【摘要】“乡土中国”转变为“城乡中国”，是进入21世纪以来我国城乡关系的最大历史性变迁。迈向城乡中国时代的中国式现代化，需要统筹新型城镇化，推动乡村全面振兴，加快新一轮农业转移人口市民化进程，由此推动多元城市生态的形成。在坚持以人为本、遵循规律、分类施策和集约高效的四个基本要求下，以人为本的新型城镇化战略，将通过以产兴城、以城聚人、以人兴业的行动路径，绘就一幅多元城市生态的未来图景。
【关键词】新型城镇化 农业转移人口市民化 乡村全面振兴 中国式现代化
【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A
统筹新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴，是实现中国式现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径。中国式现代化的五大特征中，有四大特征与城乡协调发展紧密相关，包括人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化。党的十八大以来，新型城镇化建设取得重大进展，中国常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全推进新型城镇化体制机制”“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”。可以预见，新一轮农业转移人口市民化将通过有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合、区域协调发展。通过新一轮城乡融合发展，以及以产兴城、以城聚人、以人兴业的行动路径，将会带来产业升级、人口集聚、城镇发展的多元城市生态未来图景。
城乡关系演进与人口市民化趋势
◆ 中国城乡关系的历史性变迁
中国工农城乡关系变化主要经历了四个演进阶段，依次是“重化工业优先”、乡村贡献城市的“大汲取”阶段（1949—1978年）；以工促农、城市优先的“大缓和”阶段（1978—2003年）；以工补农、以城带乡的“大转型”阶段（2003—2012年）；以及当下的乡村全面振兴、城乡互动的“大融合”阶段（2012年至今）。在工农城乡关系的多阶段演进下，中国的城乡关系已由“乡土中国”转为“城乡中国”。我国著名社会学家费孝通提出的“乡土中国”的三个内涵，已经转变为“城乡中国”的三个特征：一是乡村人口不再占绝大多数，而是城乡人口各半；二是农民收入不再以土地产出为主，而是收入结构多元；三是社会生活已经高度流动，不再是终老是乡。城乡人口结构、收入结构和居住结构的三大历史性变迁表明，中国城乡关系正在经历从“乡土中国”到“城乡中国”的历史性转变。
城镇化战略是理解城乡关系演进与人口市民化趋势的关键。为何中国社会结构没有实现工业化和城镇化的同步发展，由此带来其他现代化国家那样的城乡关系变迁？换言之，为何“乡土中国”迟迟没有转变为“城市中国”？这主要是因为“城乡二元”政策的实施使得城镇化滞后于工业化。而乡村全面振兴战略的实施，使得城乡互动模式不再仅是“农民进城”“产品进城”这种由乡到城的单向流动，而是伴生了“市民下乡”“消费下乡”等，形成了城乡双向互动，甚至出现一些“城中村”“村中城”现象。也就是说，城乡融合政策的实施，给村庄又提供了新的发展机遇，奠定了“城乡中国”的基本格局。
关于中国城镇化道路的选择，学界存在一些争论。中国人口的聚落类型主要有九种，由此带来五种有关城镇化道路的不同观点。
九种聚落类型如下：第一类是散居，包含分散定居和非定居；第二类是自然村落，是指以家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。南方地区有冲、寨、社、岙等叫法；第三类是村庄，是更为集中的村落，如几个连片的自然村落或集市；第四类是行政村。以上这四类聚落都在村这一级，还有更为集中居住的聚落，包括村镇（中心村，第五类）；集镇（社区，第六类）；镇（市镇、城镇、乡镇，第七类）；城市（小区、社区、街道，第八类）；城市群（第九类）。九种聚落类型决定了中国社会大体上有五种人口居住形态：第一是大城市与特大城市；第二是中等城市；第三是小城市及小城镇；第四是村镇，大约有四成人口，生活在村镇；第五是散居，尤其是西部地区和草原牧区。
2023年，自然资源部依据《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》进行城市国土空间规划实测，取得两方面成果：一是确定城区范围，即城市化标准统计区范围，全国683个设市城市城区范围（城市化标准统计区）总面积为11.02万平方千米。二是确定城区实体地域，即标准统计区范围内的实际建设区域，全国683个设市城市城区实体地域范围（实际建设区域）总面积为7.80万平方千米。两种对城市面积所作的统计，分别占中国国土面积的1.15%和0.81%，由此可见，城市面积占我国国土空间的比例很小，大部分国土空间上的人口居住形态是以中小城镇和村镇散居为主。
围绕着五种人口居住形态，我国社会曾有五种关于城镇化道路的观点。
第一种是“大城市化”，主要遵循经济学家们提倡的观点：有限资源高效配置规律，大城市及其城市群由于其规模经济和集聚效应，如京津冀、长三角、珠三角等，通过形成区域协同发展，优化资源配置；
第二种是“小城镇化”，主要遵循社会学家们提倡的观点，例如费孝通提出的“小城镇大战略”，强调小城镇吸纳农村剩余劳动力、缓解大城市压力、辐射带动农村地区经济发展的重要作用；
第三种是“异地城镇化”，即农村人口“离土又离乡”，向非户籍地的城市迁移，形成了大量流动人口。这种模式下，农民工等群体在城市工作，但可能面临户籍、社会保障等方面的限制，导致“半城市化”现象，上亿农民工的异地城镇化问题需要解决；
第四种是“就地城镇化”，主要是安置上亿“离土不离乡”的在地农民工，还有另外1亿左右居住在城中村的农村人口，就地实现由乡到城的人口转移；
第五种是“就地村镇化”。这一思路结合了就地城镇化和村镇发展的思路，强调在农村地区发展适宜的产业，加强基础设施建设，改善居民生活质量，同时在保留乡村特色和文化的基础上，就地实现农村现代化。
这些关于城镇化道路选择的观点反映了中国城镇化进程中不同理念和实践之间的碰撞与协调。城镇化道路的选择应基于对中国不同地区经济社会发展水平、资源环境承载力和人口流动趋势的深入分析。没有一种模式能够适用于所有情况，需要推动包容性的多元城市生态。
◆ 人口转变与人口市民化的演进趋势
人口转变是指人口在规模、年龄结构和质量结构等维度上的转变。人口转变是推动经济结构转型和创新发展的重要力量，对产业升级和经济转型发展具有深刻影响，产业升级与经济转型发展又会对人口转变趋势形成反作用和正反馈。
人口市民化是指农村人口向城市地区迁移，并在城市中获得与当地居民同等的社会、经济和政治权利与地位的过程。人口市民化的核心要件有户籍转变、就业融入及城市公共服务保障，其中存量农村转移人口的市民化是关键。
作为人口大国，中国的人口转变经历了快速增长、增长放缓、低生育率与人口老龄化阶段，人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，带来了“未富先老”“未备先老”等挑战。
人口市民化进程，长期以来未能实现与工业化和人口增长趋势同步，主要原因在于城乡户籍制度。1958年，中国开始实行城乡分割的户籍管理制度，直至21世纪之前，部分城市开始放宽户籍限制，允许农村人口进城落户，但整体改革进程较为缓慢。伴随着“城乡中国”时代的到来，以人为本的新型城镇化战略，将以新一轮农业转移人口市民化行动，展现多元城市生态的新图景。
由（表1）历次五年规划内容，可以看到城镇化发展方针演变与政策效果。“一五”至“二五”期间，城镇化方针从以重点项目与城市建设带动农民进城，到动员回乡大规模压缩城市人口，出现了“盲进盲降”的无序城市化现象。“三五”至“四五”期间，受“备战备荒”和“三线建设”的国家战略影响，不集中建设大城市，这一政策一直影响到“五五”至“七五”的城镇化发展方针，一直严格控制大城市规模。“八五”以来，大城市发展纳入国家战略，但也有曲折反复。其中“六五”至“九五”时期，政策突出小城镇发展，“九五”时期又一次出现了严格控制大城市规模的发展方针。进入21世纪，“十五”至“十二五”的十五年期间，方针转向大中小城市和小城镇协调发展，强调城市群为主体形态，推动了城镇化质量提升。“十三五”和“十四五”期间，更加注重以人为核心、以人为本的综合城市化，突出大中小城市协调发展，正在迈向多元城市生态，这标志着城镇化战略走向成熟。
由（图1）可见，新中国成立以来七次人口普查数据表明，中国城镇化长期以来处于较低水平。自2014年新型城镇化战略实施以来，城镇化率明显提升，常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。“纳瑟姆曲线”表明发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波曲线上升的过程。这个过程包括两个拐点：当城市化水平在30%以下时，代表经济发展势头较为缓慢的准备阶段，这个国家尚处于农业社会；当城市化水平超过30%时，第一个拐点出现，代表经济发展势头迅猛的高速阶段，这个国家进入工业社会；城市化水平继续提高到超过70%之后，出现第二个拐点，代表经济发展进入趋于平缓的成熟阶段，这时，这个国家也就基本实现了现代化，进入后工业社会。按“纳瑟姆曲线”的第二个拐点，预计中国将在2050—2100年越过70%城镇化率拐点，将保持城乡中国的稳态结构。当前城镇化发展还面临一些问题，一些小城市和县域对产业和人口的承载能力不足，超大特大城市对周边的辐射带动作用发挥不够，部分城市安全韧性存在短板弱项。对此，迈向以人为本的新型城镇化，需要挖掘农业转移人口市民化的重要意义，从而走向多元城市生态的稳态结构。
加快新一轮农业转移人口市民化
加快新一轮农业转移人口市民化进程，对中国式现代化的实现意义重大。
人民至上的价值理念。国务院印发的《行动计划》提出了六项基本任务，依次是进一步深化户籍制度改革、健全常住地提供基本公共服务制度、促进农业转移人口在城镇稳定就业、保障随迁子女在流入地受教育权利、完善农业转移人口多元化住房保障体系、扩大农业转移人口社会保障覆盖面。这体现了“人民至上”的价值理念。一是以人的全面发展推动全体人民的现代化。深化户籍制度改革，促进打破“城乡二元”结构的壁垒，使农业转移人口能够更自由地流动和选择居住地，从而获得更多的发展机会和更广阔生活空间。同时保障随迁子女在流入地受教育权利，确保下一代能够接受公平的教育，为其提供了稳定的生活保障和均等的发展机会，提升农业转移人口进城落户后的生活质量和发展能力。二是更好发挥人的积极性、主动性和创造性。农民在市民化进程中更好融入城市生活，并通过多元化住房保障体系获得多样化的住房选择，在提升农业转移人口获得感的同时调动其发展积极性。三是确保发展成果惠及全体人民。《行动计划》着眼于解决1.7亿进城农民工及其随迁家属落户城镇需求，确保改革开放以来取得的发展成果惠及全体人民，以此提升农业转移人口在市民化进程中的安全感、归属感和认同感。
遵循规律的发展观。中国的新型城镇化道路既有世界各国城镇化发展的共同特征，更有基于国情农情的中国特色。当前，中国城镇化已经进入快速发展阶段的后期，城镇化率增速逐渐进入一个平台期。推进新型城镇化，促进新一轮农业转移人口市民化需要遵循规律，表现为立足中国国情，遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，提高资源配置效率。如上所述，“纳瑟姆曲线”设定的30%和70%两个拐点，显示了城镇化率具有类似正弦波曲线上升的普遍规律，中国的城镇化进程也符合这一规律，并因“大国小农”的独特国情农情，很可能在越过70%的城镇化率拐点后，达到稳态结构。
分类施策的方法论。近年来，中国城镇化空间格局持续优化：一是城市群主体形态全面确立，二是大中小城市发展更加协调，三是以县城为重要载体的城镇化建设扎实推进。迈向新型城镇化，需要树立分类施策的方法论。一方面，立足区域差异性，面向区域均衡发展需求。不同地区的经济发展水平、资源禀赋、人口结构和地理环境存在显著差异，这些差异决定了城镇化进程和政策需求的多样性。为了避免区域发展不平衡，实现共同富裕，需要对不同地区采取差异化的城镇化策略，以促进资源的合理分配和区域间的协调发展。另一方面，瞄准城镇化的问题，优化资源配置。不同地区面临的城镇化问题具有特殊性，如一些地区可能面临人口流失，而另一些地区可能面临人口过载。通过分类施策，可以更有效地利用有限的资源，将政策和资金投入到最需要的地方，提高城镇化的效率和效果。
集约高效的新举措。推动城乡融合、区域协调发展，构建合理的城镇化格局，应当在全国“三区三线”划定成果基础上，有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合、区域协调发展。这不仅需要“大国大城”，更需要“小县大城”，也就是说，不仅需要“大国大城”的超大型城市化，还需要中小城市协同发展，这就不能忽略县域和村镇。与发展超大城市的“大国大城”不同，“小县大城”具有集约高效的明显特征：一是小县域大城关。主要表现为建制县以县城为核心，实施经济要素向县城集中策略，形成了较大面积的县域建成区；二是少人口大集聚，主要表现为有限的县域人口在建成区内高比例的集聚；三是小产品大产业，主要表现为县域针对某一细分产品形成了规模较大的产业集聚，并成为县域经济的支柱产业；四是小环境大发展，主要表现为在高人口城镇化率的城关形成了基础公共服务设施配套健全的区域。
“小县大城”与新型城镇化行动路径
根据以往对“小县大城”和多元城市生态的研究，“小县大城”在推动产业升级、人口集聚、城镇发展上具有优势。但从传统资源禀赋来看，一方面，“小县域”由于地理条件、历史沿革及所处市场区位的条件禀赋，无法突破县域内人口自然承载力限制，加之城乡户籍制度的限制，外来人口难以因势利导流入“小县域”，其“少人口”特征明显。另一方面，“小县域”内部具有相对封闭的县镇村市场体系，受外部市场影响小，决定了县域商品经济发展紧紧依托历史文化积淀的优势，瞄准品类扩展限制性较强的细分市场，形成了“小产品”的县域商品经济。由此，“少人口”与“小产品”相互制约，形成了一个相对封闭但又适度参与外部市场分工的县域经济体。而到了“小县大城”的发展阶段，意味着在工业化和城镇化进程中，一方面通过“大城关”战略实现了县域要素的“大集聚”，另一方面又依托推进乡村全面振兴，通过发展“大产业”进一步强县兴镇富村，引领县域城乡共同繁荣发展。由此形成以人为本的大中小协调并进的城市化进程，从而形成多元城市生态体系。
“小县大城”条件下的农业转移人口市民化与多元城市生态（见图2）表明，农业转移人口市民化进程存在三个波次阶段。在规模扩张的第一波城镇化阶段，主要是中小城市和县域城镇转移人口在大城市实现市民化，但仅有少部分农民进城落户；在以城市结构优化为核心的第二波城镇化阶段，中小城市和县域城镇作为农业转移人口市民化的主要载体，实现就地就近城镇化；在品质提升的第三波人口市民化中，大城市、中小城市及县域城镇的人口综合承载力趋向稳态。也就是说，当城镇化进程达到70%之后，将形成多元城市生态。多元城市生态中，有城市群、大城市、中等城市，也有小城市、小城镇、小村镇，一同构成了大中小城市与县乡村三级并举，与产业升级、城镇发展同步协调的人口集聚形态。
国务院印发的《行动计划》的目标，是“经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展”。这需要以新型城镇化推动农业转移人口市民化，需要与新型工业化和乡村全面振兴紧密结合，作出以产兴城、以城聚人、以人兴业的路径探索（见图3），在探索中国特色的新型城镇化道路的进程中，切实推动乡村全面振兴，实现城乡融合发展。
一是以产兴城。产业兴，百业兴。富民产业的定位与规划是前提，产业园区与新质生产力建设是关键，产城融合与城乡服务功能完善是保障。推动产业与城镇的融合发展，以产业为枢纽促进城乡关系的良性互动。一方面，对于潜力地区城镇化，通过“一县一策”的方式选优扶强，培育特色优势产业，形成以县城为载体的产业集群。另一方面，对于现代化都市圈建设，推动超大特大城市转变发展方式、强化对周边的辐射带动作用，培育发展现代化都市圈，推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，促进大中小城市和小城镇协调发展。
二是以城聚人。城市让生活更美好，乡村让城市更向往。以城聚人即通过新型城镇化促进转移人口分层级向城镇集聚，形成多元城市生态。第一，完善农业转移人口市民化激励政策；第二，健全进城落户农民农村权益维护政策；第三，增强城镇综合承载能力。核心在于分层次加大基础设施建设投入，满足农业转移人口的差异化公共服务需求。
三是以人兴业。人的现代化是现代化的本质。以人兴业关键在于人力资本投资促进农业转移人口在市民化过程中推动产业发展和城镇繁荣。第一，重视农业转移人口的人力资本投资。加强多层级、宽领域的教育体系建设。第二，优化转移人口市民化的创新创业环境，提升转移人口在市民化进程中的成就感和归属感。第三，优化人力资源的合理配置，推动产业升级和转型，通过人力资源的再培训和转岗，促进劳动力从传统产业向新兴产业流动，实现人力资源的有效利用。
（作者分别为中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导；清华大学中国农村研究院研究员）
【注：本文系“中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）”（项目编号：24XNQZ15）成果、国家社会科学基金重大项目“食品安全社会共治与跨界合作机制研究”(项目编号: 20&ZD116) 成果 】
【参考文献】
①韩长赋：《中国农民工发展趋势与展望》，《经济研究》，2006年第12期。
②蔡昉：《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》，2010年第4期。
③方创琳：《中国城市发展方针的演变调整与城市规模新格局》，《地理研究》，2014年第4期。
④周立：《新型城乡关系与中国的城镇化道路——对城乡二元结构本质问题的再思考》，《人民论坛·学术前沿》，2016年第8期。
⑤周立：《乡村振兴战略与中国的百年乡村振兴实践》，《人民论坛·学术前沿》，2018年第3期。
⑥周立、汪庆浩、罗建章：《工农城乡关系的历史演进、时代特征与未来展望》，《福建论坛（人文社会科学版）》，2022年第9期。
⑦周立、罗建章：《“小县大城”：新型城镇化的未来样态？》，《文化纵横》，2023年第6期。
责编/谷漩 美编/李祥峰
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