作者：上海市人民政府参事，上海社会科学院原副院长、研究员、博导 张兆安
2023年11月，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会时指出：“长三角区域要加快完善一体化发展体制机制。”“要推进跨区域共建共享，有序推动产业跨区域转移和生产要素合理配置，使长三角真正成为区域发展共同体。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制。”长三角一体化发展战略提出并实施以来，围绕“一体化”和“高质量”两大主题，一体化进程明显加快，内涵不断丰富，成果不断涌现，区域协调发展取得重大突破，长三角增长极的功能不断巩固提升，并且在改革开放、基础设施建设、市场建设、城市体系、产业发展、科技创新、生态保护、社会建设、制度架构等方面取得了一体化发展的显著成绩，使得长三角区域的整体实力和综合竞争力持续位居全国前列。
如今，在推动长三角真正成为区域发展共同体方面，还有很多理论问题需要深化，也有很多实践工作需要进一步推进。因此，在长三角进一步构建区域发展共同体的过程中，是什么力量在起着重要的推动作用？长三角区域的中心城市应该发挥什么作用？作为长三角核心城市的上海又应该发挥什么样的功能与作用？这些问题都值得进行深入研究和探讨。
使长三角真正成为区域发展共同体，需要市场力量与政府力量形成合力
在中国区域经济发展的实践过程中，存在着市场力量与政府力量，这两股力量都是推动区域一体化发展不可或缺的重要力量。同时，在区域一体化发展进程中，市场力量和政府力量的着力点不同，不同时期的作用力大小也不同，而最为关键的在于能不能形成市场力量和政府力量的合力。从这个角度出发，使长三角真正成为区域发展共同体，同样需要市场力量和政府力量的合力推进。
市场力量在长三角一体化发展过程中起到了重要作用。从改革开放之后长三角一体化发展的历史进程来考察，从20世纪80年代前中期由农村工业化带来民间自发推动形成的第一波经济合作浪潮，20世纪80年代中后期至90年代初由城乡工商企业联合推动掀起的横向经济联合热潮，到20世纪90年代中后期由市场与政府双向推动形成的经济联动发展态势，21世纪以来以合作与竞争双重推动为主要特征的共赢发展，再到党的十八大之后围绕“一体化”和“高质量”取得的一系列区域一体化发展成果，无论在哪一个历史发展阶段，市场都对长三角经济社会资源的优化配置发挥了积极作用，进而推动了区域一体化发展。例如，无论是早期的上海“星期日工程师”或退休技术工人进入长三角各地推动当地乡镇企业发展，各类城乡工商企业所开展的一系列多层次、多形式的横向经济联合，还是如今长三角产业链供应链的形成、各地开发区的各种战略合作等，实质上都是长三角各类经济主体在按照市场经济规律进行选择，因而也就具有了明显的市场力量驱动的痕迹。
政府力量在长三角一体化发展过程中起着双向作用。我们需要充分认识到，在长三角一体化发展进程中，政府力量起到了重要作用，并且在很大程度上成为各地经济合作和联动发展的重要推动力量。当然，在以往的一体化发展实践过程中，政府力量的推动作用有可能呈现出双向特征，要么是推动，要么是抵消，但究竟是推动还是抵消，关键在于长三角区域范围内各地、各级政府之间能否找到区域利益和各自利益的“平衡点”。事实证明，在长三角一体化发展过程中，只要能够找到乃至达到各地的双赢或多赢的目标，政府的推动力量就显得比较明显，推动作用也比较到位；如果不能达到各地的双赢或多赢的目标，甚至一味拘泥于一地一时的局部利益或短期利益，那么，政府的推动力量也就难以形成，甚至还会成为区域一体化发展过程中各类要素流动的阻碍。因此，自长三角一体化发展战略上升为国家战略之后，政府力量正向的推动作用越来越显著。
政府力量对长三角一体化发展的统筹协调作用十分关键。我们需要清醒地认识到，在长三角一体化发展进程中仍然存在一些瓶颈问题或突出薄弱环节，都有待于各地、各级政府更好地发挥统筹协调作用，从而有利于推动化解瓶颈问题和突破薄弱环节。因此，目前长三角各地、各级政府在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的基础上，针对长三角一体化发展进程中的一些体制机制问题，需要通过统筹协调和共同协商进行新的制度创新和政策设计。应该说，长三角一体化发展国家战略实施过程中所取得的一系列重要成果，实际上都与政府力量的直接推动密切相关，与各地、各级政府的统筹协调密切相关。例如，近年来长三角跨省界的高速公路收费口全部取消、跨省界的数十条“断头路”全部打通、各地交通卡的异地通用、各地医保卡的异地结算，以及涉及到长三角各地企业和居民很多事项的“跨省通办”等，实际上都是长三角各地、各级政府加强统筹协调的直接结果。
市场力量和政府力量需要在推进长三角一体化发展中形成合力。综上所述，在使长三角真正成为区域发展共同体的进程中，市场“无形的手”和政府“有形的手”都需要发挥各自的功能作用，市场和政府两股推动力量，不仅需要相互依存、相互促进，而且还需要形成更为强大的合力，推动长三角一体化高质量发展。归根到底，使长三角真正成为区域发展共同体，需要进一步依赖市场对经济社会资源的配置能力以及由市场来引导区域内的经济合作和产业发展，而区域内各地、各级政府则需要进一步完善市场体系、制定市场规则、放宽市场准入、加强城市治理、缩小区域差异、实现共同富裕，以及构筑大区域化的基础设施网络和共同保护生态环境等。目前来讲，市场力量和政府力量不仅都在使长三角真正成为区域发展共同体的过程中发挥了各自应有的作用，而且两股力量的合力仍然在不断增强。
长三角区域需要充分发挥中心城市的作用，强化中心城市的集聚效应与辐射效应
作为全国范围内城市密集程度较高的区域，长三角区域内具备各类功能、拥有不同规模的城市，被公认为全球第六大世界级城市群。同时，在长三角区域内，上海是中心城市中的核心城市，另外，作为省会城市的南京、杭州、合肥也是苏浙皖的中心城市，还有宁波、苏州等城市也不容小视。如何进一步发挥好这些中心城市的带动作用，对于使长三角真正成为区域发展共同体尤为重要，这是由中心城市的特殊功能决定的。一般而言，城市都具有集聚效应和辐射效应两大基本特征与功能。集聚效应是指城市因引力作用而导致经济社会要素向城市高度集聚的现象，也可以说是城市能量的累积效应；辐射效应是指城市达到一定能量之后，各类经济社会要素向周边地区扩散的现象，也可以说是城市能量的溢出效应。
❖ 一方面，中心城市需要具有集聚效应。就城市经济社会发展的一般规律来讲，中心城市的集聚效应主要体现在以下七个方面：
其一，人口的集聚。中心城市对人口的吸引力，源于在就业机会、教育水平、医疗条件、收入待遇、文化娱乐、生活品质等方面具有比较优势。从全球城市发展历史来看，城市人口规模不断扩大，而中心城市人口增长速度更快。人口向中心城市集聚，直接影响到中心城市的规模等级和功能强弱。同时，人口的集中，不仅为中心城市经济社会发展提供了充沛的劳动力资源，也极大地带动了中心城市消费市场的扩大。例如，《2023年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至2023年末，上海市常住人口为2487.45万人，其中户籍常住人口1480.17万人，外来常住人口1007.28万人。
其二，企业的集聚。由于中心城市为各类经济主体提供了丰富资源和良好的投资环境，大量企业都逐渐向中心城市集聚，尤其是境内外的跨国公司及大型企业也往往会选择在中心城市设立总部、办事机构直至各类生产企业。例如，《2023年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2023年12月31日，上海市共有各类经营主体341.76万户；至2023年末，在上海投资的国家和地区达到193个，上海市累计认定跨国公司地区总部956家、外资研发中心561家。
其三，生产的集聚。中心城市人口和企业的高度集聚，为确立中心城市作为生产中心的功能地位奠定了重要基础。与此同时，中心城市生产的高度集聚，又为金融、贸易、物流、科技、法律、文化以及中介服务等第三产业的发展提供了重要的服务基础。例如，《2023年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年上海市新能源、高端装备、生物、新一代信息技术、新材料、新能源汽车、节能环保、数字创意等工业战略性新兴产业完成工业总产值17304.61亿元，占全市规模以上工业总产值比重达到43.9%。
其四，流通的集聚。人口、企业和生产的高度集聚，为中心城市的流通集聚创造了物质条件和市场基础。在这个过程中，进出口贸易、商品零售和批发等不断向中心城市集中，使中心城市成为重要的商贸中心和流通中心。例如，《2023年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年上海市各种运输方式完成货物运输量153343.69万吨；全年对外旅客发送量18185.44万人次；全年完成港口货物吞吐量84252.63万吨，集装箱吞吐量4915.83万国际标准箱，连续14年位居世界第一。
其五，服务的集聚。在中心城市各类经济与社会要素、人口、生产和流通等高度集聚的过程中，社会分工随之得到了进一步深化，对生产与服务、消费与服务提出了更高的要求。在这种大的发展背景下，中心城市以服务为主要特征的第三产业就实现了率先发展。例如，根据上海市、杭州市、南京市、合肥市的2023年国民经济和社会发展统计公报，2023年长三角中心城市第三产业增加值占地区生产总值的比重，上海市为75.2%，杭州市为70.0%，南京市为64.1%，合肥市为60.4%。
其六，资源的集聚。一般来讲，中心城市集聚了比较密集的各类经济社会资源。在经济资源方面，中心城市集聚了充沛的劳动力资源和丰富的人才资源、大量的各类资本和各种生产资料、先进的生产技术和管理经验，以及大量的经济社会信息和完善的生产和生活服务体系。在社会资源方面，中心城市集聚了比较全面、优质的教育与科技资源，以及大量的医疗卫生、宣传文化、竞技体育等领域资源。
其七，中枢管理的集聚。中心城市往往集中了诸多的经济决策管理部门和企业决策管理部门，如国民经济管理部门和各类企业总部等。例如，在美国，许多金融业决策机构以及大量的金融机构总部都设在纽约国际金融中心，而在伦敦、巴黎、东京等世界级城市也集聚了大量的金融机构总部和各个领域的企业总部。
❖ 另一方面，中心城市需要发挥辐射效应。在中心城市集聚功能不断增强的同时，辐射效应也开始得到释放，进而带动周边地区的共同发展。因此，中心城市辐射效应的强弱，不仅展现着中心城市发展能级的高低，而且也直接体现带动整个大都市圈发展的能力高低。就中心城市辐射效应来说，主要表现为五种方式：
其一，资本的辐射。中心城市往往集聚了大规模的金融资本、产业资本、商业资本和社会资本等，并具有向周边地区溢出的现实动力和潜在势能。一般来讲，中心城市集聚的资本向周边地区辐射主要采取两种方式：一是根据资本逐利的经济规律，当周边地区的资本投资机会增多，而回报率又高于中心城市时，这些资本就开始向外溢出，从而推动周边地区的经济发展；二是中心城市通常又是区域内的金融中心和融资中心，这就使周边地区也可以到中心城市筹集经济社会发展所需资金。
其二，产业的辐射。中心城市的发展历程，实际上也是产业结构不断升级和调整的过程。在这个发展进程中，中心城市会不断存在具有一定规模、一定领域、一定层次的产业向外扩散的现象，而第一波的扩散主要是面向周边地区，从而推动周边地区工业化的发展进程。从产业理论来看，这种中心城市产业向周边地区不断扩散的方式或梯度转移的过程，往往推动了整个区域内部产业的垂直分工和产业链供应链的形成。例如，上海的产业向外扩散的第一方阵，就是长三角区域的其他城市。
其三，技术的辐射。一般来说，中心城市的教育、科技、医疗卫生、文化事业等资源十分丰富，不但拥有多形式、多层面、多领域的科研机构和技术开发主体，而且更容易涌现新业态、新技术、新产品、新管理模式等，而这些创新成果也会从中心城市向周边地区扩散，这对周边地区产业的技术进步和企业创新等都会产生重大影响。中心城市技术向周边地区辐射有多种形式，如伴随资本与产业的溢出而向周边地区辐射，通过区域内各种经济技术合作的展开而向周边地区扩散，通过区域内技术产权市场的交易来完成扩散过程。
其四，服务的辐射。在一个区域内，中心城市通常具有交通网络和信息网络两大枢纽特征，而且服务业特别发达，并且具有向周边地区提供各类服务的经济势能。因此，中心城市就可以为周边地区提供广泛的金融、贸易、科技、信息、法律、咨询、人才、中介等服务，从而促进周边地区经济社会发展。同时，中心城市服务也有向外寻求发展空间的现实与潜在要求，而在中心城市服务业向外扩散的过程中，不仅能够助推周边地区的产业发展和产业升级，也会带动周边地区服务业的发展。
其五，模式的辐射。中心城市集聚了巨大规模的经济社会资源，具有强大的经济实力，会孕育出更多的新思想、新理念和新创意，也会培育出更多的新机制、新组织、新模式。这些创新活动，通常都会汇集成为新的经济社会发展模式或者产业发展特色等，不仅推动着中心城市自身的发展，也对周边地区起着重要示范作用。例如，全国第一个自由贸易试验区在上海设立，其创造的改革开放成功经验，辐射推广到了全国各地的自贸区乃至其他地区。
使长三角真正成为区域发展共同体，上海需要发挥好龙头带动和示范引领作用
改革开放以来，尤其是1990年实施浦东开发开放国家战略之后，上海经济社会得到了迅速发展。在这个历史进程中，上海的经济实力显著提高，经济结构明显改善，社会事业全面进步，在长三角一体化发展中的战略地位和功能作用也得到进一步彰显。习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会时指出：“要加快上海‘五个中心’建设，加快推进浦东新区综合改革试点，进一步提升虹桥国际开放枢纽辐射能级，大力实施自由贸易试验区提升战略，推进上海自由贸易试验区临港新片区更高水平对外开放。”因此，从使长三角真正成为区域发展共同体的现实态势和未来趋势来看，上海需要进一步发挥好龙头带动和示范引领作用。
❖ 一方面，上海需要充分发挥出长三角发展极的重要作用。在国内外区域一体化发展实践中，区域内作为发展极的核心城市的功能作用尤为重要，其不仅能够成为推动区域一体化发展的重要力量，而且对于周边地区经济社会发展也具有重要的带动作用和示范效应。
其一，上海是使长三角真正成为区域发展共同体中最为重要的发展极。法国经济学家佩鲁在1950年提出了“发展极理论”，这一理论是指在经济增长中，由于某些先导部门或有创新能力的企业或行业在一些地区或大城市集聚、发展而成为“发展极”，发展极具有生产中心、贸易中心、金融中心、交通运输中心、信息中心、服务中心、决策中心等多种功能，能够产生吸引作用和扩散作用，由此促进自身发展并推动其他部门和地区的发展。因此，从战略层面和历史发展的角度去思考，上海作为长三角区域中心城市群体中最为重要的核心城市，其形成集聚效应的过程同样是不断成为发展极的过程，同时也是在不断进行辐射效应的累积和释放的过程。
其二，上海需要充分发挥出长三角区域发展极的作用。上海作为长三角区域的发展极，是由其应有的功能定位和具有的经济势能所决定的。作为长三角核心城市的上海，需要在集聚发展的过程中充分彰显其作为长三角发展极的城市能级和城市形象。这是因为在长三角区域范围内，一是上海城市规模等级最高，在沪苏浙皖的所有城市中，上海不仅是全国的四个直辖市之一，而且作为全国的超大城市，人口规模和城市规模等级也是最高的；二是上海经济实力规模最大，在沪苏浙皖的所有城市中，上海具有最强的经济实力，无论是地区生产总值、工业总产值，还是财政收入等，上海都位居首位；三是上海经济增长规模最大，在沪苏浙皖的所有城市中，上海在拉动经济增长的主要动力方面具有最大的发展规模，例如，拉动经济增长的全社会固定资产投资、社会消费品零售总额以及外贸出口总额等，上海在长三角区域内所有城市中都位列第一。
❖ 另一方面，上海需要充分发挥好在长三角发展中的辐射作用。在使长三角真正成为区域发展共同体的过程中，作为核心城市的上海，需要在集聚发展的过程中，进一步充分发挥好辐射作用，从而使核心城市的集聚功能与辐射功能相辅相成。从当前发展和未来趋势出发，上海对使长三角真正成为区域发展共同体所发挥的辐射作用，需要在以下三个主要方面进一步充分地体现出来：
其一，发挥上海的核心城市作用。上海不仅需要进一步增强对长三角经济社会发展的拉动力、吸引力和凝聚力，还需要进一步增强长三角一体化高质量发展的“使命感”和“紧迫感”。在这个背景下，上海不仅需要通过进一步增强综合经济实力，提高其在长三角区域内的能级，打造成为具有强大国际竞争力和区域认同感的核心城市，还需要从建设现代化国际大都市的角度出发，通过提升在长三角整个区域的融入意识和服务功能，使长三角真正成为区域发展共同体。
其二，强化上海的基础性服务。这种基础性服务主要体现在五个方面。一是在集散功能方面，上海需要充分发挥出长三角区域发展极的作用，建设成为中国和区域内率先实现现代化的先导区域，成为区域整体发展的要素配置中心、产业扩散中心、科技创新中心和信息流转中心。二是在产业分工方面，加快优化调整上海的产业结构，推动不同规模、类型城市的产业分工和协作，共同建设好长三角产业发展合作区和长三角承接产业转移示范区等，形成梯度分工、战略合作、各展所长以及具有区域整体竞争力的产业链供应链。三是在城市体系方面，结合上海城市形态布局创新，优化长三角区域的城市网络结构，加强城市体系与城市布局规划，协调好大都市、中小城市、城镇发展，兼顾好农村城镇化及乡村全面振兴进程。四是在交通网络方面，加快上海基础设施与长三角各地的对接，打造综合化、网络化、多样化、便捷化的交通体系，进一步凸显长三角区域的同城效应。五是在区域开放方面，加强上海自贸区与苏浙皖各地自贸区的互动，为推动高水平制度型开放起到示范效应，采取更加积极的区域整合策略，探索更具开放性的政策空间，为长三角经济社会要素的无障碍流动提供基本保障，为全国统一大市场建设提供经验。
其三，强化上海的功能性服务。上海需要从加快建设国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心“五个中心”，强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能“四大功能”的高度出发，强化其功能性服务。一是在经济功能服务方面，进一步增强上海国际经济中心对长三角的带动作用，并在产业培育上通过研发和创新服务于区域产业的合理整体布局和整体竞争力的提升。二是在金融功能服务方面，进一步强化上海国际金融中心对长三角的服务功能，包括为区域发展提供银行、保险、资本市场在内的一系列国际化金融服务。三是在贸易功能服务方面，进一步强化上海国际贸易中心对长三角的服务功能，为区域内各个城市以上海为桥梁开展对外贸易提供更好的条件和环境。四是在航运功能服务方面，进一步强化上海国际航运中心对长三角的服务功能，尤其是要联合江苏、浙江两省的河海港口，尽快建成以上海洋山深水港为载体、服务于整个长三角乃至全国其他区域的长三角组合港。五是在科技创新服务方面，依托上海建设国际科技创新中心，为整个长三角推动创新转型和高质量发展提供强大的科技创新服务。
