【摘要】《社会保险法》实施意味着中国特色社会保险体系初步形成，社会保险运行进入法治化轨道，其规模和水平大幅提高，相关经济和社会效益全面提升。但是，在养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险以及经办机构建设、社保费征收、司法适用等方面，还存在一些问题；在法律规定方面，也存在立法定位偏离、配套政策措施不足、一些规定不具体等问题。建议在法律实施层面，明确经办机构职能定位，进一步降低社保缴费费率，改革先行支付与追偿权等制度，逐步解决社保制度发展不平衡、不充分问题；在法律修订层面，修改《社会保险法》的不合理规定，补齐需要增加、明确和细化的规定。
【关键词】社会保险法 实施 成效 问题 对策
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.001
余少祥，中国社会科学院大学政府管理学院教授、博导，中国社会科学院中国式现代化研究院“创新工程”首席研究员，中央办公厅、国务院办公厅、中宣部智库专家组成员。研究方向为社会法与国家治理。主要著作有《社会法总论》《弱者的权利：社会弱势群体保护的法理研究》《弱者的正义：转型社会与社会法问题研究》《弱者的救助：中国农民医疗保障调查报告》《弱者的守望：社会保险法的理论发展与制度创新》等。
社会保险是“经济社会发展的助推器和稳定器”，“建立健全的、与经济发展水平相适应的社会保险制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容”。[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民生建设和社会福祉，将社会保障作为重要工作进行研究部署。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）作为我国社会保障领域首部综合性、框架性法律，其实施对我国社会保障事业发展起到了很大推动作用。[2]2024年4月以来，中国社会科学院课题组以“《社会保险法》实施评估与修改”为题，在北京、天津、湖南、湖北、广东、福建、海南等地进行了深入调研，并研究了大量文献资料。在此基础上，课题组发现了实践中存在的一些亟待解决的问题，并提出相关对策建议。
《社会保险法》实施的意义与成效
中国特色社会保险体系初步形成。《社会保险法》实施以来，社会保险理念逐渐深入人心，并在很多方面达成共识，中国特色社会保险体系框架已初步形成。一是建立了一套独立于企事业单位、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度，使我国的社会保险从计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排，转向市场经济条件下的责任共担、社会共济的保险体制。[3]二是社会保险基金来源由过去国家包揽，转变为国家、单位和职工个人三方合理负担，并在主要项目上实现了社会统筹。三是我国民众的社会保险观念发生了重大转变，即从完全依附国家、单位转向责任共担。[4]
我国多层次社会保障体系日趋成熟和稳定，主要包括：兜底层，又分为基本层和救助层。基本层包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，以及面向特殊人群的社会保障，如军人社会保险等；救助层是面向因各种原因导致收入低于贫困线的家庭、“五保供养”人员以及医疗大病救助等。[5]补充层，包括商业保险和单位补充保险。前者有企业年金、职业年金、补充医疗保险、职工或居民大病医疗保险等；后者包括商业人寿保险、商业健康医疗保险、意外伤害保险、大病保险，以及城市定制型医疗保险等。[6]互助层，包括慈善、生活困难互助、医疗互助等。[7]
社会保险运行进入法治化轨道。《社会保险法》规范了社会保险关系，强化了政府责任，明确了社会保险相关各方的法律责任，使社会保险制度运行进入法治化轨道。尤其是为贯彻执行《社会保险法》配套制定了一系列法规和规章，使社会保险法治建设进入新阶段，迈上新台阶。其中包括国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）、人力资源和社会保障部发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）、中共中央办公厅国务院办公厅发布的《国税地税征管体制改革方案》（2018年7月20日）、国务院办公厅发布的《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（国办发〔2019〕10号）、人力资源和社会保障部发布的《关于职工基本养老保险关系转移接续有关问题的补充通知》（人社厅发〔2019〕94号）、国务院发布的《社会保险经办条例》（国令〔2023〕765号）等。这些行政法规、规章和规范性文件，为社会保险制度发展、社会保险覆盖面扩大奠定了坚实的法治基础。[8]
社会保险规模和水平大幅提高。自2011年《社会保险法》实施以来，我国社会保险规模稳步扩大，社会保险水平稳步提升。迄今为止，我国已经建成世界上规模最大的、覆盖人口最多的社会保障体系，其中社会保险实现了制度“全覆盖”（见表1）。
经济和社会效益全面提升。一是《社会保险法》实施对收入和再分配均有影响。不论是扩大社保覆盖面，还是增加社保支出，“均存在显著的收入和再分配效应”[9]。二是《社会保险法》实施影响了企业劳动收入份额，尤其是社保费征管力度加强“对于企业劳动收入份额提升的促进作用十分显著，而且显著促进了企业人力资本升级”[10]。三是《社会保险法》实施显著提升了企业创新水平。由于强化了对企业社保缴费的监管和对劳动力雇佣的保护，劳动力成本随之上升，企业有动机通过提高劳动生产率抵御利润下降的风险，这激励企业使用价格相对较低的资本要素替代劳动力以促进企业创新。四是《社会保险法》实施降低了企业投融资期限错配程度，明显抑制了企业“短贷长投”倾向。企业主要通过增加现金持有、减少固定资产投资、降低企业委托代理成本来缓解投融资期限错配。[11]五是《社会保险法》实施对农民工社会保险的“先天不足”状况有所改善，显著提高了市内跨县并在非公共部门就业的外出农民工的社会保险参保率，“阶段性降费”改革也带来了一定的社会效应。[12]
基本养老保险体系空白得到弥补。《社会保险法》对新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险两项制度作了原则规定，使城乡居民基本养老保险制度建立有了法律依据。从调研情况看，《社会保险法》实施促进了我国基本养老保险制度定型，使城乡居民养老保险制度逐步健全，“对之前存在的基本养老保险体系的空白进行了填补，使我国基本养老保险制度完成了对所有适龄国民，包括职工和居民等各个群体的全覆盖”，[13]完善了国家基本养老保险制度体系。城乡居民基本养老保险制度建立后，我国基本养老、医疗保险实现了对所有人群的制度覆盖。目前，城乡居民基本养老保险参保人数逐年增加，实现了符合条件的城乡老年居民的养老金待遇“应领尽领”，极大地改善了城乡居民老年生活。
新试点工作成效显著。一方面，长期护理保险试点形成了不同模式。截至2023年底，49个试点城市长期护理保险参保人数达到1.83亿人，累计有134.29万人享受待遇，累计支出基金118.56亿元。[14]在经办管理和护理服务上形成了不同制度模式，为老年人和残疾人提供了更全面和优质的护理服务，大大提升了他们的生活质量和幸福感。作为社会保障补短板的重大制度安排，长期护理保险在积极应对人口老龄化、慢病化、少子化和保障失能群体等方面发挥了重要作用。另一方面，个人养老金制度试点运行平稳。截至2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户的人数达4030万人。[15]个人养老金制度实施是适应我国社会主要矛盾变化，满足人民群众多样化多层次养老保障需求的必然产物，是社会保障事业高质量发展、可持续发展的重要举措，有利于积极应对人口老龄化，完善多层次、多支柱养老保险体系，满足人民群众多样化养老保险需求，促进经济社会发展。
《社会保险法》实施中的主要问题
法律实施的问题。第一，养老保险和医疗保险实施方面。一是保障待遇地域差异大。以养老保险为例，虽然已经实现“名义”上的全国统筹，但城乡之间、地区之间保险待遇差异仍然较大，在计算养老金的时候，各地使用的计发基数也不一样。医保待遇在不同的省区市之间存在较大差异，即便是同一个省份的不同城市，待遇水平也不完全相同。[16]二是制度“碎片化”问题明显。以养老保险为例，不同群体在缴费标准、待遇保障等方面各不相同，制度体系也呈现一定差异。医疗保险的情况同样如此，在目标人群和缴费主体、缴费标准、报销比例、缴费期限等方面均有不同。
第二，工伤保险实施方面。一是基金支出范围问题。从总体上看，现行基金支出范围过窄，都是从工伤职工享受待遇角度来列举，而非从制度发展角度规定，如工伤预防费不在《社会保险法》规定的支付项目中，而且部分支出项目不合理。二是用人单位承担责任、第三人责任赔偿和工伤保险赔偿竞合问题。由用人单位承担工伤发生后的部分经济责任，与国际通行规则不相符，没有真正转移用人单位的工伤风险。对于涉及第三人责任的工伤案件应该实行单一赔偿还是工伤保险和侵权法双重赔偿，在实践中也并不明确。[17]三是先行支付落实问题。在实施中存在道德风险、代位追偿等情况，特别是在第三人恶意逃避支付责任时，缺乏有效处罚措施，容易使工伤保险基金受损。[18]此外，先行支付申请地和基金不予支付范围也不明确。
第三，失业保险实施方面。一是失业保险的强制性原则与实际覆盖面较低的矛盾。诸如非全日制劳动者、新业态从业者等仍未被纳入失业保险制度之中。而我国灵活就业人员会不断增加，缺乏相关法律规定不利于统一的失业保障体系建设。二是失业保险金领取条件的合理性问题。新修订的《失业保险条例》未对失业保险的三个限制性规定进行修改。当前，对领取失业保险条件合理性的争论主要体现在“非因本人意愿中断就业”规定上，“非自愿失业”在一定程度上改变了劳资关系，给失业保险金领取对象的准确界定带来了挑战。[19]三是公务员不是失业保险对象，亦未被列入失业保险征收范围。被辞退后的公务员，按照有关规定已经参加失业保险的，应依法享受失业保险待遇；如暂未参加失业保险的，应依据原有待遇领取一定的辞退费。[20]
第四，社保经办机构方面。一是经办机构职能定位不清。目前，有的经办机构属于参公管理事业单位，有的属于事业单位。从行政级别上看，有的为人社厅(局)下属的二级局，有的直属政府序列，[21]同一级别城市的社保经办机构行政级别也有不同。机构职能定位不明确不仅使人员规模受到编制部门的严格限制，还使机构经费来源受到一定制约。二是经办管理体制和机构设置不统一。从纵向看，有的实行省以下垂直管理，有的则实行属地管理；从横向看，有的实行五险统一管理（医保分立后，五险变成三险统一管理），有的则实行各险种分设机构管理。[22]此外，同一省内不同层级之间机构设置也不相同，有的按照综合柜员制设置，有的还是按照险种设置，使得各级各地经办机构在统一规范、协调管理、监督检查等方面还存在沟通不畅、执行不力等问题。[23]
第五，社保费征收方面。一是税务部门征费法律依据不充分。国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》（2019年修订）仅授权税务部门“代征”社保费，不能满足实践中已经出现的从登记到处罚全过程的“全责”征收模式要求。[24]二是强制征缴手段存在不足。主要表现为，对应缴未缴费单位可采取的措施不多，强制措施执行效率不高，强制执行费款分配规则不明确。[25]三是征缴体制不顺，增加了经办成本。从实施上看，税务部门征收并没有实现“全责”而只是“代征”，没有真正解决社保征缴面临的问题，反而增加了经办成本，降低了办事效率。[26]四是部分法律规定缺乏权威解释。比如，《行政强制法》和《社会保险法》对于社会保险费欠费滞纳金能否超过本金的“规定不一致”。[27]
第六，并轨和试点方面。一是机关事业单位并入社保的问题。主要是全国政策不统一，业务经办不规范，而且基金管理面临新的挑战。二是生育保险和基本医疗保险合并的问题。各地并未按照“实施意见”对两险合并以后新的基金费率实施动态调整，也未建立起基金风险预警机制，且生育保险制度本身仍存在一些问题。[28]三是长期护理保险试点问题。主要是法律制度保障不足，筹资渠道有限，评估标准不统一，给付方式单一。[29]四是个人养老金制度试点问题。试点效果呈现“两低三不”（建立账户人数占基本养老保险参保人数比例低、已缴费人数占建立账户人数比例低，产品供应不均衡、选购渠道不畅、民众参保意愿不强）的情况，也存在个人养老金制度试点优势特征不明显问题。
第七，司法适用的问题。一是养老保险待遇损失数额难以计算。法院受理此类案件后，很难准确地计算出劳动者和用人单位各自应承担的保险费用以及劳动者应当享受的社会保险待遇数额，无法判定劳动者主张的社保待遇损失数额。二是工伤情形复杂多样，认定结论标准不一，工伤保险待遇认定也存在较多争议。三是失业保险待遇损失难以认定，没有统一的裁量尺度，各地法院在处理上存在不同标准。四是强制执行补缴社会保险面临的挑战很大。一方面，补缴标准不明确；另一方面，补缴双方难以达成共识，引起群体性事件风险隐患大。五是人社部门在法院审理社保待遇损失案件中配合度较低。很多地区的人社部门既不为劳动者出具计算社保待遇损失的凭据，也不配合法院申请计算其社保待遇损失，导致此类案件的社保待遇损失只能由法院酌定。
第八，对经济社会的影响方面。一是企业社保缴费负担提高，对劳动收入份额存在负面影响。社保缴费负担提高对工资水平的负向影响是劳动收入份额下降的最主要驱动力，同时就业减少也在一定程度上降低了劳动收入份额。[30]二是社保费征收力度加大，导致企业经营成本增加。一方面，普通员工平均工资因《社会保险法》实施有所降低；另一方面，社保费征管力度加强“对民营企业、融资约束较大企业和非税务局征收社保费企业的内部收入分配影响更大”[31]。三是社会保险存在断保、漏保、脱保、欠保情况。主要表现为，部分法定参保人员应参未参，特别是小微企业、个体工商户参保情况不甚理想；灵活就业群体能参不愿参，部分民营企业为减少用工成本不为职工缴纳社会保险费等。
法律规定的问题。第一，立法的定位存在偏离。《社会保险法》应该是一部覆盖全民的法律，但从其全文来看，适用对象是社会公众中的一部分从业人员，而对于农村居民、没有就业的城镇居民、公务员、事业单位人员和军人等群体，其社会保险相关事宜是由“国务院另行规定”。此外，《社会保险法》对长期护理保险的定位不明确，相关规定既有社会保险内容，又有商业保险内容，且未规定两种模式之间的主辅关系，未明确相应的制度模式。[32]再有，《社会保险法》对新型农村合作医疗的定位也不准确，按其规定的新型农村合作医疗的报销水平实际上只能算医疗补助，离真正的医疗保险还有一定差距。
第二，配套政策措施缺失。一是没有针对各类视同缴费人员的财政补贴的实施细则，也没有统一规范，以致难以落实。二是有关农民工、劳务派遣工、灵活就业人员等的社保规定缺乏配套实施办法，有些地方存在同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险现象，还存在一些劳务派遣企业不愿为员工缴纳医疗保险费等问题。三是先行支付的政策措施不明确，比如用人单位已经破产、注销，应如何追偿；向第三人追偿中的“第三人”如何确定，“由谁追偿”“怎样追偿”等，均没有相关政策法律规定。四是城镇职工与城乡居民社保关系衔接政策缺失。对于两者如何衔接、如何转移，转移后的参保时间折算和待遇发放等，没有明确规定。五是病残津贴、遗属抚恤金和丧葬费支付由于国家有关政策尚未出台，地方社保经办机构缺乏可执行的实施办法，导致相关规定无法落地。[33]
第三，一些规定不具体，可操作性有待提高。《社会保险法》中有很多条款仅为原则性规定，没有具体措施，且“授权”性条款居多，很多重要制度都是由“国务院另行规定”。一方面，现行很多制度没有在《社会保险法》中进行规定，而是在国务院及其部委的“决定”“通知”等中进行规定，比如城乡居民基本养老保险制度的相关规定内容滞后，立法指导性不足。[34]另一方面，法律规定总体上过于原则性，“不利于政府贯彻落实和广大城乡居民遵照执行”，“一些重要制度如养老金待遇确定、基础养老金调整等也有待补充完善”。[35]以职工基本养老保险为例，《社会保险法》应当明确职工基本养老保险的缴费基数和缴费比率，但当前缴费基数为当地劳动工资水平（当地上年度在岗职工月平均工资）、按照规定的统一比率缴费等规定都是在国务院及相关部委下发的文件中明确的，而《社会保险法》缺乏法定标准。
第四，有些制度应该规定而没有规定。作为社会保险领域的基本法，社会保险的一些基本制度本应该在《社会保险法》中有明确规定，但是却没有。比如，退休年龄应该由法律明确规定，退休包括提前退休、正常退休、推迟退休三种，都需要在《社会保险法》中明确规定。再如，银行等金融机构不履行义务的规定不明确。以骗取社保待遇的法律责任为例，该法对欺诈骗保行为的界定缺乏具体标准，亦未明确骗保的行为类型，而且监管部门职权边界有待明晰，衔接有待畅通。此外，医保与检察、公安、人社、民政等部门未建立起顺畅的数据衔接渠道，对违规使用医保基金等情形不能及时发现和处置。
第五，有些条款应根据新形势适时修订。由于诸多原因，《社会保险法》的某些规定已经在实操中被政府文件部分或完全取代，亟需根据新形势适时修订。以社保缴费为例，2025年1月1日前，按照《社会保险法》规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。事实上，这一规定并未得到实际执行，在现实生活中发挥作用的仍是国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），即仅将个人账户储存额一次性支付给本人，实际上是被“退保”了。不仅如此，还出现了不以公民参加社会劳动（缴费年限）为基础的“一次性缴费”“补缴”等情况。在办理用人单位参保缴费时，也出现了一些新问题：一是处于停产和等待破产状态的企业无法按照年度职工工资总额申报基数；二是没有针对《社会保险登记证》应由哪个部门发放、审核的明确法律规定；三是没有针对新单位参保登记时参保登记时间已超过经办规程规定时限要求的情况建立相应的补缴处罚机制。[36]此外，社保费强制征缴、滞纳金征收等规定都应根据新形势灵活变通。
相关对策建议
对《社会保险法》实施的建议。第一，养老保险和医疗保险方面。一是完善社保待遇确定和调整机制。应借企业职工养老保险全国统筹的契机，在确保做实缴费基数的基础上，使基本养老保险待遇更加公平。不同企业、不同地区的养老待遇差距不应体现在基本养老金上，而是可以通过完善企业年金、职业年金、个人账户养老金等，在补充层面加以体现。[37]医保制度改革也是如此。二是着力解决社会保险发展不充分问题。加快推进社会保险体系改革，充分发挥社会保险制度的收入效应，建立与经济发展水平相适应的社会保险水平动态调整机制，合理提高社会保险水平，简化医疗保险报销程序，加快健全全国统一的社会保险网络体系。[38]三是着力解决社会保险制度发展不平衡问题。充分发挥社会保险的“再分配效应”，强化对中西部和农村地区的社会保障，“通过社保制度缩小城乡收入差距和区域收入差距，促进城乡和区域协调发展”。[39]
第二，工伤和失业保险方面。一是改革先行支付与追偿权制度。一方面，完善先行支付范围，在程序上简化认定“第三人不支付”的材料；另一方面，强化追偿权行使的标准设定、程序保障和责任机制。[40]而且，逐步取消用人单位对于参保人的劳动保障给付机制。[41]二是明确公务员应依法参加失业保险。公务员依法参加失业保险有利于统筹推进国家失业保险体系建设、促进人力资源合理流动和优化配置、扩大筹集失业保险基金的范围。同时，修改现行失业保险金申领条件。具体就是，通过修订法律，逐渐弱化“非因本人意愿中断就业”的条件限制，[42]进一步发挥失业保险促进就业的功能。
第三，经办机构建设方面。一是明确经办机构的职能定位。经办机构具有公私法混合型特征，其服务资源既可由政府提供，也可由市场配置。建议将社保经办机构定位为具有服务属性的公益类事业单位，在法律上予以明确。[43]二是全面优化经办服务体系。将过去以地市级为主体的服务体系转向以部、省级为主体的体系，“实现内设机构的扁平化和经办人员的优化配置”。[44]三是增强依法行政与经办能力。明确经办机构在实施《社会保险法》中的行政执法权，加大对社保欺诈行为的处罚力度，加快社保信息化特别是“金保二期”工程建设，不断提高经办服务的信息化水平。四是健全和完善社保监督机制。加强行政监督能力建设，完善社保行政部门内部稽查制度，落实社保基金管理信息公开披露制度，加强社会监督。
第四，社会保险费征收方面。一是进一步降低社保缴费费率。在延续已有降费政策的基础上，实施更大规模的减税降费措施，让积极的财政政策更加有为，将普惠性降费和特惠性补助相结合。[45]二是完善社保筹资机制，扩大筹资渠道。将城乡居民基本养老保险和基本医疗保险每年由政府确定按绝对额缴费的规定，改为按城乡居民可支配收入的一定比例缴费，打破目前按个人参保缴费的办法，实现按家庭参保缴费。[46]同时，多方扩大社保筹资渠道。将烟酒税、环保税、个人所得税等部分税收税种按一定比例划转到社保基金中，探索发行社会保障彩票和社会保障长期债券等。三是规范社保费征收和管理。社保费征缴应规范化、透明化和法制化，[47]要更多关注融资约束度强、市场集中度高、劳动议价能力弱的企业中劳动要素收入的变化情况，提高社保“严征管”对企业劳动收入份额的正向促进作用。四是加大社保费征收力度。从国家层面对相关法规进行修订，将《税收征管法》赋予税务机关的强制征缴欠税的权力和强制措施手段，同等授予税务机关用于社保欠费追缴。[48]
第五，社会保险并轨和试点方面。一是实现生育保险和基本医疗保险合理衔接。制定统一的《基本医疗保险条例》，修改《人口与计划生育法》《女职工劳动保护特别规定》等法规，针对相关问题在内容上作进一步规定，为解决问题提供具体的操作规范。二是明确长期护理保险多元化筹资渠道，统一评估标准。借鉴其他国家的做法，将筹资渠道明文规定在法律之中，以保证其合法性。同时，通过立法统一评估标准，以对应不同的给付方式。[49]三是维护个人养老金制度可持续发展。具体就是，加大养老金融产品的服务创新，进一步出台政策鼓励金融机构进行产品和服务创新，相关金融机构应做好客户分层和产品细化工作，加强合作，不断优化完善养老金融的产品体系，研发提供有吸引力的可为购买人带来长期稳健回报的新产品。[50]
第六，减少不利影响方面。一是推动劳动密集型企业进行实质性创新。鼓励企业把握当前数字经济的发展机遇，引导其合理配置资源，主动引入先进设备和技术、重视发明专利的申请和实质性转化，因地制宜、精准施策，“形成社会保险征收和企业发展的良性循环”。[51]二是抑制企业的“短贷长投”倾向。银行及金融机构应适当增加中长期流动资金贷款供给，抑制企业过度依赖短期贷款所引发的“短贷长投”倾向，[52]引导其合理配置资产和债务结构，防范化解金融风险。
对《社会保险法》修订的建议。第一，建议修改的规定。一是将《社会保险法》修订为全民性法律，适时废除多轨制社会保险制度，建立全国统一、一体化的社会保险体制。二是修改《社会保险法》中的授权性条款，对授权事项实行严格控制，对授权范围、权限和层级等作出明确规定。及时修订与《社会保险法》冲突或已经过时的法律条文。三是修改《社会保险法》自愿参保的规定，根据收入情况将全体国民强制纳入“有差别”、不同档次的统一的社会保险体系之中，对于生活困难的灵活就业人员、城乡居民和低保户等，由政府补助或全额支付参保。四是修改《社会保险法》中社会保险费征缴的有关规定，适当下调社保费征收中的滞纳金和罚款标准，以提高缴费率和补缴率。五是修改《工伤保险条例》与《社会保险法》规定不一致的地方，包括统一不得认定工伤情形和待遇补差的表述等。同时，修改完善《社会保险法》关于工伤保险基金支出范围的规定，修改仅从工伤职工角度表述基金支出范围的规定，避免仅考虑待遇补偿，对工伤预防和职业康复考虑不足等问题。[53]
第二，建议增加的规定。一是将社会保险精算纳入社会保险法，既强调社会保险精算的基础性地位作用，同时彰显社会保险预算的作用。[54]二是将多层次医保制度体系纳入社会保险法，建立以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、职工医疗互助、慈善帮扶等相互衔接、共同发展的医保制度体系。继续推进《医疗保障法》制定，将长期护理保险纳入《社会保险法》和《医疗保障法》。三是增加工伤保险发展指导原则，将工伤纳入终局裁决范围，以缩短劳动者工伤保险赔偿的救济周期。四是增加社保缴费检查等基本规定，对拒不配合税务机关或人力资源和社会保障、医疗保障部门实施检查的，研究制定相应处罚条款。五是建立信息共享机制，加快数字化、信息化建设，打通数据壁垒，尽快实现人力资源和社会保障部门同公安、民政、教育、医疗、卫健、司法等部门数据的共享和应用。六是理顺社会保险救济途径，强化权益保障。改革司法救济审理体制，建立专门的社保争议法庭和程序规则，将工伤认定程序中人社部门可以移送仲裁、法院的劳动关系存在与否的争议予以类型化规定。
第三，建议明确的规定。一是明确城乡居民基本养老保险的基本保障属性。明确城乡居民基本养老保险与职工养老保险同属我国《社会保险法》中的基本养老和基本医疗保险制度，而不是辅助性的养老和医疗补贴，健全完善待遇确定与调整机制。二是明确申请强制执行的主体。在《社会保险法》中明确，对于重复领取养老金待遇的情形，当事人拒不配合、拒不退还多领待遇的，社保经办机构可以申请法院强制执行或向法院提起诉讼。三是明确中央和地方、各部门之间的管理权限。对于未实行全国统筹的险种，以立法形式明确中央和地方对于社保政策的制定管理权限。同时，明确税务部门的管理职权，理顺部门监督职责边界。四是明确社保滞纳金是否适用《行政强制法》规定，明确追缴社保费时效的规定。现行法规对追缴社保费2年时效有不同规定，应通过修订《社会保险法》予以明确。五是其他需要明确的事项，包括“用人单位未按规定申报应当缴纳的社保费数额的，按照该单位上月缴费额的百分之一百一十确定应当缴纳数额”这一规定适用的情形、城乡居民的缴费模式、人力资源和社会保障部门的具体执法措施等。
第四，建议细化的规定。一是细化待遇确定机制，实现机制化和标准化。尽快建立基础养老金确定机制，在待遇调整方面实现定期化、机制化和可操作化。实行国家普遍调整与地方差异化调整相结合，鼓励有条件的地方自行调整待遇水平。二是细化先行支付与追偿问题。加紧建立有关先行支付的执法协调机制，细化先行支付代位追偿的机构及其职责，包括第三人责任的赔偿、用人单位的责任等。[55]三是其他需要细化的事项。由于《社会保险法》的一些规定总体上是比较原则性的，因此在具体执行中存在一定困难。比如，社会保险争议救济途径。对于机关事业单位人员、新就业形态人员、失地农民参保，城乡居民基本养老保险，以及将来的长期护理保险、个人养老金等制度，都需要研究制定更细化全面的规定予以完善。
（本文系全国人大常委会委托课题“《社会保险法》实施评估与修改建议”的阶段性成果）
注释
[1][36]余少样：《适应新形势 完善〈社会保险法〉》，《中国社会科学报》，2018年5月16日，第5版。
[2]谢利：《社会保险法：社会保障体系的制度突破》，《金融时报》，2010年10月30日，第5版。
[3][4]杨思斌：《中国社会保险法制建设述评》，《财贸研究》，2007年第3期。
[5][6][7][33][37][46]谭中和：《共同富裕目标下我国社会保障改革关键问题思考——〈社会保险法〉实施以来中国社会保障成就与展望》，《中国劳动》，2022年第1期。
[8]向春华：《新时代社会保险法制建设成就》，《中国社会保障》，2022年第10期。
[9][38][39]张永峰等：《社会保障制度实施效果再评价》，《西安财经大学学报》，2022年第5期。
[10][45]王蕾等：《“调结构”兼顾“稳就业”：社会保险缴费的人力资本升级效应研究》，《财贸研究》，2024年第3期。
[11]鄢伟波等：《社会保险缴费与转嫁效应》，《经济研究》，2021年第9期。
[12]董芳等：《〈社会保险法〉实施对外出农民工社会保险参保率的影响研究》，《社会保障研究》，2020年第2期。
[13][34][35]华迎放：《〈社会保险法〉实施十周年城乡居保发展情况》，《中国劳动》，2021年第5期。
[14]国家医保局：《2023年全国医疗保障事业发展统计公报》，http://www.nhsa.gov.cn。
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责 编∕桂 琰 美 编∕周群英
Achievements, Problems and Countermeasures of the Implementation
of the Social Insurance Law
Yu Shaoxiang
Abstract: The implementation of the Social Insurance Law has initially formed a social insurance system with Chinese characteristics, and the operation of social insurance has entered the track of the rule of law. The scale and level have been greatly improved, and the economic and social benefits have been comprehensively improved. However, there are still some problems in old-age insurance, medical insurance, industrial injury insurance, unemployment insurance, agency construction, social insurance premium collection, judicial application, etc. In terms of legal provisions, there are also problems such as legislative positioning deviation, lack of supporting policies and measures, and some provisions are not specific. At the level of law implementation, it is suggested to clarify the functional positioning of handling agencies, further reduce the social security payment rate, reform the system of advance payment and recourse, and gradually solve the problem of unbalanced and inadequate development of the social security system. At the level of legal amendment, the unreasonable provisions of the Social Insurance Law should be amended, and the provisions that need to be increased, clarified and refined should be supplemented.
Keywords: Social Insurance Law, implementation, effect, problem, countermeasures
