摘 要:坚持全面依法治国是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要保障。贯彻落实习近平总书记关于全面推进依法治国的一系列重要指示精神和党的二十届三中全会关于加强全面深化改革、推进中国式现代化的法治保障的要求，是我们当前和今后一个时期的重大课题。具体而言，需要从以下几个方面着力和推进：科学立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系；严格执法，进一步推进法治政府和服务型政府建设；公正司法，确保审判权、检察权依法独立公正高效行使；全民守法，加快推进法治社会建设；依法执政，进一步加强党对依法治国、建设法治国家的领导。
关键词:深化改革 科学立法 严格执法 公正司法 全民守法 依法执政
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）将“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革，推进中国式现代化”确定为当前和今后一个时期进一步全面深化改革的基本原则。《决定》同时还将“中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平”确定为当前和今后一个时期进一步全面深化改革总目标聚焦的重要内容。[1]《决定》之所以作出这样的规定，是因为坚持全面依法治国是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要保障。
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[2]如何贯彻落实习近平总书记关于全面推进依法治国的一系列重要指示精神和党的二十届三中全会关于加强全面深化改革、推进中国式现代化的法治保障的要求，是我们当前和今后一个时期的重大课题。
科学立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系
法律体系是法治体系的基础。要完善中国特色社会主义法治体系，首先要完善中国特色社会主义法律体系。根据二十届三中全会《决定》和党的二十大报告，完善中国特色社会主义法律体系主要应从以下六个方面着力和推进。
其一，坚持以宪法为核心。立法（无论是人大立法，还是政府立法，抑或是制定党内法规）必须遵循宪法确立的各项基本原则，遵守宪法相关规定，不得与宪法的基本原则和相关规定相抵触。
其二，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。根据十四届全国人大常委会立法规划，重点领域的立法主要指涉及国家治理、国家安全、重大体制调整、重大制度改革和保障、增进人民福祉所急需的立法，如国家发展规划法、行政程序法、关税法、公益诉讼法、突发公共卫生事件应对法、民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法等。新兴领域的立法主要指涉及科技创新、发展新质生产力、数字经济、低空经济、碳达峰碳中和、互联网、人工智能、大数据等方面的立法，如数字经济促进法、人工智能法、网络犯罪防治法、社会信用建设法、电信法、航天法等。涉外领域立法主要指涉及维护我国国家安全、对外开放、涉外经贸、外商投资的体制机制等方面的立法，如对外关系法、外国国家豁免法、海商法等。
其三，探索区域协同立法。区域协同立法是指在不同行政区域之间（如京津冀、粤港澳、长三角等）针对共同面临的问题或事项（如生态环境保护和自然资源管理、地区间低水平同质化竞争等），通过协同合作制定统一的或者相互衔接的法律规范。在经济社会高度发展的今天，不同行政区域之间的联系越来越密切，为适应区域协调发展的需要，解决区域治理的各种难题，推动区域高质量一体化发展，探索区域协同立法非常重要。区域协同立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。
其四，统筹推进法律的立改废释篡。“立”指法律规范（包括法律、法规、规章）的制定；“改”指对一部法律、法规、规章中部分不适当条款或内容的修改；“废”指对其基本内容已过时、不适当的整部法律、法规、规章的废止；“释”指对法律规范含义不明确或适用范围、条件不明确的法律、法规、规章条文的解释；“篡”是指对某一特定领域的各种法律规范进行收集、整理、归纳并对之加以修改和增删，使之构成一部具有系统性、一致性和完备性的法典。立改废释篡是法律体系形成、完善的不可或缺和必不可少的环节。缺少其中哪一个环节或其中哪一个环节过于薄弱，都难于形成完善的中国特色社会主义法律体系。
其五，健全党内法规与国家法律法规的衔接协调机制。我国宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征， 而党内法规作为法律体系的构成要素是这一最本质特征的表现形式之一。要保障国家法制的统一，保障整个法律体系的良性和有效运转，必须健全党内法规与国家法律、法规的衔接协调机制。为此，除应明确党内法规与国家法律、法规的制定权限和调整范围的界限以外，还应建设全国统一的党内法规与国家法律、法规的信息平台，并确立专门机构对二者内容进行协调。
其六，完善法律规范的合宪性审查和备案审查制度。要建立完善的中国特色社会主义法律体系和保障其运行的正确方向，必须建立对法律规范合宪性审查和备案审查的有效制度。现行宪法、监督法和立法法分别规定了法律规范合宪性审查和备案审查的主体、审查内容和审查程序。[3]但在法律制度运行实践中，其运作效果尚不十分理想，这说明相应制度还有进一步改进和完善的余地。例如，今后修改监督法和立法法，是否应为公民、法人和其他组织提供申请对法律规范进行合宪性审查和合法性审查的更多更有效的机会，是否应建立更具专门性和权威性的合宪性审查和合法性审查机构，等等，需要进一步研究和探索。
严格执法，进一步推进法治政府和服务型政府建设
中国式现代化建设必须有法治的保障。而在现代信息化社会，法治化与数字化越来越呈现融合的趋势。因此，行政执法作为中国特色社会主义法治体系的一个重要环节，必须充分运用互联网、大数据、人工智能等现代信息化工具，推进数字法治政府和服务型政府建设。在依法行政、严格执法这一环节，今后主要应从以下五个方面着力和推进。
其一，推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化。通过法律和行政法规明确规定政府机构的设置、编制、职能、权限、程序和责任，使之法定化，对于建设法治政府和服务型政府非常必要。尤其是行政程序法定，保障行政执法的公开、公正、公平，保障公民、法人和其他组织在行政执法过程中的知情权、陈述权、申辩权和救济权，在电子政务和行政执法广泛运用大数据和人工智能的条件下，具有特别重要的意义。
其二，促进政务服务标准化、规范化、便利化。不断改进和提高政务服务的质量，无论是对于公民个人权益的实现，还是对于市场主体权益的维护、营商环境的优化，无论是对于促进经济社会发展，还是对于促进对外开放，都至关重要。不断改进和提高政务服务的质量，关键在于促进政务服务的标准化、规范化和便利化。只有标准化，才能最大限度地保障公平公正；只有规范化，才能最大限度地避免滥权和腐败；只有便利化，才能最大限度地实现高效便民。
其三，深化行政执法体制机制改革，全面推进严格规范公正文明执法。这涉及多方面的改革措施：一是完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制；二是行政执法权适当下移，完善乡镇、街道等基层综合执法体制机制；三是推动行政执法标准跨区域衔接；四是加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；五是完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度；六是完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度；七是改进行政执法手段，适当加强行政指导等柔性执法方式；八是推进行政执法权责清单和行政处罚轻罚免罚清单等。
其四，健全行政执法监督体制机制。严格落实行政执法责任制和责任追究制度。行政执法监督首先是行政执法的内部监督，包括设置专门的执法督察机构，通过督查，对不作为、乱作为的依规依法严肃问责，全面严格落实行政执法公示，执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报制度等。 行政执法监督和责任追究制度也包括外部监督和责任追究，如监察监督、行政复议监督和行政诉讼监督等。
其五，完善行政裁决制度。行政裁决是行政机关适用准司法程序裁决法律、法规授权行政机关处理的特定争议案件的制度，是中国特色社会主义法律制度的一种形式。行政裁决的主要对象是有关自然资源所有权或使用权的争议、知识产权争议、医疗纠纷和侵权赔偿纠纷等。行政裁判相对于司法裁决，具有专业化和经济、快捷等优势。中共中央、国务院印发的《法治政府实施纲要（2021—2025）》要求，应发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，建立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制。有关行政机关应切实履行行政裁决职责，全面梳理行政裁决事项，明确行政裁决适用范围，推进行政裁决法律制度建设。
公正司法，确保审判权、检察权依法独立公正高效行使
党的二十大报告指出，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。同时，公正司法也是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要法治保障。健全公正司法体制机制主要应从以下四个方面着力和推进。
其一，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。党的十八届三中全会、四中全会和十九届四中全会曾经对司法体制综合配套改革作出过全面部署，二十届三中全会又确立了若干新的改革措施。之前中央确立的各项改革措施大多已经在司法实践中落实，但也有一些尚未完全落实到位，需要进一步推进。今后我们需要根据二十届三中全会的要求推进或深化司法体制综合配套改革措施：一是深化和规范司法公开，包括司法活动公开、司法法律文书公开和司法改革措施公开。二是落实和完善司法责任制，包括进一步落实和完善主审法官、合议庭办案责任制，以及领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。三是规范专门法院设置，专门法院除了《人民法院组织法》规定的军事法院、海事法院、知识产权法院和金融法院外，今后是否需要再设置专门的行政法院，这有待法学界、法律实务界和立法机关进一步研究。四是深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。既需要考虑四级法院行政审判工作量的合理配置和平衡，也要考虑便利当事人进行行政诉讼和人民法院公正、及时审理行政案件，考虑有利于消除或减少被告所在地行政机关和其他组织对行政审判的干预。五是进一步完善司法救济保护制度，特别是要加强和完善检察监督制度，完善国家赔偿制度，包括适当扩大国家赔偿的范围和提高国家赔偿的标准等。
其二，加快构建执法司法制约监督体系，健全“五权”相互配合、相互制约的体制机制。健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。健全监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权“五权”相互配合、相互制约的体制机制，是这次二十届三中全会《决定》的最新提法和表述，比党的二十大报告关于“规范司法权力运行”，健全公检法司相互配合制约的体制机制的表述更全面、更明确。此外，二十届三中全会《决定》还推出了一项即将启动的重大司法改革措施：“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。虽然此项改革的具体方案尚未公布，但该改革措施的重要意义是毋容置疑的。
其三，坚持正确人权观，加强人权执法司法保障。二十届三中全会《决定》对此提出了多项要求：一是完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，做到全过程保障；二是完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，切实防止和避免强制措施对人权的侵犯；三是依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等严重侵犯人权的犯罪行为；四是推进刑事案件律师辩护全覆盖，尽量防止冤假错案对人权的侵犯；五是建立轻微犯罪记录封存制度。最后这一要求虽然不直接涉及人权，但与保障人权也有一定的联系，有利于避免犯罪记录给轻微犯罪人员带来法律规定以外的系统性后果，使其能够回归社会，依法享有权利、履行义务，也有利于促进社会和谐稳定、实现善治。
其四，完善公益诉讼制度，加强司法对国家利益和社会公共利益的保护。建立公益诉讼制度是司法改革的重要内容和推进国家治理现代化的重要举措。2017年十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，在我国正式建立起民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度。但是这项制度建立较晚，实施时间较短，故尚不完善。就行政公益诉讼而言，《行政诉讼法》规定其范围仅限于四个领域（生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、国有财产保护领域以及国有土地使用权出让领域），有权提起行政公益诉讼的主体仅限于人民检察院。因此，二十届三中全会《决定》提出了完善公益诉讼制度的要求。例如，行政公益诉讼的范围可逐步扩大到更多的领域，如英雄烈士名誉荣誉保护领域、安全生产领域、公共卫生领域、生物安全领域、妇女儿童及残疾人权益保护领域、打击网络侵权领域等（事实上，许多地方检察机关已经根据各地的实际情况，对行政公益诉讼范围做了适当扩大）。行政公益诉讼的主体也可探索扩大到某些社会公益组织。
全民守法，加快推进法治社会建设
党的二十大报告指出，“法治社会是构筑法治国家的基础”。而全民守法是建设法治社会的基础工程。二十届三中全会《决定》和之前中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》确定了推进全民守法、建设法治社会的30多项举措， 其中最重要的有下述6项：
其一，推动全社会增强法治观念。为此，应改进法治宣传教育，引导公民树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，培育全社会的法治信仰，使人人做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使法治成为社会共识和基本原则。为此，应健全普法责任制，认真落实中共中央和国务院关于“谁执法谁普法”的要求，健全媒体公益普法制度，引导报社、电台、电视台、网站、融媒体中心等自觉履行普法责任。同时，应充分发挥法治文化的引领和熏陶作用，丰富法治文化产品，培育法治文化精品，扩大法治文化的覆盖面和影响力。
其二，健全社会领域制度规范。这需要从以下四个方面着力和推进：一是完善社会重要领域（如教育、劳动就业、收入分配、社会保障、食品药品、安全生产、扶贫、慈善、社会救助等）和特定人群（妇女、未成年人、老年人、残疾人等）权益保护制度，以及相关立法；二是促进和加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范的建设；三是推进社会公德、职业道德建设，强化道德规范的教育、评价、监督功能，努力形成良好的社会风尚和社会秩序；四是加快推进社会信用体系建设，提高全社会诚信意识和信用水平。
其三，健全覆盖城乡的公共法律服务体系。这需要从以下三个方面着力和推进：一是深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革；二是推进公共法律服务标准化、规范化、精准化，有效满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求；三是完善以实践为导向的法学院校人才教育培养机制，培养现代信息社会需要的高质量的复合型的法律服务人才。
其四，推进社会治理法治化。这需要从以下五个方面着力和推进：一是完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度；二是推进多层次多领域（市域治理、行业治理、社区治理、基层群众性自治等）的依法治理创新，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐；三是加大培育社会组织（重点是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织）的力度，推动和支持志愿服务组织发展，开展志愿服务标准化建设；四是加快社会安全体系的整体设计和战略规划建设，推进社会治理现代化，开创“平安中国”建设新局面；五是坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，依法有效化解社会矛盾纠纷。
其五，依法治理网络空间。这需要从以下三个方面着力和推进：一是通过立改废释并举等方式推动现有法律法规延伸适用到网络空间，加强对网络直播、自媒体、知识社区问答等新媒体业态和算法推荐、深度伪造等新技术应用的规范和治理；二是坚持依法治网和以德润网相结合，弘扬时代主旋律和社会正能量，推动互联网信息服务领域严重失信“黑名单”制度和惩戒机制，引导网民文明上网、理性表达，营造风清气正的网络环境；三是落实网络安全责任制，健全网络与信息突发安全事件应急机制，加大对网络违法犯罪的监控、查处和打击力度。
依法执政，进一步加强党对依法治国、建设法治国家的领导
习近平总书记指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。……只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”[4]。可见，要加强法治对全面深化改革、推进中国式现代化的保障，首先要加强党对法治建设的领导。二十届三中全会《决定》将党的领导确定为进一步全面深化改革（当然包括法治领域的改革）的第一项最基本和最重要的原则，指出：“坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿改革各方面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进。”[5]
如何坚持党对改革和法治建设的全面领导，这是一个需要我们不断认真研究和全面、正确解答的课题。
其一，注重在改革和法治建设的实践中具体落实。习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。[6]所谓“领导立法、保证执法、支持司法”，主要指党制定立法、执法、司法的重要政策，配置立法、执法、司法的主要干部，保证立法、执法、司法的正确政治方向。所谓“带头守法”，一是党的各级组织坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法和法律范围内活动；二是发挥好各级党组织和广大学员、干部在依法治国、依法改革中遵纪守法的先锋模范作用。
其二，坚持党的自我革命，深入推进全面从严治党。党的十八大以来，我们深入推进全面从严治党，坚持打铁必须自身硬”，持之以恒正风肃纪，以钉钉子精神纠治“四风”，反对特权思想和特权现象，坚决整治群众身边的不正之风和腐败问题；以“得罪千百人、不负十四亿”的使命担当祛疴治乱，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，消除党和国家、军队内部存在的严重隐患，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋幸福。二十届三中全会《决定》要求全党始终“保持以党的自我革命引领社会革命的高度自觉，坚持用改革精神和严的标准管党治党，完善党的自我革命制度规范体系，不断推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[7]。
其三，深化党的建设制度改革，调动各级党委依法治国、依法执政的积极性、主动性和创造性。为此，首先应深化干部人事制度改革，鲜明树立选人用人正确导向，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、用法守法、清正廉洁的领导干部，着力解决领导干部乱作为、不作为、不敢为、不善为的问题，促进领导干部树立和践行正确政绩观，党组织应健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制；其次，应推进党的领导干部能上能下常态化，加大调整不适宜担任现职干部的力度，完善和落实领导干部任期制；再次，应探索加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设的有效途径，以发挥党在这些新型组织和群体中的领导作用。
其四，在加强各级党委和党组织对法治建设的领导中改进和改善党的领导。加强党的领导与改进改善党的领导是辩证统一的。因此，各级党委和党组织应当主动利用各种法律信息渠道，自觉发现和纠正自己的错误或失误。在各种法律信息渠道中，一个重要的渠道是行政复议和行政诉讼。虽然各级党委不能成为行政诉讼的被告和行政复议的被申请人。但由于各级行政机关都要接受党的领导，行政机关的基本政策导向都需各级党委掌控和把握，许多重大行政行为的决策都是党委和党组织作出的。因此，行政诉讼和行政复议对行政机关依法行政的监督同样可以促进相应党委改进和改善党的领导。如果政府部门的行政行为被行政诉讼或行政复议确认违法，而相应违法行政行为如果是由党政联合组建的机构或者党政合署办公的机构作出的，虽然被告或被申请人是行政机关，由行政机关对外承担法律责任，但党组织的相应机构应在内部承担责任和纠正违法行为。如果违法行政行为是由党委和党组织一把手或其他负责人滥用职权作出或由其组织、领导实施的，这种行为如果被诉或被申请复议，行政诉讼或行政复议确认相应行为违法或确认无效，实际作出违法行为、滥用职权的党委一把手或党组织其他负责人在事后应在党内承担纪律责任乃至由司法机关追究法律责任。这对于促进各级党委和党组织改进和改善工作，保障其依法执政和依法治国，都具有重要意义。
注释略
【本文作者为北京大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会学术委员会主任】
责编：周素丽／美编：石 玉