【摘要】坚持以制度建设为主线是进一步全面深化改革“六个坚持”重大原则之一。防范化解各种风险挑战，必须紧紧依靠制度，用制度的确定性来应对风险挑战的不确定性。中国特色社会主义制度具有强大的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，是我们抵御风险挑战、增强国家治理效能、维护国家安全和社会稳定的根本保证。更好地用完善的制度防范化解风险，必须建立健全制度框架，提高制度执行能力，增强全社会制度意识，为防范化解风险提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，推动各项制度更加成熟更加定型，不断增强制度威力。
【关键词】制度建设 风险治理 制度优势 国家安全 【中图分类号】D616 【文献标识码】A
党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出部署，锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，重点部署未来五年的重大改革举措。习近平总书记在《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》中强调：“推进中国式现代化是一项全新的事业，前进道路上必然会遇到各种矛盾和风险挑战……有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，需要我们进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战，在危机中育新机、于变局中开新局。”①在此之前，习近平总书记多次强调要“运用制度威力应对风险挑战的冲击”。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生，防范化解风险日益成为一项重要而紧迫的任务。
制度建设是用自身确定性应对外部环境不确定性的基本方法。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，防范化解各种风险挑战、维护国家安全和社会稳定，必须紧紧依靠制度、灵活运用制度、及时完善制度，不断把中国特色社会主义制度优势更好地转化为防范化解风险的实际效能。
防范化解风险挑战必须依靠制度
所谓制度，是指为了实现特定目的而制定的，为广大成员承认、接受和遵守的一系列规程或行动准则。制度可以是正式的（如宪法、法律、法规），也可以是非正式的（如习俗、道德、规范）。制度具有规范性和约束性，提示和引导相关机构或人员做什么、怎么做、什么不能做等，会影响机构或人们的行为。同时，制度具有程序性和预期性，制度的产生通常需要经过一定的程序，不能随意而为；制度产生后，在一段时间内和一定程度上稳定不变，不能朝令夕改。
“不以规矩，不成方圆。”制度是国家和社会的基本构成要素，各种各样的制度共同构成了一个国家和社会的基本框架。制度是管根本、管全局、管长远的，直接影响着国家的生存发展和繁荣稳定。邓小平同志曾深刻地指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”②古人云：“凡将立国，制度不可不察也”“经国序民，正其制度”“小智治事，中智治人，大智治制”……制度稳则国家稳，制度强则国家强。好的制度意味着一个国家和社会发展方向明确，运行规则清晰，社会秩序井然，成员之间具有很强的凝聚力、向心力，各司其职形成整体合力，相互之间的冲突和内耗大大降低（用制度经济学的解释，制度作为一种资源，可以降低交易成本）。正因如此，制度优势被看作是一个国家的最大优势，制度竞争被看作是国家间最根本的竞争。
防范化解风险挑战，必须紧紧依靠制度，用制度的确定性来应对各种风险挑战的不确定性。当前，世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，人类正处在一个易变性、不确定性、复杂性、模糊性急剧增多的“乌卡时代”（VUCA），各种不确定、不稳定、不安全因素更加复杂多样。我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过，来自外部和内部的、各种可以预料和难以预料的风险挑战明显增多。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中，“风险”一词出现18次，如“建立产业链供应链安全风险评估和应对机制”“构建科技安全风险监测预警和应对体系”“健全重大技术攻关风险分散机制”“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制”“建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系”“健全贸易风险防控机制”“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系”“完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制”“强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制”，等等。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。尤其是随着经济社会日益成为一个开放的复杂巨系统，各类风险之间很容易耦合、叠加、传导、演化，形成跨空间、跨地域、跨行业的系统性风险和风险综合体，进一步增加了防范化解风险的难度。为此，我们必须增强忧患意识、风险意识和责任意识，坚持系统观念和战略思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，做好应对极端情形和超预期多重重大冲击的准备。
依靠制度、发挥制度威力、以制度的确定性应对风险的不确定性，是应对复杂困难局面、防范化解风险挑战、牢牢掌握安全主动权的最重要、最根本也是最经济、最安全的方法。习近平总书记强调：“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”③“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”④防范化解风险是一项复杂系统工程，涉及到领导体制、运行机制、法律法规、技术保障、素质能力、文化环境等不同要素，涵盖自然、社会、政治、经济、技术、健康、文化、军事国防等不同领域，包含政府、企事业单位、社会组织、公民个体等不同主体。⑤面对纷繁复杂的风险态势和千头万绪的矛盾问题，做好新形势下防范化解风险工作，要求我们主动树牢制度意识，平时制定好制度，关键时刻运用好制度，做到有法可依、依规而行、有章可循，从而避免出现“头痛医头、脚痛医脚”“东一榔头、西一棒子”“按下葫芦浮起瓢”等情况。
防范化解风险，我国具有独特制度优势
中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。我国的根本政治制度是人民代表大会制度。基本制度是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则、对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度，包括政治、经济等方面——基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等；基本经济制度包括公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等。重要制度是由根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度，即建立在根本制度、基本制度之上的关于法律法治、行政管理、文化建设、民生保障、社会治理、生态文明、“一国两制”、军事国防、对外事务、党和国家监督等方面的主体性制度。根本制度、基本制度、重要制度具有不同的功能属性。⑥其中，根本制度是管全局、管根本的制度，是我国制度体系之纲，在中国特色社会主义制度体系中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用；基本制度具有长期性和稳定性，在中国特色社会主义制度体系中处于基础地位；重要制度具有支撑性、保障性，对维护根本制度、基本制度，推进根本制度、基本制度的遵守和执行具有重大作用。
习近平总书记指出：“衡量一个国家的制度是否成功、是否优越，一个重要方面就是看其在重大风险挑战面前，能不能号令四面、组织八方共同应对。”⑦战洪水、斗冰雪、抗地震、防台风……一系列应对重大风险挑战的鲜活实践证明，中国特色社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势，这是我们抵御风险挑战、增强国家治理效能、维护国家安全和社会稳定的根本保证。
一是强大的组织动员能力。防范化解风险是一场人民战争，不能“各自为政、一盘散沙”，必须紧紧依靠群众、广泛发动群众、有效凝聚群众，动员各方力量和资源，织密织牢安全防护网，形成群防群控、联防联控、全民总动员的良好格局。严密的组织体系是发挥组织优势的关键。列宁指出：“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器。”⑧习近平总书记强调：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”⑨中国共产党建立起一套自上而下、全面覆盖、上下联动、深入基层的严密组织体系，把党的工作触角延伸到基层每个角落。中央组织部最新党内统计数据显示，截至2023年底，中国共产党党员总数为9918.5万名，党的基层组织517.6万个，全国共设立基层党委29.8万个、总支部32.5万个、支部455.4万个。邓小平同志指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”⑩习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”⑪中国特色社会主义制度的政治优势、组织优势，为我们应对各种风险挑战提供了有力保证。在党的坚强领导下，面对各种可以预料和难以预料的冲击，我们坚持全国一盘棋，调动党政军民学各方力量，“把好钢用在刀刃上”，集中优势力量和资源，在短时间内迅速打赢防范化解各种重大风险的阻击战、攻坚战、歼灭战。
二是统筹协调能力。防范化解风险是一场总体战，不能各行其是、相互掣肘，而是要增强大局意识和全局观念，理顺地区之间、部门之间、军地之间、条块之间、行业之间的关系，做到统一指挥、统一协调、统一调度，形成整合各方力量和资源的“拳头”。尤其是面对点多面广的风险综合体，更需要我们坚持协调配合，从“一指用力”到“聚指成拳”，从“单兵作战”到“协同攻坚”。邓小平同志强调：“如果人人自行其是，不在行动上执行中央的方针政策和决定，党就要涣散，就不可能统一，不可能有战斗力。”⑫习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”⑬“千人聚，不以一人为主，不乱则散。”面对各种各样的风险挑战，依托党总揽全局、协调各方的党的领导制度体系优势，我国建立中央统一指挥、统一协调、统一调度，各地方各方面各负其责、协调配合，集中统一、上下协同、运行高效的指挥体系。在新冠疫情防控工作中，党中央成立应对疫情工作领导小组，及时研究部署工作；派出中央指导组，加强对疫情防控工作的指导和督查；国务院联防联控机制加强协调调度，及时协调解决防控工作中遇到的紧迫问题；有关部门各司其职，军队积极支援地方疫情防控。
三是高效的贯彻执行能力。“一分部署，九分落实。”执行力是实现战略目标的关键。没有执行力，任何决策部署都是“空中楼阁”。“天下之事，虑之贵详，行之贵力。”防范化解风险是一场艰巨复杂的攻坚战、持久战，既要善于决策，针对实际情况制定科学合理的战略目标，也要善于落实，尽快把目标转化为现实。我国是一个幅员辽阔、地区差异较大的发展中大国，确保政令畅通，做到有令必行、有禁必止是一项重要任务。尤其是在重大风险发生后，时间紧、任务重、不确定性高，各地能否按照“平战结合、快速转换、高效落实”的要求，第一时间把党中央的指令要求执行到位，显得尤为重要。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”⑭邓小平同志指出：“有了中央正确的领导，还必须有忠实执行中央指示的各级党的组织和干部。”⑮中国共产党作为靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，组织严密、纪律严明是党的光荣传统和独特优势。通过建立健全上下贯通、执行有力的组织体系和主体明确、要求清晰的责任体系，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和基层党员干部的先锋模范作用，才能确保中央的决策部署能够“一竿子插到底”，直达基层一线，切实落地落实，不变形不走样。
推动防范化解风险的制度更加成熟更加定型
制度具有时代性、实践性、开放性，既回应特定时代提出的实践问题，又会随着实践的推进而不断丰富发展。制度建设是一项长期而紧迫的任务，任何制度都要经历一个从建立到不断完善的过程。
中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活的新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，已有制度需要与时俱进、不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。党的十八届三中全会把全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”⑯
党的二十届三中全会通过的《决定》把“坚持以制度建设为主线”列入进一步全面深化改革“六个坚持”重大原则之一，强调“加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。防范化解重大风险，是应对复杂多变风险态势、推进中国式现代化的现实需要，是各级领导干部必须担负起的政治职责。要更加科学、精准、高效地防范化解风险，维护国家安全和社会稳定，必须建立健全一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，推动各项制度更加成熟、更加定型，从而更好地运用制度威力应对各种风险挑战的冲击。
一要建立健全制度框架。制度是一个完整的大系统，可以根据不同的标准划分为不同的类型，如根本制度、基本制度、重要制度，顶层制度、中层制度、基层制度，内在制度和外在制度，指令性制度和禁令性制度。要树立系统思维，根据经济社会发展情况和风险挑战形势特点，按照“筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度”的总体要求，做好整体谋划和顶层设计，继续完善各方面制度，固根基、扬优势、补短板、强弱项，形成一整套更加适应时代需要、更加科学完备的制度框架，不断把我国制度优势更好转化为防范化解风险效能，为平稳有序推进中国式现代化提供更加坚实的制度保障。防范化解风险的具体制度包括法律法规、政策文件、标准规范、预案方案等不同层面。有针对性地做好“废改立”工作，完善旧制度，建立新制度，确保防范化解风险各项行动有据可依、有章可循。尤其是针对防范化解风险活动过程中制度缺失或制度间相互冲突、模糊地带没人管或多头管等问题，要贯彻全面依法治国要求，系统梳理和修订相关法律制度，从法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等不同层次，搭建一套立体化的制度体系，为防范化解风险提供坚实的制度框架。
二要提高制度执行能力。制度的生命力取决于制度的约束力和执行力。“天下之事，不难于立法，而更难于法之必行。”在制度框架基本建立起来以后，要把确保制度得到有效执行摆在更加突出的位置，推动全社会切实把制度规范转化为思想自觉和行动自觉。制度要落地生根、发挥实效，关键在于党员干部的认识和行动，尤其是领导干部的示范带动作用。各级领导干部必须切实强化制度意识，坚决维护制度的严肃性和权威性，做制度执行的表率，让执行制度成为内在习惯。针对防范化解风险活动中个别地方和部门做选择、搞变通、打折扣，制度规范成为“稻草人”“纸老虎”“橡皮章”，“严格不起来、落实不下去”的现象，要按照“不折不扣抓落实、雷厉风行抓落实、求真务实抓落实、敢作善为抓落实”的要求，健全权威高效的制度执行机制，细化制度执行要求，让制度真正成为硬约束、硬杠杠。要加强对制度执行的评估和监督，明晰责任主体和评估标准，健全监督机制，严格责任追究，切实将制度优势转化为监督治理效能。
三要增强全社会制度意识。用完善的制度防范化解风险，切实把制度优势转化为国家治理效能，离不开全社会的共同努力，需要以强大的社会基础和群众基础为依托。“水涨”才能“船高”，“根深”才能“叶茂”，公众的制度意识在很大程度上会影响甚至决定一个国家的制度效能。为此，要提高全社会对制度重要地位和作用的认识，推动全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，在全社会形成以制度管人、以制度管事的浓厚氛围，有效发挥制度固根本、稳预期、利长远的作用。要牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，以实实在在的行动来带动“绝大多数”，带动全党全社会自觉敬畏制度、维护制度，以制度律己，按制度办事。强化全社会的监督评估，畅通群众监督和媒体监督渠道，以强有力的监督提高制度的科学性、完备性和执行力、约束力。建立学习评估制度，善于对防范化解风险实践活动进行复盘总结，及时把宝贵经验提炼转化为可供复制借鉴的制度，切实做到“打一仗、进一步”。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长、教授、博导，中国应急管理学会秘书长）
【注：本文系国家社会科学基金重点项目“特大城市风险防控体系和能力建设研究”（项目编号：21AZD046）、国家自然科学基金重点项目“重大突发事件协同研判与决策机制研究”（项目编号：72134003）阶段性成果】
【注释】
①习近平：《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》，《人民日报》，2024年7月22日。
②⑫《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第333页、第272页。
③《习近平关于<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>的说明》，《人民日报》，2019年11月6日。
④《习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年1月1日。
⑤钟开斌：《重大风险防范化解能力：一个过程性框架》，《中国行政管理》，2019年第12期。
⑥《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年，第176页。
⑦习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《求是》，2020年第20期。
⑧《列宁选集》（第一卷），北京：人民出版社，1972年，第510页。
⑨《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第86页。
⑩《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第16页。
⑪《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第273页。
⑬习近平：《中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征》，《求是》，2020年第14期。
⑭《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年，第526页。
⑮《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年，第88页。
⑯《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第104页—105页。
责编/赵橙涔 美编/王梦雅
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