【摘要】《社会保险法》的完善具有必要性和紧迫性，应适时启动修法程序。《社会保险法》的完善涉及若干基础性的重要制度，主要包括：在立法体例方面，生育保险应归并到基本医疗保险一章，增加长期护理保险的专章规定；在覆盖范围方面，社会保险应有效覆盖新就业形态劳动者；改革职工基本养老保险和基本医疗保险的个人账户制度；明确社会保险费的征收主体及职权；确立社会保险经办机构的法人地位；从国家层面统一社会保险缴费基数的确定标准；规定社会保险费征收期限制度；完善社会保险基金的先行支付与追偿制度；妥善处理民事侵权责任和工伤保险责任的竞合问题；有效落实因病或非因工致残职工的病残津贴。
【关键词】社会保险法 新就业形态劳动者 个人账户 征收主体 缴费基数
【中图分类号】D922.182.3 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.005
杨思斌，中国劳动关系学院劳动关系与工会研究院教授。研究方向为社会保障法。主要著作有《中国社会救助立法研究》等。
2010年《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的颁布，标志着以履行义务为获取待遇前提条件的缴费型社会保险成为我国社会保障的基本制度和主体内容。《社会保险法》实施以来的实践经验表明：《社会保险法》对于规范社会保险关系，保障公民的社会保险权利，促进社会保险改革与发展发挥了重要作用。然而，随着社会保险制度运行的经济社会环境发生深刻变化，特别是行政管理体制改革及新就业形态的快速发展，相关规定表现出一定的滞后性和不适应性。由此，修改完善《社会保险法》具有必要性和紧迫性。只有通过修法实现社会保险的制度性重构，才能为社会保险事业的健康可持续发展提供“良法”依据；才能弥补社会保险的制度缺失，为公民实现社会保险权利、走向共同富裕提供坚实的法治保障；才能消解社会保险运行中的不良效应，增强国民信任、维护社会的稳定和国家安全。因此，《社会保险法》的修改绝不仅仅是名词术语的更新、变动等技术性修改，也不仅仅是个别条款的删减、增加或修改，而是涉及若干基础性重要制度的变革甚至重构，需要站在国家发展的战略高度对这些问题进行研究并予以妥善解决。
社会保险的险种设置及立法体例问题
现行的《社会保险法》采取了“五险合一”的综合立法模式，分别设立专章规范社会保险的五个险种，其在总则第二条规定的“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度”中的“等”字为其他险种的设立预留了空间。
鉴于基本医疗保险与生育保险已经于2019年合并实施，生育保险单独设章已无必要，但生育保险制度中的生育津贴制度等并非基本医疗保险制度能够涵盖的内容。因此，生育保险作为一个独立的险种依然存在，不宜从《社会保险法》中被删除，建议将生育保险一章合并到基本医疗保险中，相应地，将该章的名称改为“基本医疗保险与生育保险”。同时，完善、充实生育保险制度的内容：扩大生育保险的覆盖范围；改革生育保险筹资制度，建立多方分担的筹资机制；扩大生育医疗费用支出范围，改革生育医疗费用支付方式，建立更完善的生育医疗费用支付规则；合理确定生育假期制度，提高生育保险待遇水平，构建生育友好型的生育保险制度。需要注意的是，在鼓励生育的政策背景下，各地纷纷出台政策做生育福利“加法”，其中一项重要的内容即适当增加产假的天数，如有的地方将原来98天的法定产假增至128天甚至更多，这一政策变动无疑有助于改善妇女的福利，但新增产假假期是否发放生育津贴及其资金来源尚没有国家统一的规定。实践中，新增的产假天数大都没有被生育保险基金所覆盖，这意味着新增假期这部分成本实际落在了用人单位上，给企业带来了额外的经济负担，由此也引发了较多的劳动争议，需要通过法律的修改来解决此类问题。
2010年《社会保险法》制定时，长期护理保险问题尚不突出，理论研究不足，也鲜有制度实践，因此护理保险制度没有写入《社会保险法》。随着人口老龄化加速，需要护理的老人数量不断增加，而家庭保障功能的持续弱化使得过去对失能老人的照护不得不转由社会承担。长期护理保险成为我国积极应对人口老龄化和保障失能老人基本生存权的一项基本制度。2016年，我国启动了长期护理保险试点，历经近8年的探索，我国长期护理保险取得了一定成效，积累了相应的经验。但由于缺乏统一的法律规范，各地的试点方案在保障对象、筹资支付、服务供给、监督管理等方面差异很大，这既不利于制度的规范定型，又导致了老年人护理保障权益的不公平，有必要通过《社会保险法》的修改解决这个问题。作为应对人口老龄化并让失能老人过有尊严生活的重要制度安排，长期护理保险入法是弥补《社会保险法》制度缺失的不可或缺的举措。缺少长期护理保险的《社会保险法》是不完整的，既不符合《社会保险法》的基本法、综合法的定位，也无法为我国长期护理保险制度的定型提供高位阶的法律依据与保障。建议将长期护理保险作为一个独立的险种即“第六险”纳入《社会保险法》，除了在总则部分按照“独立险种、独立设计、独立运行”的原则补充外，还需要设立专章进行规定，主要内容包括参保对象、筹资方式、账户管理、需求评估、待遇标准、经办管理服务等。
新就业形态劳动者的社会保险问题
依据人力资源和社会保障部办公厅2023年2月21日发布的《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》第三条的规定，新就业形态劳动者，是指线上接受互联网平台根据用户需求发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，并获取劳动报酬的劳动者。实践中，新业态用工形式多样，法律关系复杂，有标准劳动关系，有非全日制用工、劳务派遣等非标准劳动关系，也有与企业形成的“平等民事关系”，还有介于劳动关系与民事关系之间的第三类关系即“不完全符合确立劳动关系情形”等。新就业形态用工方式、劳动关系确定等方面的巨大变化给劳动者的社会保险权益维护带来挑战。依据《社会保险法》规定，用人单位及职工、灵活就业人员是社会保险的法定缴费主体，依法承担缴费义务，但其中的灵活就业人员并不能完全覆盖新就业形态劳动者，也即新就业形态劳动者并不完全在社会保险覆盖范围内。[1]这意味着《社会保险法》的覆盖范围和保障对象具有一定的局限性，新就业形态劳动者难以得到充分保护。
随着新质生产力的发展，新就业形态劳动者呈快速增长趋势，其规模甚至可能超过传统就业劳动者。但目前新就业形态劳动者往往处于《社会保险法》的强制调整范围之外，其社会保险权益很难得到切实保障。新业态劳动者社会保险权益难以保障的原因，有劳动者社会保险意识淡薄的因素，也有个别平台企业刻意规避社会保险法律政策、有意降低用工成本的因素，还有社会保险制度不能适应新业态用工方式变化的因素，等等。若不能积极有效地解决新就业形态劳动者的社会保险问题，不仅损害了该群体的权益，还会影响社会保险制度的可持续发展和社会保险基金的安全，其社会风险还可能从就业领域传导至整个社会，进而影响社会稳定和国家安全。
社会保险制度应尽可能覆盖每一位劳动者，把所有从事社会化劳动的劳动者囊括其中。覆盖全民是养老保险和医疗保险的发展趋势，而所有从事社会化劳动的劳动者的职业风险都需要通过社会保险制度予以化解，所有劳动者均有权获得工伤、失业和生育保险的保障。因此，《社会保险法》修改应该以此为根本依据，明确新就业形态劳动者参加社会保险的权利和义务并规定平台企业及平台合作企业的义务。既要“采用事实优先原则”确定劳动关系，确保有劳动关系的新业态就业人员的社会保险权益不受减损，也要建立一个更加灵活和包容的社会保险参与机制，以适应不同就业形式和劳动关系的变化，确保其他新就业形态劳动者社会保险权益的实现。
首先，职业伤害保障问题是新就业形态劳动者需优先解决的问题。自2022年7月起，新就业形态就业人员职业伤害保障试点在北京等7个省市的4个行业开展，试点探索为新就业形态劳动者的职业伤害保障提供了经验，但新就业形态劳动者的职业伤害保障最终仍需通过立法予以解决，需要尽快总结职业伤害保障试点工作的经验，研究将职业伤害保障制度通过立法上升为国家统一的制度。
其次，近年来社会经济形势发生了巨大变化，大批接近甚至达到法定退休年龄的农民工加入了新就业形态劳动大军，其养老问题迫切需要立法进行回应。《社会保险法》关于灵活就业养老保险的规定无法因应新就业形态劳动者的养老保障问题，需要从国家战略的高度做好顶层设计，为新就业形态劳动者参加养老保险提供制度化的通道或者构建全民统一的国民基础养老金制度，提升基本养老保险制度的公平性。
再次，医疗保险和生育保险对于解决新业态劳动者的患病之忧和落实鼓励生育政策至关重要。《社会保险法》修改应以实践中已经成型的居民医保制度取代《社会保险法》中关于新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的相关滞后规定，厘清职工医保与居民医保各自的覆盖范围，改变居民医保的自愿参保方式，完善居民医保的筹资机制，以建立全民共享的、统一的国民基本医疗保险制度作为目标，确保城乡居民医疗保险和职工医疗保险的无障碍衔接。同时，进一步完善生育保险制度，把新就业形态劳动者悉数纳入生育保险的覆盖范围，建立适应新就业形态劳动者的生育保障制度。
最后，在失业保险方面，鉴于新就业形态劳动者“在就业与失业状态之间的转换频次高且界限模糊，无法按照传统的失业标准有效甄别其是否处于失业状态”的特征，[2]不宜按照传统失业保险模式“强行参保扩面”，而应灵活运用现行失业保险体系的制度弹性和政策工具，创新参保办法和参保路径，通过《社会保险法》的修改重构新就业形态劳动者的失业保险制度。
《社会保险法》中的个人账户问题
《社会保险法》中的个人账户包括职工基本养老保险和基本医疗保险的个人账户，其建制源于1993年党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定的“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”（以下简称“统账结合”）。以此文件为依据，我国建立的城镇职工基本养老保险和基本医疗保险都包含了个人账户，一直保留至今。在坚持全面依法治国、推进中国式现代化和走向共同富裕的背景下完善《社会保险法》，必须重新审视《社会保险法》中的个人账户制度。
职工基本养老保险个人账户的走向。我国职工基本养老保险建制之时，职工基本养老保险是否需要设立个人账户，在学理上存在较大争议。[3]“基于效率取向和世界银行等的推波助澜，中国将智利公共养老金私人化的个人账户引入法定养老保险制度，其主观意图是走出一条有别于他国的新路。”[4]1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》；1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；2000年，国务院发布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。自此，“统账结合”的制度模式得以形成。2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步强化了“统账结合”的制度模式。2010年颁布的《社会保险法》通过第十一条、第十二条、第十四条、第十五条的规定，完成了基本养老保险“统账结合”的制度建构，在法律层面确立了个人账户制度。但是，职工基本养老保险个人账户理论上并不具有完备的正当性和合理性，实践中更是带来一些问题，需要从顶层设计的高度予以检视。
第一，个人账户奉行的是私有化、市场化逻辑，不符合社会保险的社会互助共济原则。个人账户本质上是养老金的个人自我积累与个人的消费平滑，其存在导致参保人之间的互助共济功能丧失，造成了公共养老金在调节收入分配时的“逆向调节”，不仅没有缩小初次分配中的差距，反而导致高收入者多得养老金的结果。这不符合社会保障的公平价值取向，不利于全体人民共同富裕目标的实现。
第二，养老保险的“统账结合”模式始终难以落实。法律虽然规定了“统筹基金”“个人账户”两类不同账户，但在实际管理中，“统账结合”只是完成了“收入方的统账分记，支出方仍然是统账混合”，[5]“为了保证养老金的当期发放，地方政府挪用个人账户基金，造成个人账户有名无实，形成空账”。[6]个人账户“空账”问题和衍生的个人账户是否需要做实、如何做实以及做大或做小等问题长期困扰社会保障学界。2001年，我国开始在部分省市做实个人账户试点，到2008年曾一度扩大到13个省市。但实践经验表明，做实个人账户仍无法全面实现，包括中央财政试点补贴在内的主要试点举措已处于暂时中止状态。政府相关文件关于基本养老保险“个人账户”的表述也从“逐步做实个人账户”转变为“完善个人账户制度”。[7]“空账”的存在导致个人账户累积资金保值增值的功能落空。“统账结合”制度设计的初衷即通过个人账户实现养老金的个人积累，事实证明通过强化个人责任以应对人口老龄化问题难以实现。
第三，个人账户的产权属性不明，隐含着养老保险的财务风险，威胁社会保险基金的安全。《社会保险法》规定了个人账户余额可以继承，意味着个人账户具有私人财产属性，但又规定了基本养老金由统筹基金和个人账户养老金两部分组成。为了保障退休人员养老金水平不降低，按照现行个人养老金计发办法，对于领完个人账户储存额的参保人，由统筹基金继续发放个人账户养老金，即个人账户终身给付。这就导致了个人账户“结余归家属、不足由政府或社会统筹基金买单”的不合理格局。个人账户养老金与基础养老金的联动调整机制也进一步加剧了社会保险基金的长期支付风险，影响社会保险基金的安全。此外，个人账户的私有财产属性决定了其运营管理应当遵循市场法则，自负盈亏，而不应由政府承担其风险。
第四，个人账户养老金与我国多层次的养老保险体系建设存在冲突。依据《社会保险法》第三条的规定，坚持“多层次”是我国社会保险制度法定的方针之一。在多层次养老保险体系中，政府主导的公共养老金为第一层次，补充养老保险为第二层次，个人养老金为第三层次。第二、三层次养老保险采用完全自我积累的个人账户制，是政府通过财税等手段激励用人单位和个人利用市场机制平滑劳动者生命周期的消费，其制度属性、基本功能与基本养老保险的个人账户存在交叉、重叠。个人账户的存在影响了基本养老保险制度的定型，挤占了第二、三层次养老金的发展空间，不利于多层次养老保险体系的建立。
综上，发挥养老保险的互助共济功能，让职工基本养老保险完全回归其作为公共养老金的根本属性，实行现收现付制，是完善职工养老保险制度的必然选择。为减少改革的成本，一个比较可行的方案是：通过修改法律弱化参保人对个人账户积累权益的所有权，研究取消个人账户余额继承权的可行性，保留个人账户的记账功能即作为公民参保缴费的记账符号并与其养老金待遇给付挂钩。
职工医疗保险个人账户的存废。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为医疗保险实行“统账结合”提供了最高政策依据。1998年12月，国务院发布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》完成了职工医疗保险“统账结合”的制度构建。然而，多年的实践证明，职工医疗保险个人账户在理论上值得商榷，在实践中仍存在部分问题需要解决。
第一，医疗保险实行现收现付制度，需要社会统筹来化解参保人当期的疾病风险，个人账户不具备分散个人疾病风险的功能，与医疗保险互助共济的本质相悖。个人账户因其筹资公平性较差，会造成分配的“逆向调节”，不利于共同富裕的实现。
第二，个人账户的制度性缺陷导致了医疗保险的系统性风险。一方面，医疗保险统筹基金紧张；另一方面，个人账户大量积累。“截至2021年底，个人账户累计结存高达11753.98亿元，占比超过四成。”[8]个人账户基金占比过大、运行效率低、账户资金闲置、一定程度上抑制了医疗保险的共济功能，影响统筹基金保障水平，易导致医疗保险的系统性风险。
第三，个人账户制度设置的初衷在实践中发生变异。个人账户制度设置的初衷是控制医疗费用，参保人的门诊费用由个人账户资金解决，住院患者的医疗费用由社会统筹资金解决。但实践中仍存在一些过度医疗行为，占用医保统筹资金的费用。医保基金用途管制的监管成本高，导致控制医疗费用的难度增加。
第四，个人账户的设置不利于我国统一医疗保障制度的形成。我国医疗保险的发展方向是打通职工医保和城乡居民医保，最终形成统一的面向国民的医疗保障制度。目前，城乡居民医疗保险已经取消个人账户，保留职工医疗保险个人账户不利于统一医保制度的形成。
学界对于职工医疗保险个人账户的设置存在较大争议，《社会保险法》也并未将实践中的“基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成”的政策性规定上升为法律。国家医保局成立后，着手推动职工基本医疗保险个人账户改革。2020年2月25日发布的《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》提出了“改革职工基本医疗保险个人账户，建立健全门诊共济保障机制”。2021年4月22日，《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》明确了单位缴纳的基本医疗保险费全部计入统筹基金，不再计入个人账户。从医保制度的发展规律和世界各国医保实践看，医疗保险个人账户没有长期存在的必要和价值。“人民群众参加医保的目的，不是为了个人账户上的医保资金积累，而是要真正解除疾病医疗后顾之忧，只有通过集体力量、互助共济才能化解个体的疾病风险。”[9]因此，《社会保险法》的完善，应该把基本医疗保险个人账户改革的成果再向前推动一步，在做好门诊统筹的基础上，研究取消职工基本医疗保险个人账户的可行性。
社会保险费的征收主体及职权问题
社会保险费的征收是社会保险制度建立和正常运行的前提，构成社会保险事业的重要组成部分。征收主体、职责权限、征缴手段及保障措施等，是《社会保险法》不可或缺的内容。《社会保险法》对于上述问题都有所规定，但存在一定的滞后性、局限性等问题。
关于社会保险费的征收主体。《社会保险法》对社会保险费的统一征收进行了原则规定，[10]但“此处‘统一征收’的含义不清晰，尤其是征收主体究竟是谁，一直不明确”。[11]在相当长的一段时期，我国各地的社会保险费征收机构存在较大差异，有社会保险经办机构负责征收的，也有地税部门负责征收的，还有同一地区不同险种的费用由不同主体征收的，由此构成了我国社会保险费征收多主体并存的格局。
2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出，将各项社会保险费交由税务部门统一征收，从国家层面终结了长久以来关于社会保险费征收主体的争论，实现了从“混合征收主体”向“单一征收主体”转变。2018年7月20日，《国税地税征管体制改革方案》出台，决定从2019年1月1日起“五险”由税务部门统一征收。2019年，机关事业单位社会保险费和城乡居民社会保险费率先划转税务部门征收，2023年实现了各项社会保险费全部由税务部门统一征收。至此，税务部门成为社会保险费征收的唯一的权责主体，各地多样征收模式也按照国家政策的要求进行了统一。
社会保险费征收体制改革的成果亟须通过《社会保险法》的修改从国家法律层面予以确认，同时《社会保险费征缴暂行条例》等行政法规的修改也需要有上位法作为其依据，因此完善《社会保险法》需要对涉及征收主体的相关条款进行修改，明确税务部门是社会保险费征收的法定主体，为税务部门依法履职提供高位阶的法律依据。同时，还应厘清社会保险费征收部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构之间的职责范围与各自的权限边界，避免劳动者与用人单位发生社会保险费欠缴纠纷时，面临“投诉无门”或向多部门投诉的情形。
关于社会保险费征收部门的职权。一是明确社会保险费征收机构的职权。《社会保险法》规定了社会保险费征收机构的职权，但在实际执行中仍存在一些不足。如没有对未按照规定期限和未如实申报等情况如何处理进行明确规定，其关于对用人单位未按规定申报以及未履行代扣代缴义务的行为缺少法律责任的约束，导致该条款缺乏强制性。又如，《社会保险法》仅赋予了征收机构查询权和强制划拨权，没有赋予其冻结银行账户的权力，缺少先行冻结的保全措施，易出现用人单位恶意转移账户资产得不到有效约束的情况，影响强制执行效果。《社会保险法》修订应以深化社保费征收体制改革的目标为依据，充分考虑税费协调问题，参照《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）的规定，依法充分赋予社会保险费征收主体即税务部门日常征管、检查监督、行政处罚、强制执行等方面的职权，让税务部门的权责于法有据，从而使社会保险费征缴工作全面运行在法治的轨道上。
二是修改关于滞纳金的规定。调研发现，[12]《社会保险法》对于滞纳金的规定仍有细化的空间，对于实践中困扰基层的实际问题，如加收滞纳金的起止时间、不予加收情形、滞纳金与本金能否分开缴纳以及滞纳金是否有封顶线等问题，有待进一步细化。由于滞纳金没有封顶线规定，随着时间的推移，实践中没有按时缴纳社会保险费的一些案件的滞纳金已经超过了本金，给用人单位带来了较大的经济压力，加重了用人单位的负担，与《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定也不一致，[13]造成了法律适用的困惑。《社会保险法》修改应与《行政强制法》的立法精神与法律规定保持一致，做好法律的衔接，统一法律标准，以维护国家法制统一，消除各地执法尺度不一的现实状况。
三是将不办理社会保险登记行为归属于未按时足额缴纳社会保险费行为。随着“五证合一”登记制度的实施，用人单位单独办理社会保险登记已无必要，且不办理社会保险登记和不缴纳社会保险费行为具有同一性，不宜将其视为两种违法行为分别予以处罚。
四是完善社会保险缴费情况告知义务的规定。《社会保险法》规定了社会保险费征收机构对缴费情况的定期告知义务。现阶段，缴费人可随时通过税务机关提供的线上线下渠道查询缴费明细记录，《社会保险法》第六十一条关于“定期告知”的要求已滞后于当今政府信息化、政务智能化的发展水平，可考虑修改为“税务机关向缴费人提供自主查询渠道”。
社会保险经办机构的法律定位问题
《社会保险法》第九章对社会保险经办机构的设置和经费保障、管理制度和支付社会保险待遇职责、经办服务要求、信息系统等作了规定，但对社会保险经办机构的法律定位尚未明确。自社会保险经办机构成立运行以来，其法律定位并不明确，在人事和财产方面缺乏独立性，治理机构不完善，较多受社会保险行政部门制约。《社会保险法》对社会保险经办机构是否具有法人资格和执法权限，如何追缴社保基金损失、如何行使先行支付后基金的追偿权等均未作规定，既与现实状况脱节，也损害了社会保险基金的安全，不利于社会保险制度的可持续发展。
有研究表明，中国对社会保险经办缺乏系统和具有操作性的法律规制，社会保险经办在实践中存在以下问题：第一，经办机构定性不清、设置混乱，缺乏统一标准；第二，社会保险费的征缴职能移交不顺；第三，经办管理体制不顺，经办机构与行政部门关系尚未理顺；第四，经办能力提升缺乏法规政策保障。[14]上述问题中的第二个问题目前已经基本解决，其他问题仍有待改进。
2023年12月1日起施行的《社会保险经办条例》在一定程度上弥补了《社会保险法》关于社会保险经办规定的简略与不足，标志着社会保险经办开始向法治化、规范化发展，但相关规范仍不健全，且《社会保险经办条例》作为行政法规难以发挥法律的功能与效力。例如，无法对社会保险经办机构的法人地位及其设置进行明确规定。又如，对欺诈或违法享受社保待遇的人员，社会保险经办机构究竟应当依据何种程序处理，各地处理模式不一，根源在于缺乏法律规则，亟需《社会保险法》予以规范。
社会保险经办机构的法人化是实现社会保险“管办分离”，理顺参保人、经办机构以及政府部门权责关系的关键所在。尽管社会保险经办机构有一定的行政职能，但其本质上应是具有独立法人资格的公共服务机构，可以归属于《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中的非营利性法人中的事业单位法人，应该按照《民法典》关于法人的规定建构，特别是要有独立的组织机构、住所、财产或经费，依法独立地行使权力，承担职责。《社会保险法》的完善需要依据《民法典》的规定，对社会保险经办机构的法人地位以及权责等作出明确规定。
调研获知，截至2023年，我国县级以上社会保险经办机构5207个，县级以上医保经办机构3407个。鉴于2018年国家机构改革对社会保险行政管理体制的重塑和医疗保障管理体制的独立性，我国社会保险的经办机构宜采取社会保险经办机构和医疗保险经办机构分开设立的模式，养老保险、工伤保险、失业保险纳入社会保险经办机构统一办理，生育保险、长期护理保险则纳入医疗保险经办机构统一办理。
社会保险费的缴费基数问题
社会保险费的征缴标准决定了社会保险的财务基础，对被保险人权益维护、企业经营成本、社会保险可持续发展等具有重要影响。社会保险费征缴标准主要由缴费基数（费基）和缴费比率（费率）构成，通常费基与工薪收入相联系，其确定规则应该是明确、稳定、可预期的，而费率则可以根据基金收支的变化随时调整。
随着养老保险全国统筹的推进和社保降低费率改革的深化，各地费率不统一的问题逐步得以化解，但费基的不统一仍是《社会保险法》实施中的重要问题。“一些地方社保部门将缴费基数变成了可以据需设定的‘橡皮泥’。”[15]不同地区、不同企业甚至同一企业不同职级员工的费基都不尽相同。而且，社保缴费基数合规企业比重下降的趋势堪忧。《中国企业社保白皮书》显示，2015年社保缴费基数合规企业的比重为38.3%，[16]到2024年，仅有28.4%的企业实现社保缴费基数完全合规。[17]出现社会保险缴费基数不合规问题的根源在于《社会保险法》及相关行政法规的规定缺乏统一标准。《社会保险法》第十二条[18]与《社会保险费征缴暂行条例》第三条[19]有关于社会保险费费基的原则性规定，但国家一直没有出台确定社会保险费基的统一、具体的规则，实践中各地社会保险费基确定呈现较大差异。
第一，确定方法不同，导致用人单位缴费的基数不同。《社会保险法》第十二条规定的用人单位的费基即“国家规定的本单位职工工资总额”可以是本单位工资总额，也可以是本单位参保职工缴费工资之和，而职工缴费的费基即“国家规定的本人工资”（“缴费工资”），一般以上年度本人月平均工资为标准，也可以以本人上月工资为标准。如果以上年度本人月平均工资为缴费基数的，还需要依据一定规则在社会平均工资的60%～300%之间确定实际费基。
第二，作为费基基础的工资缺乏明确的界定。缴费基数确定需以工资的确定为前提条件，但长期以来，我国并没有关于工资概念界定的立法。关于工资的界定一般以1990年国家统计局出台的《关于工资总额组成的规定》为依据，关于工资计算口径和方法并没有具体、清晰、明确的规定，因而各地费基的确定出现了一定的混乱。
第三，“各地社会保险缴费基数普遍不实，有的地区以社会平均工资或在岗职工平均工资为基础计算，有的以当地最低工资标准为基础计算，有的甚至在此基础上打折确定缴费基数，因而绝大多数地区的缴费基数明显低于按制度规定的应计缴费基数”。[20]
各地社会保险缴费基数的不统一导致如下问题。其一，破坏了市场经济的公平竞争规则。费基不统一损害了社会保险制度筹资的公平性，破坏了全国范围内法定劳动力成本应当公平的法则。由于费基不同，即使费率相同的地区其社会保险费缴纳也存在重大差异，由此导致企业用工成本的差异，引发不公平竞争，不利于全国统一大市场的建立。其二，社会保险费征收缺少权威标准和规则，存在较大的任意性，特别是任意缩小费基成为较普遍的现象，损害了社会保险法的严肃性和权威性，破坏社会诚信，严重影响法治氛围的营造和社会信用体系建设。其三，费基差异成为社会保险争议的源头之一。依据现行养老金的计算方式，养老金的计算与个人缴费基数密切相关，如果在缴费期间以低于实际工资的基数缴纳，退休后的实际养老金必然会受到影响，直接关系退休人员的生活品质。
因此，缴费基数与参保人权益密切相关，因缴费基数不实带来的社会保险纠纷可能会成为未来社会保险领域的矛盾焦点。《社会保险法》的完善，需要把社会保险缴费基数确定作为社会保险制度顶层设计的重要内容，通过立法进行统一，改变各地自行确定的状况。目前，社会保险费征收主体的统一以及社会保险统筹层次的提高为实现缴费基数统一提供了良好的条件。但是，社会保险缴费基数的标准统一和严格执行还必须考虑企业的负担和对营商环境的影响。在统一社会保险费基标准的同时，要通过科学的测算，进一步降低费率，以切实降低企业用工成本，增强企业竞争力。同时，对于小微企业，如果按照较高标准进行征收，这些企业将可能面临生存困境，应该出台特殊的豁免政策或补贴措施，不增加其负担，稳定职工就业和工资水平。
社会保险费的征收期限问题
社会保险的追缴欠费问题是当下社会保险领域的焦点问题之一，由于涉及社会保险费征缴制度、具体执法情况、企业经济效益等因素，现实中参保缴费的合规率总体处于较低水平，存在部分企业和职工应参保未参保、已参保职工未按照政策规定足额缴费的情况。
社会保险参保缴费不合规的原因具有复杂性。单位可能因为节省用工成本而未按规定缴纳，员工可能为了获得更多现金收入而规避缴纳，政府在某些情况下也可能为了促进发展而放宽政策。而未缴或者少缴社会保险费的单位的职工由于无法享受或足额享受养老保险待遇，将产生大量的社会保险争议。若政府严格执行社保补缴政策，要求企业对未按规定缴纳的社保费用进行补缴并支付相应的滞纳金，将给企业带来巨大的经济压力。为了缓解企业特别是中小微企业经营的困难，国务院先后明确“不得自行对历史欠费进行集中清缴”“暂不集中进行历史欠费清缴”等要求，尽最大努力减轻因为社会保险费追缴对企业造成的影响。
社会保险费征缴争议的沉淀与积累，给征缴部门、人社部门、医保部门、仲裁机构、人民法院等带来了很大的压力，如果处置不当，将在一定程度上影响社会安全稳定。调研获知，大量社会保险争议因超过所谓的“两年时效”，难以在劳动监察部门得到处理。当事人诉至法院后，法院也可能以“社会保险征缴属于行政权范畴，应由行政机关履行职责，不属于受案范围”为由不予受理。由此，积累了大量的社会保险纠纷历史陈案，随着时间的推移，此类纠纷将持续增长，蕴含着社会保险领域的社会风险。社会保险费征缴是否受时效限制，对于历史欠费问题如何化解，成为《社会保险法》实施以来面临的重大挑战。
从法理上讲，时效是和诉讼有关的时间期限，一般指诉讼时效和追诉时效。《社会保险法》规定了用人单位或者个人的权利救济途径，但没有规定时效制度。所谓社会保险费欠缴的“时效规定”，并非通常意义上的法律时效问题，实际上是指劳动保障行政执法的追责期限的规定，《社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》均没有设置追责期限。社会保险追责期限是由《劳动保障监察条例》[21]规定的，该项规定和我国《行政处罚法》的规定[22]基本一致，针对的是行政机关对违法行为的查处期限。
需要注意的是，追责期限并不能简单地理解为“超过两年就不再追究”，因为这还涉及起算点的规定。依据《劳动保障监察条例》的规定，对于欠缴社会保险费的违法行为的追责是否过期，还要看其违法行为是否存在连续或者继续状态。只要拖欠的社会保险费没有补缴、违法行为没有改正，就属于用人单位的违法行为处于继续状态，不受追责期限的阻却，执法机关清缴社保欠费并无法律障碍。此外，社会保障行政部门的行政处罚时效不等于补缴时效，补缴不受处罚时效的限制。[23]对用人单位未及时、足额为劳动者缴纳社会保险费的违法行为，劳动保障监察部门一般按照《劳动保障监察条例》的规定进行追责和处罚，而社会保险经办机构追缴历史欠费以及个人主张社会保险权利并不受追责期的限制。
社会保险费的欠缴不仅严重损害了参保人员的权益，而且削弱社会保险基金的支撑能力，进而对社会保险制度的可持续发展构成威胁，也必然会加重财政负担，还会在一定程度上影响社会稳定。因此，《社会保险法》修改应该把社会保险费征收体制改革的成果法律化、固定化，明确税务部门征收社会保险费的主体地位、职责权限并赋予其和税款征收相同的执法手段等，从制度上保障社会保险基金应收尽收。同时，统一社会保险费缴费标准，明确人社部门、经办机构、劳动仲裁、法院等部门防范和处理社会保险征缴纠纷的职责。在此基础上，应该参照税务征收期限的规定，明确规定社会保险费征收的期限制度。
事实上，社会保险法制完善的国家都有征收期限的法律规定，如德国《社会法典》规定，社保费一般征收时效期间为4年；日本《厚生年金保险法》规定，征收社保费的期间为5年；韩国《国民年金法》规定，国民年金征收的期间为3年。[24]我国的《税收征管法》规定了税务征收的5年期限制度。社会保险费征收（追缴）的期限制度不仅是维护社会保险关系稳定的需要，也是促使征收主体及时行使职权、避免用人单位承担巨额罚款和滞纳金的需要。对于历史因素导致的社会保险费拖欠问题，应当从政治层面审视，基于国家整体利益的考量，充分发挥党的集中统一领导和社会主义制度的显著优势。需要进行细致的顶层设计，制定针对性的政策方案，在适宜的时间节点通过多部门的联合行动共同应对和解决该问题。社会保险历史欠费问题解决后，应该建立并开始实施社会保险征缴期限制度，以督促社保费征收机构及时行使职权、促进参保人社会保险权利实现；同时，也将征收机构从历史陈案中解脱出来，增强社会保险费的征缴效能。
社会保险基金的先行支付与追偿问题
《社会保险法》规定了社会保险基金的先行支付（以下简称“先行支付”）及追偿问题[25]：《社会保险法》颁布后，人社部出台《社会保险基金先行支付暂行办法》部门规章，对社会保险基金的先行支付制度作出了具体规定。社会保险基金先行支付制度内含对弱势群体优先保护的理念，对于保障应当由第三人承担医疗费的患病职工的生命健康和工伤职工的社会保险权利具有重要意义。而社会保险基金的追偿则是保障社会保险基金安全所必需，也是平衡社会保险关系各方主体的利益之需要。
《社会保险法》实施以来，各地社会保险经办机构已开始先行支付的实践，但总体而言，先行支付制度的实施效果不佳。先行支付制度，旨在保障员工的社会保险权利不受用人单位等违法行为的影响，是一项优先保护弱者的好制度。然而调研发现：先行支付的实际执行力度与执行效果并不理想，存在基金追偿困境，不利于社会保险制度的长期可持续发展。
一是先行支付的条件较为严苛，程序启动难。如一些地方规定，只有受害人提交第三人不支付医疗费用的证明材料，先行支付才可能启动，否则不予先行支付，而第三人不支付医疗费用的证明往往需要通过司法程序获得法律文书等来证明，增加了先行支付程序启动的难度。二是虽然部门规章中有基金追偿职责的规定，但是缺乏更为明确的上位法。三是针对无法确定第三人或第三人肇事逃逸未破案的情况，经办机构在先行支付后找不到被追偿人，无法开展基金追偿工作。四是追偿工作要多部门协同配合，经办难度大，存在追偿对象（含用人单位和第三人）被吊销营业执照、撤销登记备案、第三人无法确定等情形。先行支付带来了社会保险基金支出的增加，社会保险基金安全面临风险。
完善先行支付制度，及时保护劳动者权益并兼顾社会保险基金安全是完善《社会保险法》需要直面的重要问题。第一，在当事人提出先行支付医疗费用的申请时，仅需告知第三方不支付的情况，随后由社会保险经办机构依据具体情况决定是否实施先行支付。这是因为先行支付的目的就是为了保证受害的参保人员能够获得及时的医疗救治，如果以受害人不能提供相关法律文书来阻却先行支付的实现，则与先行支付制度设立初衷相悖。第二，区分向第三人的追偿和向用人单位的追偿的不同情形。社会保险基金对第三人的追偿属于代位求偿权，以受害人固有的请求权为基础；社会保险基金对用人单位的追偿权是直接的追偿权，实际上是将用人单位不支付工伤待遇的风险从工伤职工身上转移到工伤保险基金上，以更好地保护工伤职工的权利。因用人单位未履行法定义务而导致工伤职工权利受损，社会保险经办机构先行支付后可以通过申请强制执行措施来进行追偿。[26]第三，完善先行支付的追偿机制，明确追偿责任主体及职责权限、追偿预算以及部门协调配合机制，综合利用信用惩戒手段、司法手段对有能力支付却拒绝支付工伤保险待遇的单位和个人进行制裁。第四，建立先行支付基金核销机制。无法确认第三人或者交通肇事逃逸未破案的，先行支付后，超过规定时限或达到一定条件时，先行支付基金做销账处理。
民事侵权责任和工伤保险责任竞合问题
职工在工作中或者上下班途中遭遇车祸、意外伤害等，由用人单位以外的第三人造成工伤的，依据社会保险法律法规，职工享有工伤保险待遇请求权；依据《民法典》中的侵权责任制度，职工享有人身损害请求权。这就出现了民事侵权责任与工伤保险责任的竞合问题。对于竞合问题的处理，各国有“取代”“选择”“兼得”“补充”等不同模式。在我国，因第三人原因发生工伤事故后，如何处理工伤保险责任和民事侵权责任的竞合，一直困扰着理论界和实务部门。
社会保险立法时，由于对民事侵权和工伤保险竞合处理模式的意见分歧较大，对竞合问题如何处理并没有作出明确规定。“由于实际发生的医疗费用数额明确，且费用凭证只有一份，因此工伤职工只能享受一份”，[27]因此，《社会保险法》第四十二条仅规定了医疗费用不得同时获得，即不能“兼得”，但对其他费用或待遇是否可以同时享受并未作出限制性规定。
《社会保险法》实施以后，最高人民法院出台的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第八条指出，对于工伤保险待遇请求权与侵权损害赔偿权竞合采用了兼得模式（医疗费用除外）。其法理依据在于：“工伤保险与民事侵权赔偿性质不同，工伤保险待遇属于公法领域的补偿，人身损害赔偿则属于私法领域的赔偿，二者虽然基于同一损害事实，但存在于两个不同的法律关系之中，不能相互替代。第三人赔偿与工伤保险待遇，一个属于私权范畴，一个属于公权范畴；一个是民事法律关系，一个是行政法律关系；二者不具有相互替代补充的作用。”[28]换言之，第三人侵权赔偿请求权与工伤保险请求权的法律基础存在差异，两者在法律体系中可以同时存在且互不冲突。
“兼得”模式有利于更好地维护工伤职工及其家属的权利，但其也存在较大的缺陷。第一，与工伤保险制度创设的初衷和制度功能相悖。当奉行“私法自治”的民事法律不足以有效保护工伤劳动者的利益、需要通过社会化的补偿机制代替不具风险分散功能的民事责任时，工伤保险制度应时而生。雇主参加工伤保险的动因即通过具有社会法属性的工伤保险制度来取代传统私法的雇主责任。第二，“兼得”模式违背了“损失填平原则”，即“损害赔偿以弥补权利人因该伤害引起的损失为目的”。第三，“兼得”模式对不同原因造成工伤的职工存在不公平对待的现象。《社会保险法》需进一步完善工伤保险责任与第三人侵权责任竞合时的处理规则。明确规定我国的“兼得”模式应是“有限的兼得模式”，即如果受伤劳动者已从第三人获得民事损害赔偿，则工伤保险基金只支付工伤保险法律法规有明确规定而民事赔偿没有支付或支付不足的项目，以避免同一性质项目的重复赔偿。
关于因病或非因工致残职工的病残津贴问题
参加社会保险的职工如果因为职业病或因工致残完全丧失劳动能力，可以依据《社会保险法》及《工伤保险条例》的规定享受工伤保险待遇。但是，如果因病或非因工致残完全丧失劳动能力且未达到法定退休年龄前，参保人如何得到最基本的生活保障？为解决这一个问题，《社会保险法》第十七条规定了因病或者非因工致残的待遇问题。[29]但是，《社会保险法》颁布实施后，并没有出台全国统一的病残津贴标准，各地病残津贴执行的差异很大，甚至有的地方还没有落实该项制度。因病或非因工致残职工的病残津贴问题成为《社会保险法》实施中亟需补齐的短板。
一是对于因工致残丧失劳动能力的伤残津贴可以通过《工伤保险条例》的规定获得补偿，对于因病或非因工致残完全丧失劳动能力的职工，《社会保险法》已经明确了可以从基本养老保险基金中获得经济补偿，体现了养老保险基金对参保人员的责任和对于弱势群体的特殊保护的立法精神，是养老保险制度的一大进步。然而，鉴于法律条文采取了任意性规范的立法技术，规定了“可以领取病残津贴”，在缺乏具体规则的情况下，这部分群体的权利难以得到落实。
二是病残职工是保护力度较差、更需要关注的特殊群体。从制度上看，我国已经有了分层分类的社会救助制度、工伤保险制度、困难职工的帮扶制度以及残疾人权益保障等特殊群体的保护制度，但由于缺少病残津贴制度，理应被社会安全网覆盖的病残职工的社会风险不能通过社会化的机制得以化解，其权利得不到应有的保障，这对我国社会保险制度的完善提出了挑战。病残津贴是参保人的法定权利，是社会保险制度不可或缺的重要内容，缺少病残津贴制度的《社会保险法》是不完整、不完善的，更是不成熟的，与维护基本社会保障底线的核心要求不相符合。因此，完善病残津贴并使之成为可实施、可操作的规范是《社会保险法》完善需要关注的重要问题。建议从立法技术方面把“可以领取病残津贴”的任意性规范修改为“有权领取病残津贴”的权利性规范或直接规定“基本养老保险基金应该支付病残津贴”，明确基本养老保险基金的支付责任。同时，立法机关应该督促社会保险主管部门及时出台病残津贴的实施细则，明确病残津贴标准，以有效落实该项制度。
（本文系国家社会科学基金后期资助项目“工伤保险法体系研究”的阶段性成果，项目编号：21FFXB021）
注释
[1]参见《中华人民共和国社会保险法》第10条、第12条、第23条的相关规定。
[2]岳宗福：《新业态劳动者失业保险：改革思路与政策优化》，《中州学刊》，2023年第6期。
[3]李青宜：《养老金政策的演变历程：国际劳工组织和世界银行观点的对立与共识》，《社会保障评论》，2019年第4期。
[4]郑功成：《中国养老金：制度变革、问题清单与高质量发展》，《社会保障评论》，2020年第1期。
[5]林治芬：《社会保险基金预算开启新征程》，《中国社会保障》，2014年第10期。
[6]彭浩然：《中国基本养老保险个人账户的改革方向——基于个人账户改革四次争论的思考》，《社会科学辑刊》，2021年第2期。
[7]王天玉：《职工基本养老保险“统账结合”的法理困境与制度重构》，《中外法学》，2021年第4期。
[8]刘云香、肖棣文：《中国社会保障个人账户改革争议再审视：基于资产为本社会政策的视角》，《中国行政管理》，2023年第6期。
[9]郑功成、桂琰：《中国特色医疗保障制度改革与高质量发展》，《学术研究》，2020年第4期。
[10]《中华人民共和国社会保险法》第59条规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”
[11]何文炯：《社会保险费征缴：体制改革与法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[12]笔者在第十四届全国人大社会建设委员会委员、中国社会保障学会会长郑功成教授的带领下赴国家税务总局、最高人民法院等单位参加了社会保险费征缴情况、社会保险案件情况等专题调研，除非特别说明，本文提及的调研情况均来自上述调研。
[13]《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”
[14]郑功成等：《社会保险法及实践研究》，北京，人民出版社，2020年，第76～77页。
[15]郑功成：《中国社会保险法制建设：现状评估与发展思路》，《探索》，2020年第3期。
[16]《第三方机构发布企业社保白皮书 超六成企业“低缴”员工社保》，2015年8月24日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1695104.shtml。
[17]《〈中国企业社保白皮书2024〉：企业社保合规指数基本持平，住房公积金覆盖面连续三年稳步提升》，2024年8月16日，https://www.163.com/dy/article/J9NUS7LM0519D4UH.html。
[18]《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”
[19]《社会保险费征缴暂行条例》第三条第5款规定：“社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行。”
[20]何文炯：《社会保险费征缴：体制改革与法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[21]《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”
[22]《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年；法律另有规定的除外。”
[23]李荣华：《申请补缴养老保险遭拒，外来工诉社保局胜诉》，《南方周末》，2015年6月12日，A11版。
[24]参见向春华：《社会保险费追征时效的正当性基础与体系构造》，《扬州大学学报（社会科学版）》，2021年第5期。
[25]参见《中华人民共和国社会保险法》第三十条第2款、第四十一条、第四十二条的相关规定。
[26]参见林嘉：《社会保险基金追偿权研究》，《法学评论》，2018年第1期。
[27]信春鹰：《中华人民共和国社会保险法释义》，北京：法律出版社，2010年，第129页。
[28]林嘉：《社会保险基金追偿权研究》，《法学评论》，2018年第1期。
[29]《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”
责 编∕李思琪 美 编∕梁丽琛
Some Key Issues in Social Insurance Law Need to Be Optimized
Yang Sibin
Abstract: The optimization of the Social Insurance Law is both necessary and urgent, and the revision procedure should be started timely. The optimization of the Social Insurance Law involves a number of basic and important systems, mainly including: In the legislative pattern, maternity insurance should be merged into the basic medical insurance chapter, adding a special chapter for long-term care insurance; in terms of coverage, social insurance should effectively cover the workers of new employment forms. Other issues include: reforming the individual account system for basic old-age insurance and basic medical insurance for employees; clarifying the collection subject and functions of social insurance premiums; establishing the legal person status of social insurance agencies; unifying the criteria for determining the social insurance contribution base at the national level; stipulating the system of time limits for collecting social insurance premiums; improving the advance payment and recovery system of social insurance funds; properly dealing with the problem of concurrence between tort liability and industrial injury insurance liability; and effectively implementing the invalidity allowance for employees who are disabled due to illness or non-work-related disability.
Keywords: Social Insurance Law, new employment form laborer, individual account, collection subject, payment base
