作者：中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员 叶振宇
县域经济是我国国民经济的重要组成部分，是经济高质量发展的重要板块。《2024中国县域经济高质量发展研究》发布了这样一组引人注目的数据——从2013年到2023年，全年地区生产总值超过1000亿元的“千亿县”，数量从9个增至59个，10年增加50个。这充分显示出县域经济的快速增长和巨大潜力。习近平总书记在主持召开新时代推动西部大开发座谈会时强调：“发展各具特色的县域经济，培育一批农业强县、工业大县、旅游名县，促进农民群众就近就业增收，因地制宜推进城镇化进程。”当前，我国正处于中国式现代化建设的关键时期，县域经济高质量发展要围绕因地制宜发展新质生产力实现动力升级和路径突破，进一步夯实现代化建设的基础条件，着力增强动力活力。
我国县域经济高质量发展的成效与挑战
新时代以来，我国县域经济高质量发展取得显著成效，在国家发展大局中的作用更加突出。第一，县域是我国经济高质量发展的重要阵地。据研究，2020年我国除市辖区和林区之外的1868个县级行政区的国土面积约占全国的90%，辖区常住人口占全国总人口的52.77%，地区生产总值占全国38.32%。县域虽然不及大城市那样有较高的集聚效率，但却是推动城乡融合发展的枢纽节点，也是我国主要农产品的供应基地。同时，县域经济比较活跃的地方还在于其是全国乃至全球工业细分领域产品的主要生产制造基地。例如，福建晋江曾制造了全球五分之一的旅游鞋，辽宁兴城生产了全球市场上约四分之一的泳装，山东曹县演出服装销量约占全国的70%。第二，县域是我国常住人口城镇化纵深推进的关键载体。据统计，2023年我国常住人口城镇化率达到66.2%，还有4.77亿农村常住人口没有成为城镇人口，且主要分布在县域。从人口城镇化的空间分布看，2023年全国有1.28亿农民工在城镇居住和工作，其中跨省流动的农民工6751万人，但这是临时性的，随着年龄增长和就业机会减少，他们还会选择返乡就业和养老，这部分人口未来将是县域人口城镇化吸纳的重点对象。从农村人口的规模变化看，我国农村人口下降速度尽管正在趋缓，但未来还将源源不断地进入城镇落户，县城和一些条件较好的中心镇将是这部分农村人口进城落户的地方。第三，县域是推进城乡融合发展的重要切入点。当前，县域是城乡融合发展的基本区域单元，农村现代化与城市现代化在此相互交融。县域现代化不仅要解决城市现代化问题，还要解决农业农村现代化问题。党的二十大以来，随着中央和地方财政投入力度加大，我国农业农村发展呈现出日新月异的变化，乡村全面振兴的不断推进已经逐步补齐了农村生产生活的短板，使得农业基础地位更加牢固，粮食连续九年稳定在1.3万亿斤以上，农民收入水平明显提高，城乡收入差距明显缩小，城乡居民人均纯收入倍差从2012年的2.88下降至2023年的2.39。与此同时，农村住房条件明显改善，城乡基本公共服务均等化、便利化水平明显提高，在义务教育、医疗条件、公共文化设施、养老服务等方面也取得了较大的进步。
但是，我国县域经济高质量发展还面临着一些问题挑战。其一，产业集聚与转型升级困难。工业强则产业强，产业强则县域兴。县域经济发展的关键在于培育和壮大主导产业，形成具有地方特色的产业集群，从而带动区域经济的整体提升。但我国一些县（市）产业基础仍较为薄弱，产业集聚能力不强，也缺乏有利的条件承接区外产业转移。即使对于诸如昆山、江阴、晋江等县域经济实力突出的“明星县”来说，在发展中也面临着一些共性问题，如传统产业占比较大、企业创新能力较弱、产业升级方向和路径不够明晰、产业发展后劲愈发不足等。其二，要素支撑力减弱。受到市场资源的配置方式以及地区经济发展的不平衡等因素影响，我国一些县（市）处于人口、资金等要素资源外流的状态，空间发展的“马太效应”（即城市越发达，产业集聚力越强，相关要素越集中）更使得县域经济在国民经济中的地位有所下降。其三，政企负担加大。一些县（市）距离区域中心城市有一定的距离，产业发展的物流成本和商务成本较高。同时，有些县（市）承担着保供粮食、守护生态、供应资源等功能，而从上级政府财政转移支付以及其他形式获得的实际补偿通常难以弥补区域利益损失，容易增加地方财政压力。
基于新质生产力视角推动我国县域经济高质量发展动力升级
发展新质生产力是县域经济高质量发展的重要着力点，也是推动县域经济高质量发展动力升级的内在要求。县域主要分布着传统生产力，无论是县域农业、工业还是服务业领域的生产力都有提质升级的空间。我国县（市）数量多、行政区域面积大，县域是培育发展新质生产力的重要阵地，农业农村现代化、新型工业化的不断深入推进以及新型城镇化战略的深入实施有利于形成县域新质生产力的新动能。从推动新质生产力发展的基本路径看，县域发展新质生产力潜力大、突破点多，且能够强化县域经济高质量发展动力，实现动力系统升级。
从技术革命性突破看，基于新技术新模式的应用场景是县域经济高质量发展的新动能。随着新一轮科技革命与产业变革的到来，人工智能、新一代信息技术、生物技术、量子技术等领域前沿科技迅速崛起，这些新技术进入实际应用越来越依赖生产、生活以及其他领域的应用场景。这些场景不仅促进技术更好地贴近市场需求，还有利于技术加快打磨成型，探索可行的商业模式，能够在较短时间内顺利通过产业化走向市场。我国县域人口规模大，经济主体众多，无论是农业、工业还是服务业都能够为新技术新模式提供丰富多样、高度差异化的应用场景。实践证明，我国县域城乡居民是扩大内需的重要群体，消费潜力巨大。因此，如果某种新技术或新模式能够与县域应用场景有效结合，形成可复制推广的商业模式和创新实践，那么其市场潜力无疑非常可观。特色优势产业是县域经济的支柱，也是新技术新模式应用场景的主战场。尽管各县（市）可能有不同的特色优势产业，但这些产业通常由一些龙头企业和数量众多的中小企业组成，企业规模差异意味着吸纳新技术新模式的能力差异。龙头企业一般有条件接受新技术新模式，也能从中获得增加经营收益的机会；相反，广大中小企业由于规模小、资产少、负债能力有限、融资额度有限，易受经营环境的影响，在投资过程中面临诸多挑战，包括但不限于市场风险、技术风险、经营风险、政策风险和融资风险等。对此，地方政府应鼓励龙头企业率先开发新技术新模式的应用新场景，发挥示范带头作用，促进应用场景的成熟完善。随着应用场景的市场红利显现，越来越多的中小企业也会愿意加入其中，承接应用场景的转移，从而形成应用场景转移、扩散、复制的“蒲公英效应”。
从生产要素创新性配置看，要素优化配置与提质增效是县域经济高质量发展的关键支撑。尽管我国县域地区对技术、数据、管理等要素缺乏较强的吸引力和集聚力，但也有自身的优势。县域自古以来就是相对独立的地域经济单元，承担着“富裕一方百姓”“繁荣地域文化”和“实现长治久安”的历史使命，因此历朝历代都十分重视县域的治理。改革开放以来，县域的景观面貌发生了巨大变化。新时代，县域承载着新的功能，它既是乡村振兴的依托，也是缓解“大城市病”、实现城乡协调发展的重要区域。现在看来，要素质量和配置效率提升对县域经济高质量发展更具有现实意义。从劳动力要素看，劳动力素质提升不仅能够满足县域产业转型升级的需求，还能够催生更多的创新创业机会。同时，打破人才流动壁垒，聚焦需求导向精准引才，逐步解决人才短缺问题不仅能够为战略性新兴产业发展提供要素保障，还可以为县域产业转型升级提供更有效的支撑，进而使县域经济逐步摆脱传统发展路径；从土地要素看，县域低效建设用地具有巨大的再开发潜力。破解低效用地困局，推动土地高效利用，有利于释放出更多的建设用地空间转化为生态空间，从而改善县域居民的居住环境，提高居住品质；从资金、技术、管理、数据等要素看，县域在这些领域虽然不具有比较优势，但充分发挥龙头企业引领作用可以弱化这些劣势。研究表明，龙头企业扮演着县域经济“发动机”的作用，在投资、就业、创新等领域显示出较强的极化效应，同时通过以大带小促进本地企业成长。这意味着地方政府如能充分挖掘自身优势，引进一些行业龙头企业落地投资，借助大企业优势进而集聚更多的资本和创新资源，增强县域经济活力动力，县域经济发展遇到的困难就会逐渐迎刃而解。而资本、技术等其它生产要素配置效率改善有利于帮助县域企业找到产业转型升级突破的有利机会，也有利于降低产业发展的成本，形成更强的竞争优势。
从产业深度转型升级看，产业现代化是县域经济高质量发展的主要动力源。实践表明，智能化、绿色化、融合化正在成为当前我国现代化产业体系建设的主要方向。县域经济作为国民经济的基本单元，传统产业占比较高，涉及行业门类众多，企业和从业者数量众多。但有的企业把握不准产业转型升级的重点方向和技术路线的演进趋势，不敢轻易投入大量资金引进新设备新工艺或进入新领域投资。制约县域经济高质量发展的主要瓶颈是创新资源匮乏，企业不仅难以解决生产过程中技术工艺难题，还难以获得技术转移扩散的渠道和机会，不易通过技术积累形成自身的创新能力。对此，我国县域经济发展新质生产力的重点在于借助新技术新模式推动特色优势产业转型升级，重塑传统产业发展的新优势，使之生产效率更高、节能减排降污力度更大，在三次产业融合发展中催生新业态、开辟新赛道。此外，农业农村现代化对于县域经济发展具有重要意义，它是实现高质量发展的必然要求。当前，实现我国县域农业农村现代化不仅要通过农业技术创新和广泛应用机械化生产进而解决传统农业技术创新薄弱和从业者老龄化、生产高成本的问题，还要进一步深化体制改革培育新型生产经营主体，因地制宜实施农地流转、农地托管、规范化标准化生产，提高农产品市场竞争力。
总之，从推动新质生产力发展的视角来看，我国县域经济高质量发展的动力升级方向和着力点基本明晰，也有可行的实践路径。当前，我国县域经济高质量发展的动力系统正处于迫切需要重构的阶段，通过引入新技术新模式和深化体制机制改革，能够重塑符合新质生产力要求的动力系统，从而取代以消耗大量生产要素和牺牲生态环境为代价换取高速增长的动力系统。县域高质量发展的动力升级不仅意味着新质生产力动能不断壮大，成为经济社会发展变迁的主导力量，还反映出当前条件下我国着力解决县域经济发展传统动力不足问题的必要性。
我国县域经济高质量发展路径突破的重点方向
第一，数智赋能。目前，我国数字经济正呈现蓬勃发展之势，数智赋能县域经济高质量发展具有广阔的前景。一方面，从产业数字化看，随着数字基础设施日趋完善和数智技术对各行各业的广泛深度渗透，县域产业现代化融合数智技术可以实现全方位推进。企业上云、数字车间、智能工厂、工业互联网、智能机器人等领域越来越多地融入到产业发展之中，实现数实融合、价值增值。智慧农业改变了传统农业生产经营方式，智慧工厂提高了工业生产自动化信息化水平和可靠性稳定性，智能机器人应用减少了服务业简单、重复、繁重环节的用工数量。产业数字化在很多领域能够有效节约劳动力投入，提高生产效率，也催生了新的就业需求，如生成式人工智能系统应用员、大数据工程技术人员、网络主播等新职业出现。与此同时，产业数字化也有一定的成本，有些行业数字化成本较高，导致很多县域地区中小企业望而却步，为此，地方政府可采取奖补政策支持中小企业数字化转型，解决企业数字化“成长的烦恼”。另一方面，从数字产业化看，县域数字经济初具规模，县域数字产业资源丰富多样，公共数据产业、文化数字产业、自然资源数字产业等业态都极具发展潜力，但长期处于休眠、待开发的状态。随着数据作为新要素的价值进一步凸显，我国很多县（市）都可以将更多的文化旅游资源、公共数据资源、能源矿产资源转化为数据资源，开发形成满足市场需求的新业态。例如，矿产资源富集的县（市）可以将闲置矿坑开发成为虚拟的空间资源，通过将知识产权转让给文化创意企业从中获得相应的收益。
第二，龙头带动。县域经济是经济主体的聚合，龙头企业是推动县域经济高质量发展的“强引擎”，促进龙头企业壮大发展是县域经济高质量发展的“牛鼻子”，县域经济发展得好不好主要取决于龙头企业的实力强不强。目前，一些县（市）的龙头企业正处于再创业的关键阶段，其再创业的成功与否，直接关系到地方经济的活力和竞争力。当然，还有一些县（市）产业发展缺少行业龙头企业带动，亟需通过引进龙头企业项目投资加快发展步伐。从经济发展增量看，龙头企业是当前形势下促进县域经济体量壮大和实现稳增长的主力军。多数县（市）都可以发挥自身比较优势吸引发达地区的龙头企业项目投资，并通过承接产业转移的方式吸引更多同行企业或相关配套企业集聚。龙头企业的到来不仅有利于促进相关产业规模增长，还有利于带动本地要素资源开发与转化，吸引更多企业进入，由此逐渐形成由小到大、根植型的产业生态。从经济发展存量看，龙头企业是实现县域经济从量的增长到质的飞跃的关键力量，也是我国县域新质生产力发展的顶梁柱。目前，诸多产业强县、工业大县都迫切要解决新旧动能转换的问题，这种状况客观上要求充分发挥地方龙头企业作用，支持采用新技术新工艺，开辟数智技术产业化应用的新赛道，带头转型、领头升级，以大带小，吸引更多中小企业进入，加快形成产业链完整和产业生态完善的产业集群。并且，龙头企业作为县域经济发展的重要支柱，应在发展新质生产力过程中发挥科技创新引领产业创新的主要载体作用，通过发挥创新引领、示范带动作用逐步改善县域经济的质态。
第三，场景创新。随着人工智能逐渐成为影响广泛而深刻的通用技术，场景创新驱动新技术的现实应用有望成为县域经济高质量发展的新引擎。实践表明，随着越来越多的新兴技术迭代创新、产业化应用高度依赖场景创新，应用场景将填补新技术孵化与规模化应用、产业化发展之间的鸿沟，其作用体现在新技术经过数次打磨成型、新技术与更多应用场景高效结合等。不仅如此，随着新型消费形式、业态的涌现，县域消费升级也需要更多的消费场景作为支撑，这类场景让消费者能够进入沉浸式消费体验，从而促进产品精准匹配消费者需求。我国县（市）差异性较大，应用场景资源丰富，一旦进入产业化环节容易形成规模经济。从场景多样性看，我国县域经济不仅具有涉及三次产业的业态多样性，还具有地方市场需求的广泛多样性，这种多样性特点将赋予场景创新更多的想象空间和表现形式。例如，在农业领域，无人机技术进入农业生产的应用场景中便诞生了植保无人机，且根据各地自然条件和耕种特点形成了多个系列的产品。又如，在矿山开采领域，智能驾驶技术与矿产品运输的应用场景相结合便出现了无人驾驶矿车，可在封闭条件下使矿石外运效率更高，从而将司机从复杂艰苦工况条件下的工作中解放出来。从场景规模性看，我国拥有超大规模市场和巨大的人口规模优势，新技术新模式新消费融合县域的应用场景如能得到消费者认可、满足市场需求，那么其进入产业化以后就比较容易形成市场合意的产能。如在消费领域，咖啡、新式茶饮、电影院等原本在大城市才能生存的业态，现在开始将目标市场下沉到县城，在众多县城迅速扩大商业网点，引入与地方水土相服的消费场景，增加不同收入群体的消费体验，逐渐获得消费者的认可与赞誉。这意味着，县域市场并不等同于低价市场。从满足基本需求向提升生活品质升级，从实用型消费为主转而寻求个性化、多层次、品质型消费，县域消费潜力伴随着美好生活需要日益增长而不断释放，县域经济内生动力也随之提升。因此，创新消费场景，增强消费能力，改善消费条件，促进消费升级，是提升县域综合承载能力、激发县域经济发展活力的关键。
第四，抱团发展。我国各地县域经济各具特色，但产业同质化问题较为突出，区域竞争相当激烈。研究表明，县际竞争是推动我国经济高速增长的主要力量。然而，在当前形势下，县（市）若以扭曲要素资源配置和牺牲生态环境为代价展开招商引资竞争显然不符合高质量发展的基本要求，为此宜做出必要的改变。从大中小城市协调发展看，许多县（市）与区域中心城市相距不远，应积极融入中心城市，承接中心城市产业转移和消费市场辐射，通过与中心城市抱团发展提升自身的发展能级；从空间组织看，地理邻近的县（市）之间往往具有相近的要素禀赋条件，也容易发展同质化的产业，若共同采取深化产业链上下游协作、推进共性技术平台共建共享、促进要素资源共聚共用等相向而行的举措，那么产业链供应链跨区域协作的“堵点”“卡点”就有望被打通，从而形成健康、高效的产业生态；从产业组织看，中小企业是县域经济发展的重要支柱，具有数量多、个体小、创新能力弱、抵御市场风险能力差等特点，需要加强彼此合作。地方政府有必要营造有利于中小企业健康发展的环境，吸引社会力量成立促进中小企业发展的共性技术机构、融资担保机构、法律商务咨询机构等，鼓励中小企业通过行业协会、产业联盟等平台深化合作，形成产业网络、创新网络和社会网络相互耦合的利益共同体。
第五，招才引智。人才是县域经济高质量发展的战略资源，也是推动县域产业转型升级的关键要素保障。长期以来，人才流失、引智困难成为影响县域经济高质量发展的一块短板，特别是创业人才匮乏更是县域经济高质量发展最为突出的瓶颈之一。毋庸置疑，大力实施招才引智是县域经济高质量发展的务实举措。当然，人才虽是流动性很强的要素，但有很深的故土文化情结，吸引人才返乡创业不失为当前推动县域经济高质量发展的有效途径。从人才政策看，地方政府应针对现阶段各类人才流动特点制定差异化、精准、有吸引力的政策，把政策的实惠落到人才的心坎上，使他们能够放下包袱进入基层就业创业；从引才机制看，应将引进优质人才作为举全县之力促进高质量发展的重要举措；针对企业家人才，坚持不求所在、但求所能，可通过驻外商会、校友会、同乡会等社会网络广泛接触企业家，利用优质服务、真挚乡情和优惠政策吸引本地在外企业家回乡投资兴业，邀请外地企业家考察投资；针对高层次专业技术人才，应鼓励本地企业、科研院所、省内外重点高校采取柔性引进方式吸引人才为本地高质量发展提供智力支持，同时立足县域留住人才难的实际，引导企业在一线城市或区域内中心城市设立“人才飞地”，通过优化营商环境、打造实验室孵化器等创新平台吸引国际优质资源、高端科技和管理人才，将技术成果转移至本地孵化、产业化；从人才培养方式看，地方政府可以针对本地技能型人才需求特点和新质生产力发展需要，优化专业设置、招生规模和培养方式，完善校企一体化人才培养机制，引导本地企业与职业技术院校深化定向招生、定向培养和定向就业的合作，提高技能型人才培养质量。
促进我国县域经济高质量发展的政策建议
针对当前我国县域经济发展存在的问题和发展新质生产力的要求，中央和地方应不断强化政策统筹，积极培育发展新质生产力，推动县域经济高质量发展取得更多实效。
第一，高标准高起点发展县域产业园区。可根据形势需要大力支持产业基础较好、符合国家产业政策方向的县域产业园区升格为国家级园区，改善产业园区政策环境。支持省级及以下开发区（或园区）参照国家级开发区标准完善基础设施，鼓励建设绿色低碳园区、智慧园区，全面实施县域产业园区“亩均论英雄”考核机制，提高园区综合效益。地方政府应加强对县域各类产业园区的规范管理，治理工业企业散、小、乱布局，撤并散落布局、不成片的产业园区，引导企业向省级及以上产业园区集中布局。
第二，加大优质公共服务多样化供给。针对县域优质公共服务发展不平衡、供给不足、可及性低的问题，中央和地方可通过共同实施优质公共服务数智化工程，利用数智技术将优质教育、文化精品等公共服务资源开发成线上的数字资源，面向更多县域地区免费开放。探索发展远程医疗、智慧课堂等专业性、公益性的数智化平台，推动本地中小学校、医疗机构分别与中心城市重点学校、三甲医院开展战略合作，促进优质服务资源共建共享。有条件的县（市）可加强与中心城市对接，吸引中心城市优质学校或医疗机构通过托管、共建等途径在本地设立分支机构，使本地居民能够在家门口享受优质教育医疗服务。
第三，实施县城更新和改造升级攻坚战。针对县城的市政设施老化、缺项等问题，各地应因地制宜对老县城实施系统性的城市更新，改造升级传统市政基础设施，分类推进老旧小区改造，提高城市宜居舒适水平。中央财政专项资金应优先支持中西部欠发达地区实施县城基础设施补短板强弱项工程，对地下管廊、污水处理、民生公共设施等也应优先保障资金需求。
第四，吸引农业转移人口和人才购房落户。地方政府应根据当地房地产市场运行情况，建立滞销商品房回购储备机制，以相对较低的价格对县域内滞销的商品房进行有序、批量回购，面向本地农业转移人口、从外地返乡人才、引进人才等对象进行定向出售。鼓励农业转移人口携家眷进城落户，支持其购买商品房享受折扣价，且享受与本地城镇居民相同的社会保障待遇。针对高层次专业技术人才，推出一批区位好、配套完善的人才房，对符合条件的人才予以分类分档购房补贴。
第五，多措并举减轻地方财政压力。建议降低县（市）公共基础设施项目建设经费的配套比例，在流域、湖泊、荒漠等领域的生态环境治理原则上不再由县（市）配套经费出资。制定化解地方债务的分类解决方案，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范债务风险。建立地方债务负担监测预警机制，构建定量和定性相结合的地方政府债务风险评价指标体系，关注地方政府债务的数额、增长速度、负债率、债务率、偿债率、预期债务率等定量指标以及地方政府举债的政策遵循性、风险处理能力等定性指标。运用大数据、区块链、人工智能等技术，动态监测各地政府的债务风险状况，根据风险评估和预警结果对高风险地区的举债行为进行严格约束，督促地方政府逐步降低债务风险水平。
【注：本文系中国社会科学院创新工程项目“新形势下我国区域高质量发展研究”（项目编号：2020GJS02）的阶段性成果；中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划 （项目编号：DF2023ZD24）资助的成果】
