摘 要:由于涉及面广、利益相关群体规模大、影响重大而深远等特点，基层公共决策往往面临非程序化程度较高、情境复杂多变等难题，其风险呈现较为鲜明的级联效应。因此，常规决策理论及方法较难对其风险进行预测和分析，需基于韧性治理视阈，面向情境演化的动态性、不确定性，通过多方主体协商沟通实现多源信息与知识的有效整合，提升基层公共决策风险治理水平。
关键词:韧性治理 公共决策 风险评估 基层协商沟通
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
基层公共决策是基层社会治理的重要环节，影响公共管理过程，对于实现公共资源有效配置，改善利益冲突局面，维护社会稳定具有重要意义。在决策制定、执行过程中，必然要不断接受新情况新问题的挑战。能否经得起考验，应对复杂多变情境所产生的扰动与冲击，在促进发展的同时防范、化解风险是当前基层公共决策面临的重大问题，对公共决策的韧性提出了更高要求。
在实践层面，有些旨在有效解决基层现实问题的公共决策，由于公共性强、周期长、社会关注度高、目标群体多方异质、社会风险因素多等特征，其风险治理成为理论界、实践界亟待解决的现实问题。例如，养老、医疗、旧区改造、交通管理、环境污染等与基层息息相关的重要公共政策，虽然在实施前经过了评估和论证，但在决策和实施过程中还是容易受其他因素影响而产生负面效应，甚至成为引发公共安全事件的诱因。
因此，面对复杂多变的现实情境，不仅需要就具体的风险事件思考如何有效应对，更要以此为契机深入分析各类现象背后复杂的制度性、结构性因素。要在洞悉系统要素关联、耦合机制基础上，对决策风险形成、演化机理进行分析，有效回应复杂多变的特殊情境，提升基层公共决策风险治理水平。当前，信息不对称导致的决策失误以及决策方案执行偏差等问题，使基层公共决策面对的情境呈现高度不确定性、复杂性等特征，传统“应急式”治理范式难以对复杂多变情境下的决策风险态势进行准确把握。这就需要基于韧性治理视阈，通过多方主体协商沟通实现多源信息与知识的有效整合，提升基层公共决策风险治理水平。
基层公共决策风险治理面临的问题与挑战
当前，涉及较大范围、较多群众切身利益的基层公共决策正成为牵系发展和安全的重要问题。现实中，较多旨在解决某一基层现实问题、增进民生福祉的公共决策方案在实施前均经过了分析、评估和论证，但由于风险预测和研判不足，在决策方案执行中不仅难以实现初始目标，系统复杂性和风险因素的多样性还可能导致初始风险以“滚雪球”方式演化，风险处理成本和难度持续增加，甚至引发系统性风险。因此，公共决策风险治理研究及实践工作面临较大挑战，主要体现在如下方面：
首先，当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，社会不确定不稳定因素增多，基层公共决策面临复杂多变的特殊情境。例如，极端天气引发的强降雨等自然灾害会对城市交通、民生保障等产生负面影响。基于原有经验而形成的决策机制往往难以实现交通管制、灾后恢复等公共事务的有效决策。如果决策不当或者产生偏差，就会造成难以预料的社会经济损失。
其次，基层公共决策的影响涉及社会生活方方面面，蕴含“公共性后果”，具有涉及面广、利益相关群体规模大、影响重大而深远、系统性强、连锁反应明显等特点。不仅难题较多，而且处理难度较大，是一类典型的“棘手难题”。例如，如何实现非常态情境下医疗服务体系的有序运行，根据不同患者就医需求进行分类救治；如何消除公众疑虑，化解邻避冲突，实现公共项目有序推进。这些难题是无法单纯依靠公共部门解决的，需要在权衡社会长期利益和短期利益、事实和价值等多方面因素基础上，开展有效且有序的复杂决策。
除此之外，基层公共决策风险的复杂性还表现为风险因素与复杂环境耦合而产生的放大效应。风险产生和扩散往往伴随目标群体及利益相关者得失判断的博弈，有关政策规定、利益分配和决策程序等内容的风险信息常常会通过舆论和人际网络等渠道加工、扩散而不断放大，如处置不力极易引发冲突事件。
综上，复杂多变的特殊情境、“新颖、无结构”的“棘手难题”，使相当一部分基层公共决策的复杂性、不确定性显著提升。决策主体较难通过经验对决策实施后的影响进行全面评估，决策失误极易由“点”到“面”，导致公共治理失灵。在风险因素及其耦合机制作用下，各种风险关联度高、传导速度快、共振性强，一定条件下很容易演化升级，使小风险演变成大风险、局部风险演变成系统风险。常规决策理论、优化技术较难对其发展态势进行预测和分析。这就需要完善基层公共决策风险治理机制。
提升基层公共决策风险治理水平的路径
风险贯穿于整个公共决策过程，其源头既可能是决策方案制定阶段的失误，也可能是执行阶段的失效。如何深入把握决策风险发展演化态势，制定相应的减缓、规避策略，实现风险的源头治理，已成为当前亟待解决的重要问题。风险事件往往不是孤立的，其驱动因素、诱因及影响相互交织，彼此耦合，同时在时空上表现出阶段性差异，形成一种复杂的态势。
这就需要遵循韧性治理理念，统筹发展与安全，提升基层公共决策风险治理水平。结合基层公共决策非程序化程度较高、情境复杂多变等特点，可以从如下方面着手提升其风险治理水平：
面向未来情境开展决策风险评估工作
风险可以被界定为与某种不利事件有关的未来情境，其研究不应仅着眼过去，更要展望未来。风险评估就是要对不利事件可能出现的情境进行过程分析和结果评估，判断其未来态势。具体而言，基层公共决策风险评估应有两层含义：一是决策方案本身引发的意料之外的后果，触发潜在风险因子，促使风险快速演化；二是在具体领域风险已经聚集的状态下，需要采取风险型决策实现快速动态应对。决策风险评估既是对暴露风险进行评估，同时还关注风险型决策方案对风险链的影响评估。简要地说，决策风险评估旨在从源头治理风险，避免、降低、缓解、转化或留存风险，形成科学合理的决策方案。
传统决策模式下，只有当某种负面现象出现后，才会出于消除或防止该现象再次发生的目的而进行决策。这种决策模式相当于用先前付出的代价换取新的决策，显然无法适应公共治理的现实需求。公共决策应该是一种预测性决策，而不是被动应对性决策。应在反馈回溯的反应式决策模式基础上，进一步探讨前瞻式决策模式，实现公共决策从“过去”到“现在”及“未来”的合理过渡。
据此，应基于风险级联效应，对基层公共决策风险评估问题展开研究。具体而言，就是要遵循“情境—应对”分析思路，通过预估决策后果，优化决策，降低、规避风险。即在风险分析与识别基础上，结合未来可能出现的情境对决策方案进行修正、完善，提前化解、规避风险，其具体研究思路如下：首先，对决策方案可能引发的意外后果进行预先研判，并据此厘清级联风险形成演化情境；而后，依据风险演化态势，明确风险治理策略，通过风险型决策实现风险传播阻隔与演化干预。
以情境推演为支撑实现决策主体自适应学习
情境要素提取与分析是驱动案例资源抽象化的必要前提，只有对相关情境要素进行全面、及时、有效的理解和认知，才能通过案例分析把握决策级联风险形成演化机理。以邻避项目决策风险分析为例，不但需要考虑社会矛盾、社会心理、导火索事件、谣言传闻等情境要素，还需要对媒介信息传播、群体情绪感染、谣言快速传播、澄清谣言、善后处理等情境演化触发机制进行深入分析。
在此基础上，深入挖掘案例资源中蕴含的重要信息，综合考虑风险演化的多重路径，实现风险演化机理的分析与真实情境还原。具体可以概括为如下几方面：一是多类情境要素并存，放大效应、级联效应、耦合效应的复杂性使情境要素复杂多样，如谣言传闻引发公众风险感知变化，进而引发群体性事件；二是情境要素类型转换，如以环境保护为目的的节能减排政策对居民用电产生影响；三是人为干预情境演化，在级联风险演化过程中，人的因素可能改变情境要素特征值，从而加重或减轻级联灾害造成的损失，例如无效沟通会进一步加剧社会矛盾。
总体而言，就是要在反复对公共决策风险演化情境推演的过程中，通过不断完善情境库来整合公共决策风险治理的动态知识库，提升决策主体适应、学习与判断能力。其本质就是决策部门根据外部环境变化，综合考虑安全与发展等多重议题，不断提升决策韧性的过程。
建立完善面向信息与知识整合的多方主体协同机制
公共决策风险的跨域影响使传统风险治理模式下的“碎片化”问题更加突出。决策方案的制定、实施等活动所需信息、资源等不是集中于某个主体内部，而是分散于多个隶属关系不同的参与主体。因此，其风险评估和风险情境演化推演所需信息与知识也具有多源、异构等特点，这就需要通过决策主体协同机制设计与完善，整合不同来源的数据、信息及知识，以实现决策主体对基层公共决策风险问题全貌的认识和理解。
基层公共决策主体既应包括党政部门研究、执行人员，社会各界人士等多方面代表和专家，也要兼顾利益相关主体和志愿人员，具有多样性、分散性等特点。由于有限理性及信息不对称等问题，不同层级管理者和不同领域组织单位习惯于从某一点来认知风险情境，多为切片式描述，在某些问题认识上甚至存在分歧。
在实践层面，各部门依据自身风险管理标准进行决策工作，存在漠视风险或过度反应等极端情况。开会时间长、效率低、个体参与者知识面窄等问题，给风险评估工作带来了多方面困难和困扰。需要遵循协调统筹、有序参与的思路，建立完善多方主体协同机制。以历史案例数据、现有知识为基础，从主体非精确知识出发，逐步汇集各种非结构化知识、非模型化知识和精确的模型化知识。最终，通过多源数据、信息和知识的有效整合，实现群体智慧涌现，完成对风险形成、演化态势的综合分析，进而就公共决策涉及的议题达成共识。
基层公共决策风险韧性治理机制构建思路
决策情境复杂化、决策问题非结构化、决策者的有限理性等因素导致情境分析所需信息难以获取。风险治理涉及众多利益主体，利益主体风险感知、问题界定的多样性以及互动关系的复杂性，进一步加剧了问题的复杂程度。基层公共决策影响广泛，涉及主体众多，需要结合系统科学、智能科学、认知科学、管理科学等领域的相关理论，实现风险评估全过程的信息交互与知识整合。因此，多源数据、信息及知识的融合是实现决策信息有效获取的重要保障，是实现公共决策风险有效治理的重要前提。
在实践层面，基层公共决策需要综合考虑安全与发展等多维度的议题，不同风险治理主体和承险主体均存在不同的利益诉求，差异化的风险诉求因主体间各自行动逻辑的不同而产生隔阂，进而影响和制约社会风险整体性防控所需要的高效协同与联动。因此，进一步优化耦合嵌套结构中的反馈控制机制，产生和复杂多变情境相匹配的决策输出，是基层公共决策风险韧性治理机制构建的关键环节。
但是，利益主体关注点多样性、策略选择不确定性、互动关系复杂性以及环境发展演化复杂性、动态性等因素，使反馈控制复杂程度剧增。公共决策大多又涉及不同类型、层面的议题协商，会形成“碎片化”和“松散耦合”决策系统，进而增大信息获取、处理难度。信息缺失、失真会导致输出失败甚至系统崩溃。有序、务实、高效的沟通协同机制是确保决策主体充分获取信息，取得利益主体支持的重要途径。
此外，基层公共决策涉及利益主体众多，其风险防范策略本身就涉及众多议题，需要多方主体协商研讨并达成共识。因此，需要在原有决策成员基础上，进一步吸纳基层利益主体代表，对风险防范策略选取与完善问题进行协商研讨，构建公共决策协商沟通闭环模式，将“协商沟通”贯穿于决策实施的全过程。通过共享学习与对话，促进多方利益主体对重大事项社会风险形成、演化机制及治理对策形成共同心智模式，达成共识。应注重对公共决策实施效果的“评估、反馈与完善”，以此来实现决策方案在公共决策全过程中的动态调整，有效统筹安全与发展，最终构建基层公共决策风险韧性治理长效机制。具体包含如下内容：
精准识别利益主体，完善沟通协同机制。利益主体及其互动关系是影响公共决策协商沟通模式的关键要素，对协商沟通模式、制度构架及运行方式都起着作用。基于当前利益分化和风险共生的现实，需要在利益主体精准识别基础上，完善沟通协同机制。需要面向基层公共决策所面临的现实问题，强化多方利益主体的主体意识和功能，通过确立主体培育原则、建立主体能力开发机制，引导和规范政党组织、政府组织、社会组织、企业、公众等多方主体的有序参与。
在实践层面，促进公众参与公共决策协商沟通，保障公共决策的有效实施，依然需要注重发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，形成多维社会参与的协商沟通新格局，在沟通协商中平衡利益、形成共识，在互惠合作中确保公共决策的顺利实施。加强多元利益主体的有机整合，使上述拥有各自组织成员、利益诉求、治理能力和治理效能的组织力量形成联系紧密、权力配置和任务分工合理的多方沟通协同机制。
增强社会信任，提升参与效能。社会信任是影响参与意愿的重要因素，应注重培养社会交往网络，构建社会资本。社会组织是基层的整合机制，在居民个体和国家的联系中起着中介作用，应注重社会组织体系的完善，注重培育社会组织。提高公众参与公共决策协商沟通的意愿需要提升公众的参与效能感，特别是要提高他们的外在参与效能感，应加强正面的宣传教育和舆论引导，扩大基层公众有序参与协商沟通的渠道，培育参与型文化并为公众创造条件和机会，重视公众反映的意见和建议，提高协商沟通的回应性，使公共决策过程中各主体之间形成良好互动。提升公众的信任度，增强对回应自身诉求的认知，有效提高其外在参与效能感。
完善“协商沟通—循证决策”工作体系，构建风险治理闭环。将协商沟通嵌入基层公共决策全过程，通过完善工作机制，构建风险治理闭环。首先，公共决策过程的重点应更多关注基层利益主体间的协商与互动。应通过专家咨询、公众听证、座谈会以及民意调查等方式，不断完善并改进公共决策过程中的协商沟通与决策机制，凝聚社会共识。其次，公共决策文本蕴含着决策过程中的语义、价值和情感。在经由协商沟通过程积累民意和舆情等的同时，应高度重视相关公共决策文本的收集、分析以及科学的梳理、提取。采用科学方法对现有决策文本中的组织间关系、问题点、重点议题、利益相关方等进行识别，在舆情及数据资料融合基础上，建立并完善“协商沟通—循证决策”工作体系，依托风险治理闭环对情境演化进行动态调适，提升决策韧性。
【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授；本文为国家自然科学基金面上项目“面向级联效应的非程序化公共决策风险协同评估：基于情境驱动的研究”（72274151）与陕西省社会科学基金年度项目“陕西省城市复合型灾害风险治理机制研究”（2021E017）的阶段性成果；西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生张玉娇对本文有所贡献】
参考文献略
责编：王 克／美编：石 玉