的时间、地点。这些新兴的教条的考核方式不仅影响了基层工作的灵活性和成效，还一定程度上加大了“留痕”力度，让基层干部花费更大的精力反复证明其工作过程，事倍功半。
数字赋能本来应该使基层治理更加便捷高效，但形式主义也借助于数字技术而更加隐蔽，具有一定的顽固性，加重了基层负担，增加了基层减负的难度，应该引起充分警惕。
基层形式主义顽固性的产生逻辑
一些基层干部尤其是一些主要负责人存在政绩观偏差和功利主义思维
一方面，形式主义作风来源于“唯上主义”政绩观偏差。注重政绩，是从政者的正常思维。但是有些基层干部首先谋求的不是让基层群众满意、为基层谋实事的政绩，而是谋求让上级看得见的、虚假的政绩，因为这会使得他们在上级部门组织的考核中获得更好的政绩表现，增加晋升的机会。有的基层干部对于上级部门下达和布置的任务，往往一股脑照单全收，丝毫不考虑这些工作如何创造性地开展，也不考虑所在基层的特殊性。所以他们往往不会为基层负担过重发声，甚至很有可能默许形式主义的存在，以应对来自上级的层层压力。有些基层干部思想上对基层减负没有真正重视起来，带着完成要求的心理来执行这项决定。这就导致当上级部门对基层减负抓得紧的时候，基层减负的效果就会明显一些，当过一段时间提及较少的时候，基层形式主义和基层负担又开始慢慢回升。
另一方面，过度“留痕”背后是功利主义思维作祟。适度的、合理的“留痕”是必要的。建立健全档案这种留痕，对于留存工作资料，便利以后继续开展工作，都是十分必要的。而过度留痕，实际上就已经沦为形式主义，表面上看起来是为了负责，但实际上往往只是为了表明自己已经完成任务。这种过度留痕，有时已经不仅是“把‘痕迹’等同于‘成绩’”，甚至是为了避责。各项工作在开展前，不是想着如何做好，而是如何可以免责，让自己置身事外；而各项工作开展以后，着急地拍照发群里，目的经常也是为了免责，至于真干假干并不重要。例如，环境整治工作是形式主义高发区，以至于此项工作在一些基层群众看来，成为部分基层政府领导哗众取宠、博取眼球的一种手段。
基层形式主义与权责不匹配、对上对下责任失衡有密切的关系
一方面，纵向权力结构下基层的权责、权能一定程度上不相匹配。这些年，我们强调了加强基层治理效能，要向基层赋权、赋能。但实践中往往存在权和能还没有赋或者还赋得不够，而责任却已经压到基层的现象。我国实行的是纵向权力结构，上级所布置的任务基层要予以完成。由于国家治理的复杂性、艰巨性，基层治理需要面对的挑战、需要对接的任务仍然繁重，这就使得基层要承担的责任具有相当大的扩展性。同时，上级政府和部门的考核压力会向基层传导。以前，很多业务领域是垂直管理的，虽然限制了基层的权能但同时也限制了基层需要承担的责任。而现在推行属地化管理，使得基层政府的权责范围大大扩展，而治理资源却没有相应地赋予基层。所以，基层以形式主义应付上级主管部门和下派任务，固然有部分干部常见的敷衍懒政倾向这个因素，但在当前形势下权责、权能不匹配，无力实打实地完成下派的任务这个因素也不容忽视。有的工作盲目安排，缺乏统筹、贪大求全，基层执行的时候，就靠敷衍塞责甚至投机取巧来完成任务。这也是导致基层形式主义的原因之一。
另一方面，对上对下责任认识不清。当前，一些基层干部认为，只要应付好上级，就“万事大吉”。但上级的要求在层层通知传达过程中出现任务不断增加、考核标准不断提高的现象。上面抓什么工作，基层就会对此项工作层层加码、逐级施压，还会存在对工作过度解读、扩面安排的情况。这样，在安排部署一些新工作、提出一些新要求时，不自觉就会出现发文多、考核细、调度多的形式主义。导致基层干部疲于应付，投在干事创业上的时间和精力大大减少。
在明确提出基层减负后，部分基层单位开展工作变得畏手畏脚，但为了保证上级安排工作不掉队，开始通过“变换说辞”变相开展之前的工作。工作调度会变成问题商讨会，落后检讨变成重点突破，成绩落后的工作依然要检讨表态或接受上级约谈，还是没有抛开对工作的考核打分。一些村干部每天在开不完的会中来回穿梭，没有时间处理村务。以前随意转发上级文件并硬性要求基层机械执行的情况少了，但是通过微信群、政务软件传递通知要求的数字化工作压力传导更常见了。所以就出现了“一边整治旧的形式主义，一边又再出现新的形式主义”。
建立整治形式主义为基层减负的长效机制
习近平总书记强调“持续深化整治形式主义为基层减负”，提出了建立长效减负机制的任务要求。党的十八大以来，习近平总书记高度重视解决形式主义突出问题为基层减负。在党中央有力推动下，地方纷纷召开基层减负工作会议，传达关于整治形式主义为基层减负的批示要求，研究落实工作。为此，许多地方专门成立基层减负专项工作机制办公室，着力推进减负工作。
当前，需要建立起整治形式主义为基层减负的长效机制、常态化机制，定期或不定期地检查督导基层减负的实效，让基层真切感受到减负的获得感。这就需要围绕常态化减负进行部署，进一步摸清长期悬而未决的实践梗阻，对存在的突出问题进行重点督促整改落实；同时畅通基层减负问题反馈渠道，把一线基层公务人员对减负工作落实的评价作为检验基层减负成效的重要部分。
以人民满意为重心优化完善基层干部考核体系
改变基层形式主义，基层干部树立正确的政绩观是一个前提，但更根本的还是要优化完善干部考核体系。毕竟，考核成绩是干部晋升的命脉。尽管我们常说“金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖”，但在晋升需求和考核压力之下，基层干部还是会选择依靠数据和指标去求得好的考核结果，为可能的晋升积累资本。尤其是，当考核机制与基层社会实际不匹配时，考核式治理会出现失灵现象，进而引致形形色色的形式主义。所以，在考核中，要增加基层群众的评价环节，并赋予相当的权重，把“老百姓的口碑”内嵌入干部考核体系之中。
针对形式主义的“留痕”或“过度留痕”的现象，应该更多地依靠群众的反馈去判断一项工作是否得到好的落实。在办理群众利益相关的事项中，要求“留痕”的目的应该是保证责任落实，但是如果仅仅停留在“留痕”上，甚至只查看其“留痕”而不考察其实际效果，那反而是不负责任的。如果因为形式主义的过度留痕妨碍了责任事项的及时有效处理，那就更不应当。所以，上级部门应该多到基层去了解“群众满不满意”，通过一种有效的民意反馈机制，而非在政府部门形成闭锁的内部反馈循环，才能使基层真正把精力放在让群众满意上面。
以鼓励实干为导向优化基层督导检查机制
杜绝形式主义首先要从顶层设计开始优化，基层督导检查机制应该突出实干导向，并给予基层更多的灵活性和自主性，严格限制各类督导考核、会议等，减轻各类督导的压力和负担，保障基层单位聚焦主责主业。
在完善问责机制时，应注意突出基层的特殊性和差异性。问责过多、过于严厉，不仅不能督促基层干部求真务实，反而会打击他们的积极性。从上级部门来讲，要深切地了解基层工作“上面千条线，下面一根针”这一实情，在向基层布置下达任务，尤其是在布置考核检查任务时对基层多加体恤；抓住核心任务、核心指标，尽量减少形式化的、不切实际的任务和指标。
针对基层数字形式主义的新情势，更要对各级政府部门办公平台进行监测，比如通知要求频率、会议频率、发文内容等，从根本上掌握基层减负的实效；对各类聊天软件的工作群进行定期清理，杜绝基层常态化“5+2”“白+黑”。
以双向互动牢固树立基层意识
增强整治形式主义为基层减负的自觉性，仅仅靠上级分管部门是远远不够的，因为他们往往会站在自己的角度看问题，希望自己部门的任务更受到基层的重视，在基层落实得更好更快。如果督导检查演化成调动基层忙得团团转，那只会滋长基层的避责躺平之风。这就需要通过机制设计使上级部门牢固树立基层意识，也就是急基层之所急、供基层之所需的意识。
近年来，组织部门很重视基层工作人员的选调，很多选调生都有基层工作的经验，但是也有不少上级部门的工作人员缺乏基层工作经验，对基层工作缺乏了解。这就导致他们对基层进行调度和下发任务时不顾基层实际，对基层减负缺乏切身感受。选用提拔各级领导人员应强调有基层镇街工作经验，了解基层的实际情况，而且只有在基层镇街工作过、下过乡、入过户，才能叫基层经验，坐在办公室统计表格是不行的。只有真正在基层工作过，才能体会到基层工作的难处，才能在下发任务的时候“接地气”。
对此，有必要建立基层与上级部门的双向交流机制。基层的工作人员可以定期借调到上级部门，了解上级部门的运作程序及其与更上级部门的对接关系，更重要的是上级部门工作人员要定期到基层锻炼，切实了解基层工作的特点和基层工作人员的辛苦。比如，在安排检查时，上级部门完全可以相互沟通协调，可以安排在同一时间下基层，一查多检，效率更高，而不是碎片化、随意化检查，让基层一直忙于迎检。基层是国家治理的基石，基层工作人员处于社会治理的第一线，上级部门应该尽可能多给予其保障，少增加其负担。
以权责平衡原则梳理规范属地管理
今年4月22日下午，在重庆考察的习近平总书记来到九龙坡区谢家湾街道民主村社区，详细了解近年来社区减负效果，并为基层减负指明关键方法：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。”
属地管理看起来是向基层赋权，但是在基层面临繁重的治理和发展任务的情况下，不加筛选地借着向基层赋权的名义把专门的管理职能推给基层，既不利于这些管理职能的发挥，又加重了基层的负担。如果在赋权的同时把相关的人财物同时向基层转移还好，如果不能实现这种转移或者转移得不够，那么基层要行使下放的职权自然力不从心，疲于应付。
近年有些地方推行的“街乡吹哨，部门报到”的实践是很有价值的，不过在现实中，要落实这一机制并不容易。所以，基层减负一定要以权责平衡原则为出发点，充分考虑到基层的实际，全面梳理属地管理的范围，规范属地管理的权责分配、资源分配，优化完善基层权责体系。这样才能切实杜绝基层“看得见、管不着”“管不着、还担责”的现象，不给基层增添不合理的负担，让基层能够轻装上阵，集中精力完成基层治理与发展的紧迫任务。
参考文献略
【本文作者为山东大学当代社会主义研究所研究员、山东大学政治学与公共管理学院教授】
责编：董惠敏／美编：王嘉骐