作者：复旦大学经济学院教授、博导，教育部青年长江学者 高 帆
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）从推进中国式现代化的战略高度布局谋划城乡关系转变，明确提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”这一针对我国城乡关系转变及其与现代化建设关系的创新性论断。这一论断意味着我们党对城乡关系演变和现代化建设规律性认识的不断深化，为新征程上持续推进城乡融合体制机制改革提供了根本依据。由此延伸开来，针对“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”这个新论断新命题，阐释其提出的深层逻辑、城乡融合发展的现状特征及其后续的体制改革方向，无疑具有极为重要的现实意义和政策启示作用。
城乡融合发展与中国式现代化的关联性
国际经验显示，一国的现代化往往伴随着以工业化、城市化、农业现代化为代表的结构变迁，城乡商品和要素双向流动、城乡收入和消费差距趋于收敛、城乡生活和生产地理空间相互交错、城乡产业生产率提高并趋同，这些变动意味着城乡关系从割裂对立逐步走向融合发展。新中国成立以来，在中国共产党领导下，我国持续推进社会主义现代化建设，在这一进程中，城乡关系在不同时期的表现和特征并不相同，但从割裂走向融合是演变的基本趋向。现阶段，我国在全面建成小康社会之后，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，是新时代新征程党和国家的中心任务，是新时代最大的政治。与西方国家推进的现代化相比，中国式现代化具有五个方面的中国特色，即中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。中国式现代化具有鲜明的现代化理论创新性质。中国式现代化五个方面的中国特色与我国城乡关系转变息息相关，中国式现代化是在我国城乡融合发展进程中推进的，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”具有深刻的理论逻辑和实践逻辑。
第一，人口规模巨大的现代化需要高度关注城乡人口结构特征。作为人口总数超过14亿的发展中国家，中国式现代化在人类历史上没有先例可循，具有开创性质、划时代意义和广泛深远影响。按照世界银行数据库的资料，2023年中国人口总数为14.11亿，占全球人口总数的17.58%，超过高收入国家的人口总和（14.03亿）。中国式现代化是人口规模巨大、深刻改写全球现代化版图的独特现代化。在这一进程中，我国的城乡融合发展始终扮演着重要角色，其原因是：已经实现现代化的国家普遍经历了从城乡二元对立到城乡融合发展的转变，而中国式现代化发生于独特的城乡人口结构背景之中。根据世界银行数据库的资料，2023年中国农村常住人口为5.00亿，占世界农村人口总数的14.60%，仅次于印度（9.09亿），远超高收入国家农村常住人口之和（2.65亿）。中国农村常住人口占全国人口总数的比重为35.43%，远超高收入国家的相应指标数值（18.85%）。我国农村人口总数大、占比高，城乡结构转化任重道远，人口规模巨大的现代化必须立足于这种特征事实，在城乡高水平联动、高效率对接、高质量发展中推进整体的现代化进程。
第二，全体人民共同富裕的现代化需要促进城乡居民共同富裕。区别于其他人均国民收入高、但贫富差距悬殊的国家，我国的现代化以全体人民共同富裕为根本指向。“富裕”体现了效率提升或将“蛋糕”做大做好，“共同”体现了成果分享或将“蛋糕”切好分好，“共同富裕”需要体现发展性、共享性、可持续性三者的统一。1978年实施改革开放之后，我国在世界范围创造了经济快速发展的“奇迹”，当前中国的经济实力和综合国力已站在新的起点，并在根本上改变了“落后的社会生产”历史格局，这为我国推进全体人民共同富裕的现代化提供了坚实基础。当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，解决不平衡不充分的发展问题，需要推动我国的共同富裕事业迈向新台阶。当前我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，城乡之间存在要素错配和效率损失，城乡居民在分享发展成果方面存在不均等的现象，城乡居民收入差距是形成整体收入差距的重要因素。这是我国推进共同富裕面临的实践背景，没有城乡共同富裕就不可能有全体人民共同富裕，城乡融合发展是“全体人民通往共同富裕的必由之路”。实现全体人民共同富裕的现代化需要将推进城乡融合发展放在突出位置。
第三，物质文明和精神文明相协调的现代化需要推进城乡文化振兴。物质文明和精神文明相协调是实现人的全面发展的内在需要，是中国式现代化独特性的重要体现。新时代我国统筹推进“五位一体”总体布局，就是物质文明和精神文明相协调的现代化的生动体现。我国要实现物质文明和精神文明相协调的现代化，需要立足国情持续推进城乡文化振兴。从需求角度看，我国具有人口规模巨大的显著特征，城乡融合发展会通过收入增长、消费转型、市场拓展等增强文化产品需求，促进文化事业发展；从供给角度看，我国城乡文化资源充裕且各具优势，农村拥有丰富的农事、民俗、美食、建筑等资源，文化功能是乡村整体功能的重要组成部分。然而，现阶段我国农村人口“非农化”流转仍在进行，农村人口老龄化趋势显著，农村文化发展的内生动力不足。据此，我国推进乡村全面振兴是包含文化振兴在内的系统工程，在城乡关系转变中强调推进基本公共服务均等化。这意味着我国在推进物质文明和精神文明相协调的现代化进程中，需要特别注重立足城乡文化事业发展、通过实现乡村文化振兴来补齐短板协同发力，以此为实现中国式现代化提供有力支撑。
第四，人与自然和谐共生的现代化需要提升城乡生态文明建设水平。人类是在与自然的物质能量交换中生存和发展的，任何国家的现代化都需要处理好人与自然的关系，已有实现现代化的国家往往经过“先污染、后治理”的曲折历程。与此相区别，我国的现代化以人与自然和谐共生为重要特征。党的二十大报告指出：“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”在实践层面，我国推进人与自然和谐共生的现代化需要推动经济社会发展绿色化、低碳化，需要持续提高城乡生态文明建设水平。特别是我国农村地域覆盖广、居住人口多、农林牧渔产业集中，乡村产业往往具有经济活动和自然活动相结合的特征，农村各类活动往往强调生产、生活、生态有机统一，并在长期演化中形成了“道法自然”“天人合一”等重要理念。这意味着，相对于城镇，我国农村具有生态功能和生态资源供给优势，在践行“绿水青山就是金山银山”理念中扮演着重要角色。新时代我国在推进乡村全面振兴中需要凸显农村的生态优势，将生态振兴作为推进乡村全面振兴和促进城乡融合发展的重要内容，将城乡优势互补和功能协同作为推进人与自然和谐共生的现代化的实施载体。
第五，走和平发展道路的现代化需要增强城乡融合发展影响力。现阶段已经完成现代化的一些国家，在发展历程中往往伴随着对外战争、暴力掠夺等，以获得推进现代化的资源、要素、市场等条件。与此相区别，中国式现代化具有走和平发展道路的现代化的显著特征，创造了人类文明新形态。城乡融合发展在中国走和平发展道路的现代化中发挥着重大作用，这是因为新中国成立之后，特别是改革开放以来，我国推进了城乡二元结构转向城乡融合发展，这有力保障了国内粮食安全、生态安全、社会秩序安全平稳，显著提升了城乡居民就业水平、收入水平和生活水平。我国实施了精准扶贫战略，历史性地解决了绝对贫困问题，在全球减贫史上创造了大规模减贫“奇迹”，对世界和平和发展事业作出了突出贡献。现阶段我国持续推进城乡融合发展迈向更高水平，不断积累和扩展城乡关系转变的若干经验，例如，协同推进新型城镇化和乡村全面振兴；注重有效市场和有为政府的协同发力；从经济、政治、文化、社会、生态文明等多个维度推进乡村全面振兴；强调小农户与现代农业发展有机衔接，等等，这些对其他发展中国家解决城乡结构问题具有重要参考价值。增强城乡融合发展中国经验的国际影响力，是中国走和平发展道路的现代化、对世界和平和发展事业作出新贡献的具体体现。
我国城乡融合发展呈现的新特征与面临的新课题
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城乡融合发展程度影响着中国式现代化的推进。由此延伸开来，客观认识我国城乡融合发展的历史进程、当代特征及时代课题，是精准把握中国式现代化历史方位的重要环节，是精准施策、深化城乡融合体制机制改革的逻辑前提，对于实现经济高质量发展和以中国式现代化全面推进强国建设具有突出的实践作用。站在国内国际两个大局相互联系的历史高度认识我国城乡融合发展，可以将其呈现的新特征及面临的新课题概括为以下三个方面：
首先，我国城乡融合发展已经取得巨大成就。从历史的角度看，我国城乡关系在不同时期的表现和特征并不相同。新中国成立初期，我国集中推进以重工业优先发展为取向的工业化战略，由此内生出城乡户籍制度、人民公社制度、农产品统购统销制度等城乡体制机制。这一战略的实施结果是我国在初始条件不利的情况下建成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，但与此伴随的是城乡二元结构突出，城乡产品和要素的市场化对接受到不利影响，城乡居民的公共产品获取存在“制度化”差异。1978年之后，我国以农村经营体制变革为发端实施了改革开放，伴随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，城乡二元结构也逐步转向城乡融合发展，迄今为止我国城乡融合发展已取得了多方面的重大成就。例如，城乡之间的商品交换和要素流动显著增强，微观主体有条件依据市场机制进行要素再配置，特别是农村劳动力可以跨城乡、跨地区流转，在城市从事非农工作并获得工资性收入；工业化、城市化进程显著加快，按照世界银行数据库的资料，1978年—2023年中国城市化率从17.90%增至64.57%，年均增长率为1.06%，远超世界年均增长率0.43%；我国在工业化和城市化快速推进的情形下，实现了粮食总产量的持续增长，2023年我国人均粮食占有量达到493公斤，这为国家实现粮食安全目标提供了有力保障；进入新时代以来，我国实施精准扶贫战略和推进乡村全面振兴，到2020年底，我国彻底消除了绝对贫困，并由此助推全面建成小康社会目标的达成；进入21世纪之后，我国加快推进基本公共服务均等化，农村“新农合”（即新型农村合作医疗）和“新农保”（即新型农村社会养老保险）从试点到推广，再到全国普及，意味着城乡社会保障逐步迈向制度一体化，农民可以获取由财政支持的普惠性社会保障资源。在市场化改革和国家惠农政策实施的条件下，2009年以来我国城乡居民收入差距和消费差距持续缩小，2023年城乡居民人均可支配收入差距已降至2.39倍，低于1978年的2.57倍。从时序角度看，我国城乡二元结构向城乡融合发展的转化趋势是明显的，转化成效是显著的，城乡融合发展助推了其他领域的发展，并成为整体经济社会发展的重要组成部分。
其次，我国城乡融合发展面临新的时代背景。在不同时期，我国城乡关系面临的条件和目标存在差异，这内在地要求城乡融合发展从起步向纵深方向推进。我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程，新征程上我国城乡融合发展面对的时代背景发生了重大转变。一是我国明确提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，从2020年到2035年基本实现社会主义现代化，从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。以这种战略目标为指引，城乡融合发展必然担负新的使命。我国基本实现社会主义现代化包含一系列具体目标，例如，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，等等。这必然要求城乡结构转变在推动经济增长、缩小分配差距中扮演更为重要的角色。现阶段城乡融合发展以服务于全面建成社会主义现代化强国两步走战略安排为出发点，这相对于此前服务于全面建成小康社会目标是一个明显差异。二是我国城乡居民消费结构出现了显著转变。我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“人民日益增长的美好生活需要”意味着居民消费需求的内容更加丰富、层次更加多样。根据国家统计局公布的数据，1978年以来我国城镇居民和农村居民恩格尔系数在持续下降，2023年两者分别降至28.8%和32.4%，发展型需求、享受型需求、体验型需求在居民消费中占据主体地位。这要求产品供给端、流通端发生转变，特别是农村需要依靠其自然、文化、生态等优势提供更多新型产品，以积极回应城乡居民消费结构的转变。三是我国发展面临的国际环境发生了重大转变。现阶段全球科技和产业竞争程度加剧，国际贸易保护主义抬头，美国对中国的遏制渐趋增强等，这意味着我国推进现代化的外部环境更加错综复杂。我国在现代化进程中需要统筹发展和安全，促进高质量发展与高水平安全良性互动，加快构建新发展格局。基于此，我国城乡融合发展关联的多重安全，即粮食安全、生态安全、社会秩序安全平稳将更为重要，城乡融合发展影响着要素配置效率的提升和消费需求的扩大，其对增强国内大循环和产业链韧性的作用将被不断放大。
最后，我国城乡融合发展需要回应新的课题。新征程上我国城乡融合发展需要向纵深方向推进，以契合现代化目标和客观条件的转变。立足于中国式现代化与城乡融合发展的关联性，现阶段我国城乡融合发展需要回应如下课题。一是城乡要素高效配置问题。经济高质量发展、形成新质生产力需要以提高要素配置效率为前提条件，当前我国城乡土地、劳动、资本、数据等要素仍存在错配现象，城镇要素向农村的流入相对较少，城乡要素生产率落差比较明显。迄今为止，我国第一产业劳动生产率低于第二产业、第三产业劳动生产率。上述情形说明，我国亟待推动城乡要素双向流动，大幅度提高城乡要素配置效率，持续形成和充分释放经济增长效应。二是城镇化质量提升问题。改革开放之后我国城镇化的增长速度较快，但城镇内部的农村流动人口面临着医疗保险、养老保险等福利待遇的户籍歧视，城镇化的发展逻辑需要转向质量导向。城镇化质量提升的关键是要破解“新二元结构”、加快进城务工人员市民化进程。根据公安部和国家统计局公布的数据，2023年我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率分别为48.3%和66.16%，两者之间的落差说明需要以更大力度加快推进进城务工人员市民化。三是城乡居民收入差距缩小问题。城乡居民收入差距缩小对我国实现全体人民共同富裕意义重大。2009年以来我国城乡居民收入差距在持续缩小，但2023年城乡居民人均可支配收入差距仍接近2.40倍，与主要发达经济体的1.5倍以下相比存在一定距离。近年来城乡居民财产性净收入比一直维持在10以上，是所有收入构成中最不平等的部分，城乡居民收入差距绝对数仍在扩大。新征程上我国需要加快完善农民持续增收长效机制，促使城乡居民收入差距在现有基础上呈现较大幅度缩小。四是城乡融合发展内生动力激发问题。城乡融合发展取决于微观主体的决策及效果，激发微观主体的内生动力是城乡融合发展再上新台阶的基础条件。现阶段我国出现人口老龄化趋势，且农村老龄化程度更为显著，城乡公共产品配置差距仍然存在，农村产业收益率提升受到一定制约，这些因素对于激发城乡融合发展的内生动力产生了不利影响。未来，我国城乡融合发展需要解决城乡关系演变的深层次问题，为现代化事业提供更强大的驱动力量。
在进一步全面深化改革中加快推进城乡融合发展
《决定》对新征程上我国进一步深化各领域改革作出了系统部署，明确提出要完善城乡融合发展体制机制，具体包括健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等方面。针对“城乡融合发展”这个实践课题，《决定》提出了一系列新观点新论断新命题，例如，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”“推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”“健全推动乡村全面振兴长效机制”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”等。在构建高水平社会主义市场经济体制条件下，我国的城乡融合发展本质上是城乡微观主体在特定制度条件下，针对要素配置作出决策进而获取经济收益和公共产品的过程，微观主体的要素配置环境、行为、结果等是影响城乡关系转变的关键变量，“城乡要素的自由流动是城乡融合的必要前提”，微观主体的经济选择权扩展及要素高效配置是城乡融合发展的底层逻辑。据此，新征程上我国促进城乡融合发展特别需要深入推进如下经济领域的改革：
一是加快城乡户籍制度改革，拓展城乡劳动力的配置选择空间。户籍制度改革能够在供需两侧创造提高经济增长率的效应。在改革开放推进到40多年的背景下，我国户籍制度改革已进入攻坚阶段，这主要体现在：当前户籍制度承载的就业管理功能近乎消除，但承载的社会保障资源配置功能依然突出；我国分类施策、因地制宜，全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件，但城区常住人口500万以上超大特大城市的户籍制度改革更值得关注。新征程上我国户籍制度改革需要以完善社会保障资源配置方式为切入点，以深入推进各类城市、特别是超大特大城市进城人员市民化为重点。《决定》指出：“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”这是针对当前我国户籍制度关键问题作出的积极回应和采取的重大举措，其着眼点在于解决农村人口进城就业后的生活融入和身份转换问题，是户籍制度改革向纵深方向推进的重要标志。农村户籍制度改革深入推进、农业转移人口市民化加速提质，必然会引致城乡居民的就业、居住选择权进一步扩展，其对于推进以人为本的新型城镇化、提高城乡要素双向流动和配置效率都具有积极作用。
二是深化城乡土地制度改革，提高城乡土地要素的配置效率。改革开放以来，我国以实施家庭联产承包责任制为主线推进了农村耕地产权制度改革，由此扩展了农民对耕地经营的选择权，促进了农村社会生产力的显著发展。现阶段我国农村人口和劳动力的大规模“非农化”趋势还在延续，农村人口与耕地、宅基地之间的稳定关系出现了一定变化，有的地方农村集体土地在征收后转为城镇国有土地，这一过程中，农村居民在土地性质变动决策和土地收益分配中可能会处于不利地位。新征程上我国需要立足人口空间结构转变和农民收入增长深化土地制度改革，扩大农村居民土地配置权利和土地收益份额，同时牵引土地与其他要素形成新组合。特别是我国需要深化农村耕地“三权分置”改革，在坚持集体所有权、落实农户承包权的基础上，进一步放活土地经营权。加快推进农村宅基地产权制度改革，拓展农民对宅基地使用权的配置空间，允许农民对合法拥有的住房采用多种方式进行盘活利用，促使农民在耕地、宅基地产权形态和权利组合中有更多选项。与此同时，我国需要有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，提高城乡建设用地市场一体化水平，采用征地区片综合地价等方式增加对农民的征地补偿。这些举措具有提高经济效率、促进社会公平的双重功能，对我国城乡融合发展再上新台阶能够产生显著的促进效应。
三是推进农村经营制度改革，提升乡村产业生产率和农民收入水平。改革开放以来，我国农村形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。现阶段城乡关系在持续演变，农村经营制度需要进一步完善，农村土地集体所有制的实现形式需要创新。在农村土地经营权流转和农村人口“非农化”流转情形下，我国农业经营方式、经营主体出现多样化，据此需因地制宜、与时俱进地发展新型农业经营主体，这包括专业大户、家庭农场、专业合作社等类型，切实推进农业适度规模经营。同时，依托机制设计和政策引导，将新型农业经营主体发展与其承担的城乡融合发展功能挂钩，促使新型农业经营主体与小农户建立和完善更加紧密有效的利益联结机制，促使新型农业经营主体与小农户协作共赢、相互促进。完善农村社会化服务体系、实施《中华人民共和国农村集体经济组织法》，着力推进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，更多依靠市场化机制实现农业经营方式创新、农户的组织化和农村共同富裕，推动农村土地、劳动、资本、技术、数据等要素形成新组合形态。
四是完善城乡公共产品配置制度，提升居民公共产品获取均等化水平。当前我国已建立起世界上规模最大、覆盖人数最多的社会保障体系，但现阶段我国城乡之间、城市内部户籍人口和非户籍人口之间的社会保障待遇水平仍存在一定差距，城乡基础设施供给水平也存在一定差异。这不仅影响了城乡要素的双向流动和高效配置，也影响了城乡居民对发展成果的均等化分享。新征程上我国需要进一步深化城乡社会保障体制改革，在制度一体化之后需要将城乡基本公共服务均等化重心转向供给水平逐渐趋同上，按照老龄化人口分布特征，将基本养老、基本医疗等资源更多向农村农民倾斜，切实体现基本公共服务的普惠、共享、兜底性质。在考虑人口空间结构转型的条件下，我国需要重点加强对县域中心城区、中心镇、中心村的公共资源投放，推进城区基础设施向郊区和农村扩展，加快推进县域数字基础设施建设。以社会保障资源均等化、基础设施网络化来提高城乡融合发展水平。
五是完善发展绩效评价制度，增强地方政府的城乡融合发展动力。我国城乡融合发展是涉及各个地区并需持续推进的系统工程，促使地方政府有更大动力、更强能力推进城乡融合发展，是进一步全面深化改革需要考虑的重要课题。据此，完善地方政府绩效评价制度就至关重要，需要将城乡融合发展相关指标，例如，城乡要素双向流动程度、城乡居民收入差距缩小、城乡基本公共服务均等化程度等，在地方政府的绩效评价体系中予以凸显。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，将地区农业转移人口市民化与财政转移支付、城镇建设用地新增指标等挂钩，完善这些体制机制有助于激励地方政府加快城乡融合发展进程。此外，深化财税体制改革，增加地方自主财力，提升市县财力同事权相匹配程度，这些体制机制优化有助于推进地方政府职能转变，进而通过政府力量和市场力量协同促使城乡融合发展迈向更高水平，在城乡关系转变维度形成对中国式现代化的有力支撑。
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（项目编号：17ZDA066）的阶段性成果】
