作者：西南财经大学经济学院教授，国务院政府特殊津贴专家 丁任重
2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，对“两新”工作启动全面系统部署；7月底，国家发改委、财政部发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，进一步加大大规模设备更新和消费品以旧换新行动支持力度……2024年以来，大规模设备更新和消费品以旧换新（以下简称“两新”）政策不断扩围加力，持续释放内需潜力。推动大规模设备更新和消费品以旧换新，不仅可以激发市场活力，拉动内需增长，从而带动经济的持续增长；还可以引导企业进行技术改造和升级，进而带动整个产业链的迭代升级。“两新”政策直接回应了市场对优质产品和服务的需求。随着居民生活水平的不断提高和消费观念的转变，消费者对高质量、绿色环保产品的需求日益增加。鼓励企业加快淘汰落后设备和产品，促进高质量耐用消费品的生产和普及，不仅能够更好满足市场需求，还能在短期内有效拉动经济增长。因此，“两新”政策是促进经济社会高质量发展的重要推动力。通过扩大市场需求，为企业提供广阔的发展空间，进而推动经济的持续增长和结构优化。
大规模设备更新和消费品以旧换新是我国在新发展格局下推进经济社会高质量发展的重要举措。“两新”政策的出台，充分体现了我国在新形势下对经济发展路径的深刻理解和积极应对。除了直接拉动内需，还旨在通过财政和税收政策的支持，引导企业和消费者加快设备更新和消费品换代，推进经济社会高质量发展。一是实施设备更新行动。在工业领域，聚焦钢铁、有色、石化、建材等重点行业，加快推广高效节能设备和智能制造技术，推动行业的技术升级和数字化转型，促进产业高端化发展。在建筑和市政基础设施领域，推动老旧设施的更新改造，提升城市公共服务水平与居民生活质量。在交通运输和农业领域，支持公交车电动化替代和老旧农业机械的更新换代，推动绿色交通与现代农业的发展。二是实施消费品以旧换新行动。在消费品领域，通过一系列财政激励措施，推动居民消费的升级换代。具体而言，通过财政补贴和促销活动，鼓励居民更新换代家电和汽车，促进消费升级，提升家庭生活质量。推动绿色智能家电的普及，进一步提升消费品市场的品质与环保水平。通过推动旧房改造、推广智能家居，满足居民对高品质、多样化生活方式的需求。三是实施回收循环利用行动。支持企业与专业回收机构合作，推动回收物流体系的发展，完善再生资源回收网络，优化资源的再生利用。通过技术创新提升再制造产品的质量与安全性，促进高端装备再制造和梯次利用，减少资源浪费，提高资源利用效率，从而推动循环经济的发展。四是实施标准提升行动。加快制修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准，推动节能环保技术的广泛应用。强化标准引领，推动汽车、家电等大宗消费品的质量提升，确保产品符合国际先进标准，增强我国标准的国际影响力。此外，为确保“两新”政策的有效实施，政府从财政、税收、金融和要素保障等多个方面提供全面支持。中央财政通过预算内投资，支持符合条件的设备更新项目；地方政府也通过相应的资金安排，推动耐用消费品的更新换代。此外，简化技术改造项目的审批流程，保障合理的用地需求，并通过创新支撑措施，提高企业在技术研发与产业升级中的能力。
推动大规模设备更新和消费品以旧换新的现实意义
第一，刺激社会投资。国家税务总局发布的数据显示，2024年4月至7月，信息传输软件和信息技术服务业、科学研究和技术服务业采购机械设备类金额同比分别增长17.5%和20.4%，增速较3月份分别提高15.8个和11个百分点；全国企业采购机械设备类金额同比增长6.4%；工业企业采购机械设备类金额同比增长5.3%，较3月份提高6.4个百分点。可以发现，大规模设备更新和消费品以旧换新作为推动我国经济社会高质量发展的重要举措，不仅能够激发消费需求和优化产业结构，还能激励社会资本广泛投入。从资本回报率、产业链协同效应及市场环境优化等多个维度，促进社会投资的稳步增长，为我国经济社会可持续发展注入了新动力。
首先，通过促进设备更新和消费品升级，显著提升了企业的生产效率和产品附加值，从而提高了社会资本的预期回报率。在设备更新方面，支持企业采用高效、节能的先进设备，进而降低生产成本，提升产品质量，这种生产要素的优化配置增强了企业的盈利能力。在消费品升级方面，通过政策补贴和税收优惠，释放了消费需求，市场需求的增加又进一步推动了企业加大技术研发和产品创新的投入力度，形成良性循环。政策引导下的市场扩展效应，大幅提升了社会资本的投资回报预期，进而刺激了资本的投入意愿。
其次，推动产业链上下游的协同发展，促进大规模社会资本的广泛投入。“两新”政策不仅聚焦制造业、能源业等传统产业的现代化改造，还重点推动智能制造、绿色能源等新兴产业的发展。在政策框架下，产业链上下游企业的协同发展成为现实，产业集群效应显著增强。上游的设备制造与技术研发获得了更多市场需求，而下游的应用企业则通过采用先进技术和设备实现了生产效率的提升。这种跨领域、跨行业的资本流动有效分散了投资风险，并促进了整个产业链条的技术进步和市场拓展。
最后，优化市场环境和强化制度保障，为社会资本的进入创造了有利条件。政策的实施伴随着政府对市场秩序的进一步规范，包括加强市场监管、完善法律框架，确保市场竞争的公平与透明等。制度性保障能够提升投资者的信心，尤其是在长期资本投资领域，政策的稳定性和可预期性成为吸引资本的重要因素。同时，通过创新金融产品和服务，尤其是针对设备更新和绿色消费的专项融资，进一步拓宽了社会资本的投资渠道，增强了资本市场的活力。
第二，推动技术创新。国家税务总局发布的数据显示，2024年1—7月，企业购进研发和技术服务金额同比增长12.3%，反映研发投入力度加大；其中，企业采购数字技术金额同比增长9.6%，其中制造业、信息技术服务业数字化程度较快，采购数字技术金额同比分别增长11.8%和14.3%，企业数字化转型速度明显加快。在全球技术竞争日益激烈的背景下，技术创新已成为提升国家竞争力的重要手段。在设备更新方面，鼓励各行业加快采用先进技术，提高生产效率和产品质量，鼓励企业加大研发投入力度，推动技术成果转化。通过财政补贴和税收优惠，降低企业更新设备的成本，促使企业采用更为先进的生产设备，从而推动技术的快速更新和迭代。智能制造和工业互联网成为政策支持的重点领域。在消费品换代方面，通过补贴和激励措施，支持企业在消费品更新换代过程中，积极采用绿色技术、智能技术，从而提升产品的市场竞争力，满足消费者日益增长的消费需求。
此外，“两新”政策推动技术标准的制定和升级，进一步加快技术创新的步伐。标准的制定在技术创新中发挥着重要作用，通过引领和规范行业发展方向，确保技术创新的有效性和可持续性。2021年10月国务院发布的《国家标准化发展纲要》提出，将加快制修订一批关键领域的技术标准，推动技术进步和产业升级。在“两新”政策的推动下，我国加快制定高能效设备和绿色产品的标准，引导企业在产品研发和制造过程中，遵循更高的技术标准，从而推动整个行业的技术创新。技术创新的成果不仅体现在企业层面，也体现在整个社会的技术环境中。政府积极引导和支持企业、高校与科研机构之间的合作，推动产学研结合，加快技术成果的转化和应用。不仅提升了企业的竞争力，也为整个社会的技术进步奠定了坚实基础。
第三，扩大居民消费。国家税务总局发布的数据显示，2024年4月至7月，我国新能源汽车销量同比增长34.8%，较3月份提高7.3个百分点；冰箱等日用家电零售业、电视机等家用视听设备零售业销售收入同比分别增长4.4%和3.5%，增速较3月份分别提高4.8个和10.1个百分点。消费需求的提升，不仅促进了市场活力的释放，也推动了经济结构的优化和升级。首先，通过提供补贴和优惠措施，降低居民的消费成本，直接拉动消费需求。例如，在汽车以旧换新方面，通过财政补贴和税收优惠，鼓励居民购买新能源汽车。不仅推动了汽车消费的增长，也加快了新能源汽车的普及。在家电更新方面，通过补贴和优惠，引导居民购买节能环保、智能化的家电产品，促进了家电消费的升级换代。其次，提升产品质量和技术含量，提高居民的消费意愿。随着居民收入水平的不断提高，消费者对产品的质量要求也逐步提高。通过政策引导，企业加大了技术创新和产品研发力度，推出了更多高质量、高附加值的产品。这些产品不仅满足了消费者的需求，也提升了居民的消费体验，进一步推动了消费增长。再次，优化消费环境，为居民消费创造了更为有利的条件。通过加强市场监管，打击假冒伪劣产品，提升了市场环境的安全性和透明度。通过政策引导，企业加强产品质量控制，提高售后服务水平，从而增强消费者的信心。不仅促进了居民消费的增长，也为消费品市场的长期健康发展奠定了基础。最后，推动消费品市场的多样化，满足不同消费者的需求。随着居民消费观念的转变，个性化、多样化的消费需求逐渐成为潮流。通过政策引导，企业加快产品的更新换代，推出了更多符合消费者需求的产品。尤其是在家电、汽车等大宗消费品领域，通过补贴和优惠，鼓励企业推出更多智能化、个性化的产品，不断满足消费者的多样化需求，促进消费市场的繁荣。
第四，优化产业结构。国家税务总局发布的数据显示，2024年1—7月，全国科技服务业、信息服务业采购金额同比分别增长17.3%和12.8%，显著高于企业总体采购水平，先进优质生产要素加快向创新动能行业聚集；装备制造业、高技术制造业销售收入同比分别增长5.9%和8.4%，较制造业总体增速分别快0.6个和3.1个百分点，战略性新兴产业发展较好；数字经济核心产业销售收入同比增长8.9%，其中与数实融合相关的数字产品制造业、数字技术应用业同比分别增长9.3%和12.3%，数字经济和实体经济加快融合。产业结构优化是经济结构调整的重要内容，直接关系到经济的可持续发展和国际竞争力的提升。
首先，鼓励传统产业进行设备更新和技术改造，提升生产效率和产品质量。例如，在钢铁、化工等高耗能行业，通过补贴和税收优惠，鼓励企业淘汰落后产能，引进先进的节能环保设备，推动产业向绿色高效方向发展。不仅减少了环境污染，也为传统产业转型升级提供了新动力。其次，支持新兴产业的设备更新和技术创新，加快新兴产业的发展。例如，在新能源汽车、智能制造、绿色能源等领域，通过一系列优惠措施，鼓励企业加大研发投入力度，更新生产设备，从而提升产品的市场竞争力和产业的整体发展水平。新兴产业的快速发展，不仅为经济增长注入了新动能，也为优化产业结构提供了重要支撑。再次，推动产业链的协同发展，优化整体产业结构。现代经济的一个显著特征是产业链的高度关联性和复杂性。“两新”政策的实施，不仅支持单个企业的设备更新和技术创新，还通过政策引导，推动上下游企业的协同发展。例如，在新能源汽车产业中，不仅支持整车制造企业的技术升级，还鼓励电池、电机等核心零部件企业进行技术改造，提升产业链的整体竞争力。最后，推动区域协调发展，优化全国范围的产业结构。通过财政补贴和税收优惠，鼓励中西部地区的企业进行设备更新和技术升级，推动当地传统产业的转型升级和新兴产业的发展。不仅促进了区域协调发展，也优化了全国范围的产业结构。
第五，加快绿色转型。在全球气候变化的背景下，绿色发展已经成为全球共识，也是我国实现经济社会高质量发展的重要目标。首先，推动高能耗设备的更新，能够减少能源消耗和污染排放。鼓励企业淘汰高能耗、高污染的设备，采用节能环保的先进设备，能够减少能源消耗和污染排放，推动经济社会发展绿色化低碳化。其次，促进绿色消费，加快经济社会发展全面绿色转型。随着消费者环保意识的提高，绿色消费逐渐成为新的消费趋势。通过鼓励消费品以旧换新，尤其是推广节能环保产品，引导消费者选择绿色产品，从而推动绿色消费的普及。再次，支持可再生能源设备的推广应用，优化能源结构。可再生能源的推广应用是实现绿色转型的重要途径。鼓励企业采用风能、太阳能等可再生能源设备，可以减少对传统化石能源的依赖。最后，推动循环经济的发展，提高资源利用效率。循环经济是绿色转型的重要组成部分，通过资源的循环利用，可以减少资源消耗和环境污染。
推动大规模设备更新和消费品以旧换新的着力点
为确保“两新”政策目标的实现，中央与地方政府在政策执行过程中应通过协调统一的框架与动态调整机制，保障政策的科学有效落地。应以推动传统产业转型升级、促进产品迭代和技术升级、满足居民消费需求、提升产品出口竞争力，以及确保政策标准和执行的统一性为着力点。
第一，进一步推动传统产业转型升级。制造业、农业和能源产业在我国经济社会发展中具有重要地位。在制造业领域，随着国际市场竞争的加剧和国内经济结构的调整，一些传统产业面临着技术落后、生产效率较低、环保压力较大等诸多挑战。应通过设备更新和技术升级，推动行业向高端化、智能化方向发展。2021年9月印发的《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，要推进工业绿色化转型，鼓励制造业采用高效节能设备，并通过政策支持推动行业绿色转型。这不仅有利于提高制造业的国际竞争力，也能够推动行业的可持续发展。在农业领域，提高机械化水平和推动现代农业技术的应用是“两新”政策的主要目标。通过支持农业企业和农民更新老旧农业机械，推广使用高效、环保的农业技术，从而提升农业的生产效率和可持续性。不仅保障了国家粮食安全，也推动了农业现代化的进程。在能源产业领域，推动传统能源设备的更新换代，加速能源结构的绿色转型。政府鼓励能源企业更新老旧设备，采用高效节能设备，并加大对风电、光伏等可再生能源的投资。不仅能够推动能源产业的绿色转型，也为实现碳达峰、碳中和目标提供有力支撑。
第二，促进产品迭代和技术升级。产品迭代和技术升级是推动经济社会高质量发展的重要动力。在“两新”政策的推动下，通过财政支持和政策引导，鼓励企业加大技术研发和设备更新投入力度，以提升产品的市场竞争力和技术含量。在新能源汽车领域，支持企业采用智能制造技术，研发和生产高智能化、环保型的新能源汽车产品，以满足国内外市场日益增长的需求。通过政策引导，支持企业加强技术研发，推动技术成果的转化和应用，缩短产品的迭代周期，提升市场竞争力。在电子制造业领域，支持企业建设智能化生产线，加快技术研发和产品制造，从而缩短产品的上市周期。这种快速迭代的能力，能够使企业更好地应对市场变化，进一步增强企业的市场竞争力。
第三，满足居民的消费需求。在“两新”政策实施过程中，满足居民的消费需求是促进内需增长的重要着力点。在家电以旧换新活动中，鼓励居民购买节能环保的家电产品，提升家庭生活质量。不仅能够刺激消费需求，还能推动节能环保家电市场的发展，促进内需的增长。随着居民收入水平的提高和消费观念的升级，市场对高品质、高附加值产品的需求日益增加。通过政策引导，企业加强对智能化、环保型产品的研发投入，推出符合消费者需求的高品质产品。不仅满足了居民对智能化、环保化生活的需求，也进一步推动了消费结构的优化。在消费品市场中，质量问题和售后服务是影响消费者信心的重要因素。通过实施“两新”政策，加强对消费品市场的监管，打击假冒伪劣产品，提升产品质量和售后服务水平。不仅提升了居民的消费信心，也促进了市场的健康发展。
第四，扩大产品出口，增强品牌影响力。在全球经济竞争日益激烈的背景下，扩大产品出口是保持经济增长的重要手段。通过推动设备更新和技术升级，增强我国产品在国际市场的竞争力。通过推动企业采用先进技术和国际标准，提高产品的质量和技术含量，增强我国企业的国际竞争力。此外，支持企业参与全球供应链和国际产业合作，推动产品出口的持续增长。鼓励企业积极融入全球供应链，并在国际市场中发挥更大作用。鼓励企业提升品牌价值，并在国际市场中推广品牌形象，进一步增强出口竞争力。这些措施不仅能够提高我国产品的国际市场占有率，还能够增强我国品牌的全球影响力。
第五，确保政策标准和执行的统一性。一是财政支持和税收优惠政策的一致性。中央政府制定了财政补贴的总体框架，地方政府则根据本地实际情况制定实施细则，确保政策在全国范围得到有效落实。例如，在家电以旧换新活动中，中央政府规定了补贴标准和范围，地方政府根据地方财力和市场需求，细化了实施细则和补贴程序。中央与地方的紧密协作，确保了政策在全国范围的统一性和有效性。二是政策实施的动态调整机制。通过实时监测和反馈，政府能够根据市场需求和企业反应，及时调整政策内容和执行方式，确保政策的灵活性和适应性。例如，在新能源汽车推广过程中，政府根据市场需求变化和技术进步情况，动态调整补贴标准和实施范围，确保政策能够更好地引导市场发展。这种动态调整机制，不仅提高了政策的实效性，也增强了政策的针对性。三是各部门政策措施的协调性。在“两新”政策的实施过程中，涉及多个部门的协同合作。通过强化政策协调和工作协同，促进各方面政策形成组合效应，确保各部门在政策实施中紧密配合。例如，财政部、工信部、发改委等多个部门共同制定了设备更新和消费品换代的实施细则，并通过联合行动，确保政策的顺利实施。这种跨部门的政策协同机制，提高了政策执行的效率和效果。四是法律法规的健全和完善。通过完善相关法律法规，确保政策在执行过程中具有法律依据和保障。
